Messaggio concernente l’iniziativa popolare «Per una custodia di bambini complementare alla famiglia che sia di qualità e a prezzi abbordabili per tutti (Iniziativa sugli asili nido)»

2.1.1 Disposizioni del diritto federale

Nell’ambito della politica familiare, le attività della Confederazione si fondano su diverse basi di diritto costituzionale. Innanzitutto vi è la base costituzionale dell’articolo 116 Cost., il cui capoverso 1, secondo periodo attribuisce alla Confederazione una competenza per sostenere provvedimenti di terzi, a tutela delle famiglie. In questo settore la competenza della Confederazione è parallela a quella dei Cantoni, ma sussidiaria. Dal canto suo, l’articolo 116 capoverso 2 Cost. conferisce alla Confederazione un’ampia competenza legislativa nel settore degli assegni familiari. Secondo la perizia giuridica del 13 marzo 2023 redatta dall’Ufficio federale di giustizia all’attenzione della Commissione della scienza, dell’educazione e della cultura del Consiglio degli Stati (CSEC‑S), i contributi federali tesi a ridurre i costi di custodia a carico dei genitori possono, a seconda delle circostanze, essere considerati quali assegni familiari ai sensi dell’articolo 116 capoverso 2 Cost.¹¹. La legge del 24 marzo 2006¹² sugli assegni familiari (LAFam) si fonda su questa base costituzionale al fine di compensare parzialmente l’onere finanziario rappresentato da uno o più figli. In una recente perizia di Mahon/Huruy si rileva che la competenza di sostegno di cui la Confederazione gode in virtù dell’articolo 116 capoverso 1, secondo periodo Cost. in combinato disposto con gli articoli 8 capoverso 3 e 110 capoverso 1 Cost. potrebbe essere intesa anche in senso lato, cosicché in presenza di una correlazione con l’attività lucrativa la Confederazione potrebbe adottare misure per migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro anche indipendentemente da prestazioni di terzi¹³.

Per quanto concerne il miglioramento delle pari opportunità per i fanciulli in età prescolastica, l’articolo 67 capoverso 2 Cost. conferisce alla Confederazione la competenza di sostenere, a complemento delle misure cantonali, l’attività extrascolastica di fanciulli e adolescenti. In questa sede, il termine «extrascolastico» va inteso come al di fuori dei locali e degli orari scolastici. Il sostegno alle attività extrascolastiche è una competenza parallela e sussidiaria della Confederazione. Inoltre, nell’articolo 41 capoverso 1 lettera g Cost. è stabilito quale obiettivo sociale di aiutare i fanciulli e gli adolescenti nel loro sviluppo, cosicché diventino persone indipendenti e socialmente responsabili, e di sostenerli nella loro integrazione sociale, culturale e politica. Questa norma vale per tutte le autorità, ma a causa del suo carattere programmatico non è direttamente giustiziabile e non fonda neppure alcuna competenza federale; essa deve essere dunque piuttosto intesa quale istruzione alle autorità preposte all’emanazione e all’applicazione del diritto. Dal canto suo, l’articolo 11 capoverso 1 Cost. impone allo Stato un obbligo positivo di garantire il diritto fondamentale di fanciulli e adolescenti a una particolare protezione della loro incolumità e del loro sviluppo.

Il 3 marzo 2013 Popolo e Cantoni hanno votato sull’articolo costituzionale relativo alla politica familiare (Decreto federale del 15 giugno 2012¹⁴ sulla politica familiare). Il Parlamento aveva elaborato queste nuove disposizioni per colmare le attuali lacune costituzionali. Il Consiglio federale le aveva sostenute sin dall’inizio. Con una maggioranza del 54,3 per cento dei voti popolari, ma con 13 Cantoni contrari e 10 favorevoli, l’articolo costituzionale è stato respinto. Se fosse stato accettato, avrebbe obbligato la Confederazione e i Cantoni a promuovere la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione. I Cantoni avrebbero dovuto in particolare provvedere a un’offerta di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia e parascolastica in funzione del bisogno. Se non avessero rispettato questa prescrizione in misura sufficiente, la Confederazione avrebbe avuto la competenza di emanare prescrizioni a livello nazionale.

Per quanto concerne la politica della prima infanzia, la politica dell’infanzia e della gioventù si fonda tra l’altro sulla Convenzione delle Nazioni Unite del 20 novembre 1989¹⁵ sui diritti del fanciullo nonché, in particolare, sull’articolo 67 capoverso 2 Cost.

2.1.2 Disposizioni particolari dei settori professionali o delle imprese

Per quanto concerne l’autorizzazione per la custodia di bambini complementare alla famiglia e la vigilanza, a livello federale soltanto l’ordinanza del 19 ottobre 1977¹⁶ sull’affiliazione contempla prescrizioni per assicurare il bene dei minori (art. 1a). Questa ordinanza stabilisce requisiti minimi per i settori dell’accoglimento in una famiglia, dell’accoglimento a giornata, dell’accoglimento in istituti e dell’offerta di servizi nell’ambito dell’accoglimento in famiglia di affiliati. Si tratta di una sorta di normativa quadro o di principio. I Cantoni restano liberi di emanare disposizioni più ampie e di questa possibilità si sono avvalsi in misura diversa. La competenza per l’autorizzazione e la vigilanza sui genitori affilianti spetta in ogni caso ai Cantoni o ai Comuni. Gli atti delle autorità preposte alla vigilanza o all’autorizzazione possono prevedere ulteriori prescrizioni, ad esempio in materia di qualità, come requisiti per il personale specializzato o la chiave di ripartizione (numero di bambini per persona incaricata della custodia). Per quanto concerne le condizioni di lavoro del personale, si applicano inoltre le disposizioni del diritto del lavoro¹⁷ e del Codice delle obbligazioni¹⁸. Le associazioni in questione sono peraltro libere di negoziare le condizioni di lavoro, ad esempio nel quadro di un contratto collettivo di lavoro, o di stabilire criteri qualitativi tramite la certificazione dei fornitori di prestazioni.

2.1.3 Prestazioni di sostegno attuali della Confederazione

La Confederazione accorda da vent’anni aiuti finanziari per la creazione di nuovi posti per la custodia di bambini mediante un programma d’incentivazione di durata limitata fino al dicembre del 2024. Al momento si sta valutando una proroga del programma fino alla fine del 2026 nel quadro dell’iniziativa parlamentare 23.478¹⁹, che è legata all’entrata in vigore della legge chiesta con l’iniziativa parlamentare 21.403²⁰. Il bilancio del programma d’incentivazione è positivo: dalla sua entrata in vigore, la Confederazione ha approvato 4160 richieste, sostenendo così la creazione di 76 562 nuovi posti di custodia (stato: 1.2.2024), di cui 45 217 nel settore prescolastico e 31 345 nel settore della custodia parascolastica. A tale scopo la Confederazione ha assunto impegni per un importo di 476 milioni (senza spese di esecuzione).

Dal luglio del 2018, grazie a due nuovi strumenti introdotti nella legge federale del 4 ottobre 2002²¹ sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia (LACust), la Confederazione può sostenere con aiuti finanziari i Cantoni e i Comuni che aumentano i propri sussidi riducendo in tal modo i costi di custodia a carico dei genitori, e può promuovere progetti volti ad adeguare maggiormente ai bisogni dei genitori l’offerta di servizi per la custodia. Finora sono 17 i Cantoni che hanno presentato una richiesta per l’aumento dei sussidi, per un importo complessivo di aiuti finanziari pari a circa 138,3 milioni.

Per entrambi gli aiuti finanziari è possibile che una determinata parte dei fondi federali sia stata destinata a misure che sarebbero state attuate anche senza il sostegno della Confederazione (effetti inerziali).

2.1.4 Iniziativa parlamentare 21.403 Sostituire il finanziamento iniziale con una soluzione moderna

L’iniziativa parlamentare 21.403 Sostituire il finanziamento iniziale con una soluzione moderna, depositata dalla Commissione della scienza, dell’educazione e della cultura del Consiglio nazionale (CSEC‑N), è tesa a creare una soluzione successiva permanente per la LACust che migliori la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione, come pure le pari opportunità per i bambini in età prescolastica. La CSEC‑N propone in primo luogo che in futuro la Confederazione partecipi permanentemente ai costi sostenuti dai genitori per la custodia di bambini complementare alla famiglia. Secondo il suo progetto, per ogni bambino, dalla nascita fino alla conclusione del periodo dell’obbligo scolastico, sussisterebbe il diritto a un contributo federale se il bambino è affidato a un servizio di custodia istituzionale. Per i primi quattro anni dall’entrata in vigore della legge, il contributo federale corrisponderebbe al 20 per cento dei costi medi per un posto di custodia di bambini complementare alla famiglia. In seguito il Consiglio federale fisserebbe il contributo federale per Cantone in funzione dell’impegno finanziario di quest’ultimo a favore di questa forma di custodia. In secondo luogo, la CSEC‑N prevede accordi di programma tra la Confederazione e i Cantoni, in virtù dei quali la Confederazione dovrebbe concedere ai Cantoni aiuti finanziari globali per lo sviluppo della custodia di bambini complementare alla famiglia e per l’elaborazione di misure volte allo sviluppo della loro politica di sostegno alla prima infanzia.

Nel suo parere del 15 febbraio 2023²² sull’iniziativa parlamentare 21.403, il Consiglio federale ha sostenuto che la custodia di bambini complementare alla famiglia deve continuare a essere promossa e gli enti pubblici devono ridurre in misura maggiore i costi a carico dei genitori, in particolare nell’attuale contesto di carenza di personale qualificato. L’Esecutivo si è tuttavia dichiarato fondamentalmente contrario all’introduzione di un contributo federale volto a ridurre i costi a carico dei genitori, rilevando che la custodia di bambini complementare alla famiglia è di competenza cantonale e che anche i datori di lavoro dovrebbero adeguatamente partecipare al suo ampliamento.

Qualora il Parlamento decidesse di entrare in materia sul progetto, il Consiglio federale ha quindi proposto gli adeguamenti seguenti: limitazione dello scopo della legge alla riduzione dei costi per la custodia di bambini complementare alla famiglia a carico dei genitori, subordinazione del diritto al contributo federale a un grado minimo cumulativo di occupazione dei due genitori, limitazione del campo d’applicazione della legge alla custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia dalla nascita fino alla fine del livello primario della scuola dell’obbligo, fissazione dell’ammontare del contributo federale al 10 per cento dei costi medi per un posto di custodia complementare alla famiglia, rinuncia agli accordi di programma (poiché la competenza per la custodia di bambini complementare alla famiglia e il sostegno alla prima infanzia spettano in primo luogo ai Cantoni e ai Comuni) e rinuncia all’allestimento di una statistica nell’ambito della politica di sostegno alla prima infanzia. Il Consiglio federale ha inoltre proposto l’introduzione di un controfinanziamento mediante una partecipazione finanziaria dei Cantoni, con una riduzione della quota cantonale sull’imposta federale diretta dall’attuale 21,2 per cento al 20,5 per cento. Questo farebbe scendere a 160 milioni di franchi l’onere netto per la Confederazione nell’anno di introduzione del contributo federale. Il Consiglio federale ha inoltre previsto che, se l’onere netto della Confederazione dovesse superare i 200 milioni di franchi all’anno, sarebbe necessario adeguare una tantum il controfinanziamento da parte dei Cantoni con un’ulteriore riduzione della quota cantonale.

Nella sessione primaverile del 2023 il Consiglio nazionale ha approvato il progetto della legge federale concernente il sostegno alla custodia di bambini complementare alla famiglia e ai Cantoni nella loro politica di sostegno alla prima infanzia (LSCus) con 107 voti contro 79 e 5 astensioni.

Il progetto è quindi passato alla CSEC-S, che sta esaminando un altro approccio per sgravare i genitori, ovvero un assegno di custodia quale elemento complementare agli assegni familiari per i genitori che esercitano un’attività lucrativa. Non è previsto alcun finanziamento da parte della Confederazione. Per la CSEC‑S sono prioritari in particolare tre aspetti del progetto. In primo luogo persegue obiettivi di ordine economico tramite una maggiore integrazione dei genitori nel mercato del lavoro, ragion per cui la Commissione sottolinea l’importanza di creare un legame più esplicito tra l’attività lucrativa e la possibile riduzione dei costi a carico dei genitori. In secondo luogo, per la CSEC‑S è importante non sovraccaricare il bilancio della Confederazione con una nuova prestazione fortemente vincolata, ragion per cui propone un sistema di finanziamento basato sui contributi dei datori di lavoro ed eventualmente dei salariati, analogamente a quanto previsto per gli altri tipi di assegni familiari. Inoltre, per quanto concerne il contributo federale nella forma prevista dal Consiglio nazionale, la Commissione esprime forti timori in merito ai potenziali effetti inerziali e alle onerose strutture esecutive che dovrebbero essere predisposte sia a livello federale che a livello cantonale ed eventualmente comunale. La CSEC‑S appoggia l’obiettivo di ridurre i costi a carico dei genitori e condivide fondamentalmente anche il parere del Consiglio nazionale riguardo alla promozione della custodia di bambini complementare alla famiglia nei Cantoni tramite accordi di programma. A tal fine prevede tre ambiti di promozione: l’eliminazione delle lacune, la creazione di un numero sufficiente di strutture di custodia per i bambini con disabilità e la promozione delle politiche cantonali di sostegno alla prima infanzia. In questi ambiti il progetto presenta vantaggi determinanti in termini di efficienza ed efficacia. Il 15 febbraio 2024 la CSEC‑S ha approvato il rapporto aggiuntivo su questo oggetto e il 6 marzo ha avviato la procedura di consultazione in merito.

Gli obiettivi perseguiti dall’iniziativa sugli asili nido sono già ampiamente contenuti nei progetti derivati dall’iniziativa parlamentare 21.403. Anche in questo caso, infatti, ci si prefigge di ridurre i costi a carico dei genitori per la custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia, di colmare le lacune nell’offerta e, per il Consiglio nazionale, anche di migliorare la qualità dell’offerta di custodia di bambini complementare alla famiglia e di adeguare maggiormente l’offerta ai bisogni dei genitori. I progetti derivati dall’iniziativa parlamentare 21.403 si differenziano dall’iniziativa popolare in particolare per una partecipazione della Confederazione nettamente più bassa, o nulla secondo la variante della CSEC‑S, per un sistema di finanziamento diverso e per il fatto che, sulla base dell’attuale ripartizione delle competenze, non sono previste prescrizioni a livello federale in materia di formazione e condizioni di lavoro del personale specializzato, né sulla qualità in sé.

4.2.1 Partecipazione al mercato del lavoro e carenza di personale qualificato

In Svizzera permangono importanti disparità tra i sessi, non solo per quanto riguarda la partecipazione al mercato del lavoro ma anche sotto il profilo della ripartizione dei ruoli nella vita professionale e in quella familiare³⁹. Nel confronto internazionale, le donne in Svizzera presentano uno dei tassi di attività più elevati in assoluto, ma gradi di occupazione bassi. In termini di equivalenti a tempo pieno (ETP), la partecipazione al mercato del lavoro delle donne in età compresa tra i 15 e i 64 anni raggiunge il 60 per cento, a fronte dell’83,5 per cento degli uomini⁴⁰. Dal 1991 la quota delle madri con un grado d’occupazione compreso tra il 50 e l’89 per cento è nettamente aumentata, e quella delle madri con un grado d’occupazione inferiore al 50 per cento diminuita⁴¹. Tuttavia, le differenze tra i sessi rilevabili nell’occupazione in ETP sono tra le più significative a livello dell’OCSE⁴². Tra i motivi dei bassi gradi d’occupazione viene menzionata in particolare la custodia dei figli e l’assistenza ai familiari. La presenza di figli nell’economia domestica influenza infatti notevolmente la ripartizione dei ruoli tra uomo e donna: se a lavorare a tempo parziale è il 78 per cento delle madri attive professionalmente con figli di età inferiore a 25 anni, tra i padri questa percentuale è soltanto del 12 per cento⁴³. Questa constatazione è in linea con la correlazione positiva osservata nei Paesi dell’OCSE tra la quota di bambini da 0 a 3 anni affidati a un servizio di custodia istituzionale e il tasso di attività delle donne⁴⁴. Il comportamento lavorativo delle madri e dei padri ha conseguenze a livello di economia, politica sociale e politica delle pari opportunità (v. n. 4.2.3).

In questo contesto, le differenze principali tra donne e uomini sorgono dopo la nascita del primo figlio e restano a lungo⁴⁵. In Svizzera prima della nascita del primo figlio il 71 per cento delle donne esercita un’attività lucrativa con un grado d’occupazione elevato (90 %–100 %)⁴⁶. Se si considerano gli equivalenti a tempo pieno di uomini e donne di 25 anni, non si rilevano differenze significative⁴⁷. Dopo la nascita del primo figlio, tre donne su quattro riducono il grado d’occupazione a meno del 70 per cento o smettono di lavorare. Tuttavia, la tendenza delle donne ad avere un grado d’occupazione mediamente inferiore a quello degli uomini si rileva anche tra le coppie senza figli e le persone sole. Dalle analisi dell’UST per il 2020 emerge che le donne (12,5 %) sono nettamente più sottoccupate degli uomini (3 %) e che le percentuali di sottoccupazione più elevate in assoluto si registrano tra le madri con partner (15,2 %) e soprattutto tra le madri sole (16,6 %)⁴⁸. La sottoccupazione è maggiormente diffusa tra le donne rispetto agli uomini poiché le donne sono più spesso occupate a tempo parziale. Le madri che in seguito alla fondazione di una famiglia cessano l’attività lucrativa o riducono il grado d’occupazione non sono più disponibili sul mercato del lavoro o lo sono soltanto in misura limitata. In questo contesto sono rilevanti la disponibilità di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia e i costi di custodia a carico dei genitori, che in Svizzera sono tra i più alti d’Europa e la cui copertura richiede spesso la maggior parte del secondo reddito familiare, costituendo dunque notevoli barriere professionali, soprattutto per le madri. Tuttavia, la differenza reddituale prima della nascita del figlio non è la causa principale della successiva ripartizione del lavoro: anche tra le coppie in cui allora la donna guadagnava più del partner, nella stragrande maggioranza dei casi sono le donne a ridurre il proprio grado d’occupazione⁴⁹. In occasione di un’indagine sulle motivazioni della mancata ripresa o di una ripresa limitata di un’attività lucrativa dopo il congedo di maternità sono stati menzionati in particolare il fatto di non avere necessità economica di un ulteriore reddito da attività lucrativa, le condizioni di lavoro e i costi della custodia di bambini complementare alla famiglia⁵⁰.

La possibilità di lavorare a tempo parziale e buone condizioni quadro assumono sempre più importanza, in particolare alla luce della carenza di personale qualificato. Queste sono infatti determinanti per l’esercizio di un’attività lucrativa, dato che incidono sulla conciliabilità. Finora l’offerta di lavoro in Svizzera è costantemente aumentata, con la prosecuzione della tendenza al lavoro a tempo parziale. Questo indica che il lavoro a tempo parziale e un maggior ricorso al potenziale di manodopera non sono in contraddizione tra loro. Se non vi fosse la possibilità di lavorare a tempo parziale, ci si dovrebbe attendere una minore partecipazione al mercato del lavoro, soprattutto da parte delle donne.

Il mercato del lavoro in Svizzera ha un grande bisogno di manodopera specializzata⁵¹. L’impossibilità di occupare alcuni posti potrebbe comportare una perdita annua di un importo fino a 5 miliardi di franchi, ovvero fino allo 0,66 per cento del PIL⁵². L’immigrazione di manodopera dall’estero è essenziale per coprire la domanda. Soprattutto a causa dell’evoluzione demografica, che interessa sempre più anche altri Paesi europei, la competizione internazionale per attirare i lavoratori qualificati necessari è in aumento. Il Consiglio federale persegue l’obiettivo di sfruttare appieno il potenziale dei lavoratori indigeni.

Dalla letteratura scientifica relativa all’effetto dei costi e della disponibilità di soluzioni per la custodia di bambini complementare alla famiglia sull’attività lucrativa e sui salari delle madri emergono risultati contrastanti, con una tendenza a un effetto complessivamente positivo. A livello aggregato, l’entità degli effetti deve essere considerata moderata.

Per quanto concerne la Svizzera, uno studio dell’istituto di ricerca economica BAK Economics commissionato dalla Jacobs Foundation stima, in base a un modello globale, l’effetto di un programma d’investimento esemplificativo che prevede un ampliamento dell’offerta di custodia esterna per la prima infanzia pari a 21 000 posti. Le simulazioni economiche mostrano un aumento del volume di lavoro offerto di circa 9700 posti a tempo pieno, ovvero circa lo 0,2 per cento dell’occupazione in Svizzera⁵³. Sulla base di alcuni studi accademici condotti per la Svizzera si può concludere che l’offerta di custodia di bambini complementare alla famiglia e la partecipazione delle madri al mercato del lavoro sono correlate⁵⁴. Uno studio del Cantone di Neuchâtel mostra che un aumento dell’offerta di custodia di bambini complementare alla famiglia di 1 punto percentuale genererebbe un aumento del tasso di partecipazione delle madri al mercato del lavoro di 0,8 punti percentuali⁵⁵. Inoltre, un’offerta sufficiente fa diminuire il numero delle interruzioni della carriera professionale dovute a motivi familiari. Uno studio condotto dall’Università di Basilea con dati dell’Amministrazione federale mostra che la disponibilità di servizi per la custodia di bambini accresce il reddito delle madri in famiglie a basso reddito che hanno diritto a sussidi⁵⁶. Nello studio non si rileva tuttavia alcun aumento della partecipazione al mercato del lavoro da parte delle madri in famiglie con un reddito elevato. Particolarmente importante è la disponibilità al momento della nascita del primo figlio: un effetto positivo sul reddito da attività lucrativa delle madri si rileva infatti soltanto se a quel momento è garantito l’accesso alla custodia istituzionale di bambini. Se questo avviene solamente in un secondo momento, l’effetto è nullo. Secondo uno studio dell’istituto Ecoplan commissionato dalla SECO, le lavoratrici con figli aumenterebbero il loro grado d’occupazione soprattutto se fosse necessario per motivi economici e se le spese per la custodia di bambini complementare alla famiglia fossero inferiori⁵⁷. Da un’indagine svolta presso i genitori nel 2017 è emerso che una parte significativa dei genitori rinuncia alla custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia, pur avendone bisogno, in quanto la ritiene troppo costosa: il 43 per cento nel settore prescolastico e il 25 per cento nel settore parascolastico⁵⁸. In particolare per le madri ne risulta un impedimento all’accesso al mercato del lavoro oppure un ostacolo all’ampliamento della loro attività lucrativa.

La letteratura scientifica internazionale può fondarsi maggiormente su risultati causali⁵⁹. In una panoramica, Roth constata che alcuni studi sono in grado di individuare ripercussioni soltanto per determinati sottogruppi, ad esempio per le madri sole o quelle poco qualificate. Altri studi trovano ripercussioni più chiare e comprovano un aumento della partecipazione professionale delle madri e delle ore di lavoro fornite. Un’altra serie di studi ipotizza un notevole ampliamento dei servizi per la custodia di bambini senza alcun aumento della disponibilità dei medesimi o del ricorso a essi e rileva ripercussioni nulle o esigue sull’occupazione o sul reddito delle madri.

Kleven et al. hanno analizzato l’effetto dell’ampliamento dell’offerta di servizi pubblici per la custodia di bambini in Austria sulla penalizzazione della maternità (la cosiddetta «child penalty»), ovvero sulle perdite di reddito in caso di maternità⁶⁰. La loro conclusione è che il notevole ampliamento dell’offerta pubblica di servizi di custodia di bambini in età prescolastica non si è tradotta in una riduzione della penalizzazione della maternità. Tra le possibili spiegazioni del mancato effetto vi sono la sostituzione della custodia privata con quella pubblica nonché le preferenze e le norme sociali.

Decidere se e in quale misura in particolare le madri esercitino un’attività lucrativa dipende da una moltitudine di fattori. Un’offerta sufficiente di custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia è fondamentale⁶¹, ma anche la qualità dell’offerta è un aspetto sostanziale. La disponibilità dell’offerta alla nascita del primo figlio, l’entità dell’attività lucrativa prima della fondazione della famiglia e il precedente ricorso a un servizio di custodia istituzionale svolgono un ruolo cruciale. Anche forme flessibili di occupazione e un lavoro a tempo parziale economicamente vantaggioso e fiscalmente neutro per entrambi i sessi rientrano tra le condizioni quadro per una migliore conciliabilità⁶². A livello individuale, il contesto familiare in Svizzera ha un’influenza significativa sulla conciliabilità. Anche le preferenze e le norme sociali rivestono un ruolo importante⁶³. Queste sono a loro volta influenzate dalle istituzioni. Uno studio condotto per la Svizzera indica che un ampliamento della custodia parascolastica accresce a medio termine il consenso su misure di promozione dell’attività lucrativa delle madri⁶⁴.

Un ruolo determinante è svolto dalla ripartizione del lavoro remunerato e non remunerato tra i genitori al momento della fondazione della famiglia, che incide a lungo termine sulla partecipazione al mercato del lavoro di entrambi i genitori. In Svizzera spesso le madri non riprendono a lavorare subito dopo la fine del congedo di maternità pagato, bensì in media circa sei mesi dopo la nascita del figlio⁶⁵. È dunque particolarmente importante agevolare la permanenza nel mercato del lavoro, che rafforza la conciliabilità e riduce le spese di reclutamento a carico delle imprese⁶⁶. In questo contesto, oltre alle possibilità di custodia, anche il quadro normativo relativo ai congedi legati alla nascita svolgono un ruolo significativo⁶⁷.

Se si considerano le distanze sempre più notevoli tra il luogo di domicilio e quello di lavoro, tra l’altro a seguito della maggiore tendenza al telelavoro, risulta chiaro che piazze economiche come la regione di Zurigo o quella del lago Lemano dipenderanno sempre di più dalle modalità con cui i genitori possono conciliare la custodia dei figli con la propria attività lucrativa in aree più discoste. Nonostante la custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia sia offerta nel luogo di domicilio, le ricadute positive di questa prestazione possono farsi sentire al di fuori del comune o del cantone di domicilio. L’importanza di investimenti che vadano oltre i singoli Cantoni e di una maggiore innovazione nell’ambito dell’attrattività dei luoghi sta aumentando.

In sintesi si può affermare che, in caso di accettazione dell’iniziativa sugli asili nido, ne risulterebbero non solo minori costi di custodia a carico dei genitori e un maggior ricorso alla custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia, ma probabilmente anche una maggiore partecipazione delle madri al mercato del lavoro. L’iniziativa non pone però l’accento specificamente sull’aspetto della partecipazione al mercato del lavoro. Non prevede infatti alcun meccanismo in grado di evitare i considerevoli effetti inerziali e contribuire in modo mirato all’aumento della partecipazione delle madri al mercato del lavoro. Le prescrizioni in materia di finanziamento stabilite al capoverso 4 dell’iniziativa lasciano al legislatore un esiguo margine di manovra per la definizione delle condizioni di diritto per la riscossione di prestazioni, quali ad esempio la prova di un’attività lucrativa o di una formazione. Anche il coinvolgimento dei datori di lavoro nel finanziamento in funzione dei benefici che ne trarrebbero sarebbe possibile soltanto in misura limitata.

4.2.2 Ripercussioni sull’economia

L’istituto di ricerca e consulenza INFRAS e l’Istituto svizzero di ricerca economica empirica dell’Università di San Gallo hanno esaminato, su incarico della Jacobs Foundation, 15 studi nazionali ed esteri relativi ai vantaggi macroeconomici degli investimenti nell’ambito della politica della prima infanzia⁶⁸. Benché gli studi esteri possano essere applicati in Svizzera soltanto in misura limitata, si può comunque partire dal presupposto che dal punto di vista macroeconomico dall’offerta risulti un vantaggio nell’ambito della politica della prima infanzia, in particolare in quello della custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia, in termini di capitale umano e di risparmi per le imprese e gli enti pubblici. Il capitale umano viene incrementato con miglioramenti al livello della riuscita scolastica e delle opportunità sul mercato del lavoro soprattutto per i bambini provenienti da famiglie con un basso grado d’istruzione, come pure con l’aumento dell’attività lucrativa delle madri (conoscenze specialistiche, salari e opportunità di carriera). Secondo i modelli di calcolo applicati la crescita salariale è pari al 2,4 per cento per anno supplementare di esperienza professionale⁶⁹. Dal punto di vista economico, a salari più elevati corrisponde nel contempo una produttività più elevata⁷⁰. La maggiore attività lucrativa delle madri va a beneficio delle imprese, che possono così ridurre i costi dovuti al ricambio di personale. Inoltre, investimenti di vari attori in formazione di base, formazione e formazione continua incidono in misura più significativa sul piano individuale, sociale ed economico.

Da maggiori entrate fiscali e contributi salariali in seguito all’accresciuta attività lucrativa di entrambi i genitori dovrebbero derivare maggiori entrate o risparmi per gli enti pubblici. In questo modo viene ridotto il rischio dei genitori di dover ricorrere all’aiuto sociale in caso di separazione o disoccupazione di uno dei due e il rischio dei figli di dipendere successivamente dall’aiuto sociale; parallelamente le rendite più elevate riducono le spese nel settore delle prestazioni complementari⁷¹.

Gli investimenti nella prima infanzia sono una delle possibilità più dirette per migliorare le prestazioni scolastiche⁷². Fryer riassume i risultati di 44 studi internazionali che trattano gli effetti causali delle misure di sostegno alla prima infanzia⁷³. Gli effetti aggregati di tutti questi studi sono statisticamente significativi. Gli investimenti nella prima infanzia comportano in media un notevole miglioramento misurabile delle prestazioni. Questo dissimula tuttavia il fatto che per la maggior parte degli effetti misurati non si può comprovare l’efficacia nel singolo caso. Dei 64 effetti misurati, 21 sono risultati statisticamente significativi. Non tutti gli investimenti incidono dunque nella stessa misura.

A trarre beneficio dal sostegno alla prima infanzia sono in particolare i bambini svantaggiati⁷⁴. Nel 2020 un rapporto dell’istituto di ricerca economica BAK Economics commissionato dalla Jacobs Foundation⁷⁵ ha confrontato diversi studi che valutano, in Svizzera e all’estero, le ripercussioni dell’ampliamento dell’offerta delle strutture di custodia collettiva diurna e della custodia in famiglie diurne, come pure di programmi di promozione per i bambini svantaggiati, su genitori, bambini, imprese e Stato.

Secondo un libro bianco della Jacobs Foundation del 2018 sulla conciliabilità in Svizzera, nel 2016 le uscite complessive per la custodia in strutture di custodia collettiva diurna e in famiglie diurne ammontavano a circa lo 0,32 per cento del PIL⁷⁶. Se si considerano soltanto le uscite degli enti pubblici, queste erano pari a circa lo 0,1 per cento del PIL⁷⁷. In caso di accettazione dell’iniziativa, nel primo anno andrebbero previste uscite per 2,3 miliardi⁷⁸ a livello federale, ovvero lo 0,3 per cento del PIL⁷⁹. A ciò andrebbero aggiunte le spese derivanti dalle legislazioni cantonali.

L’impatto di maggiori uscite per la custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia sul bilancio statale e sul PIL in Svizzera è stato illustrato in un libro bianco sulla base dei calcoli di BAK-Economics⁸⁰. Nel libro bianco si ipotizza che gli investimenti vengano effettuati per metà tramite un aumento delle imposte sul reddito e per metà sotto forma di debiti statali di durata limitata. Il rapporto giunge alla conclusione che il rendimento economico netto degli investimenti nell’ampliamento di tale offerta è positivo. Oltre al PIL, la crescita della produttività a lungo termine aumenta il benessere e la competitività della Svizzera.

Le misure previste dall’iniziativa mirano in primo luogo alla riduzione dei costi della custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia e al miglioramento della sua qualità. Per tali misure è stato possibile comprovare ripercussioni positive a livello macroeconomico. Tuttavia, non sono disponibili modelli di calcolo economici relativi alle ripartizioni dei costi proposte dal comitato d’iniziativa, cosicché non è possibile effettuare una stima definitiva del rapporto costi-benefici. Con il meccanismo previsto dall’iniziativa, in futuro la Confederazione dovrebbe farsi carico dei costi che attualmente sono in parte sostenuti da Cantoni e Comuni. Considerato che si tratterebbe esclusivamente di un trasferimento di spese esistenti (effetti inerziali), non vi sarebbe praticamente alcun beneficio economico.

4.2.3 Ripercussioni su parità dei sessi, conciliabilità, rischio di povertà e pari opportunità

Parità dei sessi

Con l’iniziativa si vuole garantire che la custodia di bambini complementare alla famiglia sia accessibile ed economicamente sostenibile per tutte le famiglie in Svizzera. In questo contesto, la promozione della parità è uno degli obiettivi fondamentali del comitato d’iniziativa. Un altro scopo dell’iniziativa è quello di migliorare le condizioni di lavoro degli specialisti addetti alla custodia.

Nel 2018 il 60,5 per cento delle donne di età compresa tra i 18 e i 64 anni ha indicato di aver ridotto il grado d’occupazione a causa degli obblighi legati all’accudimento di figli di meno di 15 anni⁸¹, a fronte del 14,4 per cento degli uomini. Espresso in ETP, il tasso di partecipazione delle donne al mercato del lavoro in Svizzera indicato è del 60 per cento, un valore nettamente inferiore a quello degli uomini, pari all’83,5 per cento (al riguardo v. n. 4.2.1)⁸². Per quanto concerne i modelli di famiglia, in Svizzera colpisce l’elevata quota di economie domestiche (37,9 %) in cui a provvedere al sostentamento della famiglia è l’uomo («modello breadwinner»). In questo modello l’uomo ha un grado d’occupazione superiore al 90 per cento, mentre la donna è professionalmente attiva per meno del 50 per cento e si occupa dei figli e dell’economia domestica. In Germania a vivere secondo questo modello è la metà delle famiglie rispetto alla Svizzera (18,9 %) e in Svezia la quota è ancora più bassa (15 %)⁸³.

Nel 2020 si è registrata una disparità salariale media tra donne e uomini pari al 18,0 per cento (di cui il 47,8 % tuttora non spiegabile con le variabili osservate; settori pubblico e privato insieme)⁸⁴. Considerando insieme il lavoro non remunerato e l’attività professionale remunerata, le madri lavorano praticamente quanto i padri. Tuttavia, le donne svolgono il 66 per cento del loro lavoro sotto forma di lavoro non remunerato e il 34 per cento come attività professionale. Tra gli uomini le quote sono esattamente invertite⁸⁵. In base alla stima monetaria, nel 2016 le donne hanno fornito lavoro non remunerato per 315 miliardi di franchi. Queste differenze sono quantificabili con il divario retributivo di genere complessivo (Gender Overall Earnings Gap, GOEG), che tiene conto del lavoro remunerato e di quello non remunerato. Nel 2018 il divario è stato del 43,2 per cento⁸⁶. Le donne dispongono così di quasi la metà del reddito rispetto agli uomini, sebbene lavorino lo stesso numero di ore. Complessivamente, la lacuna di reddito annua delle donne ammonta a oltre 100 miliardi di franchi. Queste affermazioni devono tuttavia essere considerate tenendo conto del fatto che, di regola, i coniugi costituiscono un’unità economica; i redditi dell’economia domestica vengono dunque sommati.

In particolare la penalizzazione della maternità è relativamente elevata in Svizzera. A dieci anni dalla nascita di un figlio, la perdita salariale media delle madri rispetto alle donne senza figli si attesta ancora al 68 per cento⁸⁷. Le cause principali della penalizzazione della maternità sono le interruzioni dell’attività professionale, il passaggio a un’attività lucrativa con una retribuzione peggiore e le riduzioni del grado d’occupazione . Per quanto concerne l’ultimo punto, un ruolo importante è svolto anche dalla remunerazione sovraproporzionale di lavori che richiedono disponibilità costante e lunghi orari di lavoro e che non sono compatibili con un’occupazione a tempo parziale. Queste differenze si riflettono anche nel divario pensionistico tra i sessi (gender pension gap)⁸⁸. Nel 2020 la differenza delle rendite tra donne e uomini a partire dai 65 anni era del 34,6 per cento, un valore nettamente superiore alla media europea (27,6 %)⁸⁹. In questo contesto va tenuto presente che le differenze tra le rendite variano notevolmente a seconda dello stato civile: il gender pension gap più elevato in assoluto si rileva tra i beneficiari di rendita sposati (46,9 %). Per quelli divorziati, che in linea di principio con il divorzio dividono a metà gli averi del 2° pilastro acquisiti durante il matrimonio, la quota è molto più bassa (17,5 %) e tra i beneficiari di rendita nubili o celibi il divario pensionistico tra i sessi non è statisticamente significativo. Come illustrato al numero 4.2.1, in caso di accettazione dell’iniziativa sugli asili nido si registrerebbe presumibilmente una moderata riduzione della penalizzazione della maternità. Nel contempo, la disparità tra i redditi all’interno dell’economia domestica diminuirebbe di circa il 10 per cento⁹⁰.

Nell’ottica della parità dei sessi, sono determinanti anche le condizioni di lavoro nel settore della custodia di bambini retribuita. Tra le persone che nel 2019 hanno ottenuto un attestato federale di capacità (AFC) quale operatore socioassistenziale, l’84 per cento erano donne⁹¹. Nel contempo, secondo un sondaggio di kibesuisse, la federazione svizzera delle strutture di accoglienza per l’infanzia, un terzo degli asili nido registra delle perdite e la percentuale di abbandono dei collaboratori nell’ambito dell’accoglienza si attesta al 30 per cento all’anno, risultando così tre volte superiore alla norma⁹². A questo si aggiunge il fatto che spesso vengono impiegate persone addette alla custodia non qualificate (perlopiù giovani nel quadro di uno stage) per mantenere competitive le tariffe a carico dei genitori. Soltanto un quarto degli apprendisti operatori socioassistenziali AFC inizia il tirocinio direttamente dopo la scuola dell’obbligo, senza un passaggio intermedio, come ad esempio uno stage⁹³. Per le altre formazioni AFC si tratta in media della metà degli apprendisti.

Nell’ottica della parità dei sessi, l’iniziativa affronta una questione cruciale puntando a rivalutare e professionalizzare la custodia istituzionale di bambini (in merito alle ripercussioni sulla partecipazione al mercato del lavoro v. n. 4.2.1). In questo modo, un maggior numero di bambini potrebbe beneficiare della custodia istituzionale e si libererebbe quindi un grosso potenziale di personale qualificato tra i genitori. Questo contribuirebbe anche a rafforzare l’indipendenza economica delle donne e le loro opportunità di carriera in posizioni dirigenziali. La custodia di bambini complementare alla famiglia figura anche nella Strategia Parità 2030, approvata dal Consiglio federale nel 2021⁹⁴. In caso di accettazione, si otterrebbero molto probabilmente ripercussioni positive nell’ambito della parità dei sessi. In Svizzera, però, la competenza in materia spetta in primo luogo ai Cantoni e ai Comuni, che in questo settore prevedono misure diverse in funzione delle condizioni locali specifiche.

Conciliabilità tra famiglia e lavoro

Il Consiglio federale ha constatato a diverse riprese che condizioni quadro favorevoli alla conciliabilità sono vantaggiose sia per le donne che gli uomini⁹⁵. La Strategia Parità 2030 mira a che le faccende domestiche e i compiti familiari siano ripartiti in modo più equilibrato tra i sessi, in particolare aumentando la partecipazione degli uomini al lavoro non remunerato. Nel 2018, infatti, in sette economie domestiche con figli su dieci erano principalmente le madri a svolgere i lavori domestici. Come illustrato al numero 4.2.1, a seconda del Comune di domicilio, in Svizzera i costi per la custodia di bambini risultano elevati nel confronto internazionale. Questi costi rappresentano peraltro uno dei principali ostacoli alla conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione⁹⁶.

L’iniziativa prevede che i costi per la custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia a carico dei genitori non possano superare il 10 per cento del rispettivo reddito. L’offerta che i Cantoni dovranno approntare deve «contribuire alla conciliabilità tra lavoro e famiglia». È probabile che l’accettazione dell’iniziativa apporti un miglioramento della conciliabilità tra famiglia e lavoro. Nel quadro delle sue competenze, la Confederazione ha creato diversi altri strumenti per migliorare la conciliabilità. Tra questi vanno menzionate le misure illustrate al numero 2.1.3, l’introduzione del congedo di paternità o per l’altro genitore e il sostegno per i familiari assistenti.

Ripercussioni sul rischio di povertà

Nel 2021, in Svizzera, circa l’8,7 per cento della popolazione era colpito da povertà reddituale (2007: 9,3 %; 2013: 5,9 %)⁹⁷. Considerando tutte le economie domestiche, sono quelle monoparentali e quelle composte da coppie con almeno tre figli a presentare il tenore di vita più basso. Nel 2021 il 6,4 per cento dei minori si trovava in una situazione di deprivazione. Dopo una separazione tra i genitori di figli di età inferiore ai 25 anni, la situazione economica peggiora notevolmente per la madre, mentre per il padre i cambiamenti sono minori⁹⁸. Immediatamente dopo la separazione, circa la metà delle madri (47 %) si ritrova in una situazione economica precaria⁹⁹ e due anni dopo la separazione la quota delle madri con risorse finanziarie modeste o molto modeste ammonta ancora al 25 per cento. Per le donne, l’elevato rischio in termini finanziari derivante da una separazione può ripercuotersi negativamente in molti altri settori, quali ad esempio la salute psichica o fisica.

Secondo il rapporto statistico 2021 sulle famiglie in Svizzera redatto dall’UST, il rischio di povertà nettamente più elevato dei genitori soli è riconducibile al fatto che per i genitori in economie domestiche monoparentali con figli minorenni è difficile conciliare gli obblighi familiari e l’attività professionale¹⁰⁰. Le famiglie monoparentali e le coppie con uno o più figli beneficiarie dell’aiuto sociale registrano un tasso di partecipazione al mercato del lavoro significativamente più elevato (ciascuna al di sopra del 42 %) rispetto agli altri tipi di economia domestica (meno del 29 %)¹⁰¹. Il rapporto dell’UNICEF Child Poverty in the Midst of Wealth indica, tra il 2012 e il 2021, un aumento dei bambini in Svizzera con famiglie povere o a rischio di povertà¹⁰². Nelle sue raccomandazioni, l’UNICEF rimanda al sistema di garanzia per i bambini vulnerabili dell’UE, che prevede un’offerta gratuita di formazione, educazione e accoglienza della prima infanzia per tutti i bambini esposti al rischio di povertà sul territorio dell’Unione¹⁰³. Secondo il rapporto dell’OCSE sulla Svizzera, i bambini tra 0 e 2 anni provenienti dal terzo delle economie domestiche con i redditi più bassi in assoluto nel Paese sono sottorappresentati per quanto concerne la custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia (20 % a fronte del 60 % del terzo delle economie domestiche con il reddito più elevato)¹⁰⁴. Questo risultato è in linea con quello di altre indagini, secondo cui le famiglie in situazione di vulnerabilità ricorrono più raramente delle altre alle offerte di sostegno alla prima infanzia¹⁰⁵. Rettificare questi valori sarebbe fondamentale nell’ottica delle pari opportunità e della coesione sociale¹⁰⁶.

Il fatto che in Svizzera le donne forniscano la maggior parte del lavoro non remunerato e nel contempo conseguano redditi molto inferiori con la loro attività remunerata (v. in proposito «Parità dei sessi»), va di pari passo con un maggior rischio di povertà¹⁰⁷. Se è vero che in un’economia domestica comune le differenze reddituali possono essere relativizzate mettendo insieme i vari redditi¹⁰⁸, è anche vero che il rischio di povertà delle donne aumenta e la loro indipendenza economica è durevolmente compromessa, in particolare dopo una separazione.

È probabile che l’iniziativa abbia un impatto positivo per una parte delle persone a rischio di povertà in Svizzera a breve, medio e lungo termine. Spetterà tuttavia ai Cantoni decidere se le famiglie a rischio di povertà dovranno pagare anche in futuro fino al 10 per cento del loro reddito per la custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia. Il meccanismo previsto all’articolo 116a capoverso 4 del testo dell’iniziativa esclude allo stesso tempo una partecipazione finanziaria più elevata delle famiglie in condizioni economiche migliori. In caso di accettazione dell’iniziativa, le ripercussioni concrete di quest’ultima sul rischio di povertà dipenderanno dunque dall’attuazione da parte del legislatore. Per poter sostenere in maniera mirata le persone a rischio di povertà nell’ottica di un’indipendenza economica duratura, si potrebbero prendere in considerazione le proposte formulate nelle raccomandazioni congiunte di CDOS e CDPE, come pure in quelle della COFF¹⁰⁹. In particolare, con un’impostazione lineare dei sistemi di tariffe e finanziamento si potrebbero così evitare disincentivi al lavoro.

Pari opportunità

In un rapporto pubblicato nel 2018¹¹⁰, il Consiglio federale ha sottolineato che investire nella prima infanzia conviene anche dal punto di vista macroeconomico. In quella occasione ha constatato che i bambini che vengono sostenuti dispongono di competenze cognitive, sociali e linguistiche migliori, si ammalano più raramente, forniscono prestazioni scolastiche migliori e più tardi hanno più successo nel mercato del lavoro. I servizi per il sostegno alla prima infanzia sgravano quindi i sistemi sociale, sanitario ed educativo. Prima vengono prese misure per il sostegno alla prima infanzia, maggiore sarà il beneficio economico. Si stima che circa il 10 per cento dei bambini in Svizzera sia penalizzato nel proprio sviluppo¹¹¹.

Un accesso egualitario alla custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia accresce le pari opportunità sotto diversi aspetti. Diversi studi internazionali sottolineano i vantaggi di un’offerta di custodia e di sostegno di elevata qualità per i bambini in età prescolastica¹¹². La custodia di bambini complementare alla famiglia li sostiene nel loro sviluppo sociale, emotivo, cognitivo, fisico e psichico¹¹³. Alla rilevanza di una tale offerta e all’importanza di instaurare ulteriori servizi di sostegno ha fatto riferimento anche il Consiglio federale nel suo rapporto del 2021 sulla politica della prima infanzia¹¹⁴.

La quota dei bambini di età inferiore ai 3 anni per i quali si ricorre a un servizio di custodia istituzionale per almeno 30 ore alla settimana è pari al 6 per cento in Svizzera, a fronte di una media del 19 per cento nell’UE¹¹⁵. La disponibilità capillare di servizi per la custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia economicamente sostenibili, di elevata qualità e senza barriere contribuirebbe a che i bambini possano sfruttare pienamente le loro possibilità sin dalla nascita, a prescindere dalla loro origine, dal loro domicilio o dal reddito dei loro genitori. Diverse indagini sul rendimento dimostrano che gli alunni che parlano una lingua straniera o che provengono da famiglie con un basso livello d’istruzione corrono un rischio più elevato di ottenere cattivi risultati scolastici dei loro coetanei¹¹⁶. Secondo l’indagine PISA 2022, tra il 2012 e il 2022 la differenza di rendimento in matematica tra il quartile superiore e quello inferiore degli alunni in relazione con la situazione socioeconomica in Svizzera è aumentata¹¹⁷.

L’iniziativa è particolarmente rilevante per i bambini con disabilit๹⁸. Attualmente la possibilità di ricorrere a un servizio di custodia complementare alla famiglia per i bambini in età prescolastica è strettamente legata al luogo di domicilio¹¹⁹. Anche l’onere supplementare effettivo necessario per la custodia svolge un ruolo fondamentale. Nel quadro di un’analisi di Procap si stima che, dei 9000 bambini con disabilità in età prescolastica che vivono in Svizzera, circa 6750 potrebbero essere integrati nelle strutture di custodia collettiva diurna regolari con un onere moderato (fattore di custodia più elevato pari a 1,5), mentre per circa 2250 bambini andrebbe previsto un onere supplementare più elevato. Secondo Procap un’offerta in tal senso sarebbe fruita da circa 3000 bambini, di cui circa 750 con un bisogno di assistenza nettamente più elevato. La maggioranza (54 %) dei genitori interpellati ritiene che l’offerta disponibile nella regione non copra affatto o non abbastanza il bisogno di custodia dei bambini con disabilit๲⁰. Per quasi tre quarti degli interpellati la ricerca di un servizio di custodia adeguato è più difficile a causa della disabilità del bambino e l’offerta è meno buona. Se fossero garantiti il sostegno dei bambini, la vicinanza al luogo di domicilio e il finanziamento non discriminatorio dei costi di custodia, il 74 per cento dei genitori dichiara che ricorrerebbe a un servizio di custodia per il proprio figlio con disabilità. In media, il 59 per cento delle madri con un membro dell’economia domestica bisognoso di cure di età compresa tra 0 e 17 anni esercita un’attività lucrativa; tra i padri non si rileva invece alcuna differenza al riguardo¹²¹. A titolo di confronto, nel 2022 a livello svizzero a esercitare un’attività lucrativa era oltre l’80 per cento delle donne con figli di età inferiore a 15 anni¹²².

L’iniziativa chiede che l’offerta di custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia sia disponibile per tutti i bambini. Tramite diversi modelli, pochi Cantoni e Comuni hanno reso in parte possibile l’accesso ai bambini con disabilità. Nel 2021 i Cantoni di Basilea Città, Ginevra, Vaud e Zugo come pure la Città di Zurigo proponevano un’offerta sistematicamente ampliata per tutti i bambini con disabilità in età prescolastica¹²³. Mettendo in relazione i limiti di spesa con il reddito dei genitori, l’iniziativa non esclude a priori una partecipazione più elevata dovuta al maggior onere di assistenza.

Investire nella formazione, educazione e accoglienza della prima infanzia nella misura prevista dal comitato d’iniziativa permetterebbe di rafforzare le pari opportunità nel settore prescolastico, di sgravare il sistema di formazione e di ridurre l’influsso del contesto socioeconomico sul percorso formativo dei bambini.

4.2.4 Ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del personale per la Confederazione

L’iniziativa si concentra sulla custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia e riguarda dunque principalmente le stesse famiglie cui è destinato il progetto di legge della CSEC‑N volto a una soluzione successiva relativa agli aiuti finanziari (Iv. Pa. 21.403). Il modello impiegato per calcolare i costi può essere ripreso in forma adattata per stimare le spese dell’iniziativa, ma tenendo presente che in questo caso il gruppo target è costituito dai bambini dai tre mesi di età sino alla fine dell’istruzione scolastica di base. La differenza principale consiste nell’entità della partecipazione della Confederazione, che con l’iniziativa rappresenta i due terzi dei costi complessivi. In base ai calcoli disponibili, le spese annue stimate per la Confederazione potrebbero ammontare a circa 2,3 miliardi di franchi¹²⁴ il primo anno. Per il finanziamento si dovrebbe attingere al gettito fiscale, il che comporterebbe la sostituzione delle spese attuali o un aumento dell’onere fiscale.

Ulteriori ripercussioni finanziarie sono da attendersi in relazione con i seguenti fattori, che potrebbero determinare un aumento dei costi ed eventualmente anche dell’efficienza:

• – aumento della domanda dovuto alla mutata offerta (p. es. riduzione dei costi di custodia, ampliamento dell’offerta);

• – ripercussioni della variazione della qualità della custodia sui costi totali (p. es. chiave di ripartizione, ampliamento degli orari di apertura);

• – ripercussioni della soppressione di ostacoli al ricorso alla custodia di bambini complementare alla famiglia (ogni bambino vi ha diritto);

• – garanzia di un accesso uguale per tutti i bambini (p. es. per i bambini con disabilità).

Tenendo conto dei punti summenzionati, la cui entità può variare notevolmente, si può presumere che le spese per la Confederazione potrebbero risultare molto superiori a quelle ipotizzate in base ai calcoli effettuati.

Le ripercussioni dell’iniziativa sull’effettivo del personale a livello federale sono al momento difficili da stimare, in particolare data la mancata definizione dei parametri della vigilanza. Inoltre, le risorse necessarie dipendono anche dagli altri parametri che il legislatore deve ancora determinare per l’attuazione dell’iniziativa. La Confederazione può imporre ai Cantoni di presentarle i propri conteggi e sistemi di controllo e, per esempio, provvedere al pagamento dei contributi federali dovuti loro su base annua o semestrale. In tal caso, e a condizione che il legislatore federale non preveda altre misure, secondo le stime attuali per l’attuazione dell’iniziativa basterebbero tre o quattro ETP supplementari a livello federale. In caso di accettazione dell’iniziativa, il fabbisogno di personale e il relativo finanziamento andrebbero riesaminati nel dettaglio sulla base delle modalità di attuazione concrete. Occorre valutare in quale forma si potrà realizzare lo scambio di informazioni con i Cantoni e quali prescrizioni emanerà la Confederazione, per esempio in materia di uniformità dei dati forniti. Ne consegue il bisogno di tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la Confederazione.

4.2.5 Ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del personale per i Cantoni e i Comuni

Le ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del personale per i Cantoni e i Comuni dipendono dal diritto vigente a livello cantonale e comunale in materia di custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia, da come i singoli Cantoni applicheranno le nuove condizioni e dalle autorità che gestiranno i conteggi e i controlli. Sono prevedibili adeguamenti della legislazione cantonale e, a seconda della forma di attuazione e delle strutture esistenti, anche l’istituzione di nuove autorità. L’accettazione dell’iniziativa potrebbe inoltre generare uno sgravio finanziario tendenzialmente consistente per i Cantoni, dato che questi avrebbero la possibilità di ridurre i sussidi nel settore della custodia di bambini complementare alla famiglia a spese delle finanze federali.

È inoltre importante sapere in quale misura Confederazione, Cantoni, Comuni, genitori, datori di lavoro ed eventuali altri attori sono attualmente coinvolti a livello cantonale nel finanziamento della custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia e come lo sarebbero, nell’ambito dell’attuazione dell’iniziativa, nel finanziamento del terzo residuo di tali costi. Se nel finanziamento si dovessero coinvolgere i genitori, andrebbe rilevato il loro reddito per calcolare la loro partecipazione, dato che questa non potrà superare il 10 per cento del reddito. A seconda delle basi giuridiche e dell’attuazione, l’onere per determinare i costi massimi per le famiglie in funzione del reddito per tutti i modelli di attività lucrativa (p. es. attività indipendente) e situazioni familiari (p. es. famiglie ricomposte) potrebbe essere elevato. La Confederazione e i Cantoni sarebbero sicuramente coinvolti nel finanziamento, ed eventualmente anche altre parti. Anche in questo caso per il finanziamento si dovrebbe attingere al gettito fiscale, il che comporterebbe la sostituzione delle spese attuali o un aumento dell’onere fiscale. Andrebbe garantito lo scambio di informazioni sicuro per i conteggi e i controlli. A tal fine dovranno essere messi a punto e utilizzati appropriati strumenti di esecuzione e di controllo digitalizzati. In questo contesto va tenuto presente che potrebbero essere interessati dati personali degni di particolare protezione, quali informazioni sulla salute o su provvedimenti dell’aiuto sociale.

4.2.6 Ripercussioni sulle competenze per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni

Per la Confederazione l’iniziativa comporterebbe un nuovo obbligo di finanziamento per i due terzi dei costi della custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia (art. 116a cpv. 4 Cost.). Questo vale anche nei casi in cui attualmente questi costi sono assunti non solo dai genitori, ma anche da Cantoni, Comuni, datori di lavoro e altri attori. Negli ultimi anni, ad esempio, nei Cantoni di Ginevra, Vaud e Neuchâtel i costi medi a carico dei genitori si sono situati soltanto tra il 20 e il 40 per cento del totale, a fronte del 63 per cento nel Cantone di San Gallo, del 72 per cento nel Cantone di Zurigo e in media di circa il 90 per cento nel Cantone di Turgovia¹²⁵. Il trasferimento sulla Confederazione dei due terzi dell’onere attualmente già assunti da diversi attori implicherà presumibilmente importanti effetti inerziali, tanto più considerato che il contributo federale non potrà essere subordinato a determinate condizioni. Inoltre, l’iniziativa crea notevoli e costosi incentivi perversi. Sarebbe infatti molto più difficile garantire che i singoli compiti vengano effettuati nel posto giusto, al momento giusto e nella misura giusta. Questo vale sia per coloro che utilizzano il servizio sia per coloro che lo pianificano e lo controllano, e ancor più per coloro che principalmente lo pagano.

Ripartizione dei costi della custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia

L’articolo 116a capoverso 5 Cost. attribuisce alla Confederazione una nuova competenza legislativa limitata ai principi in questo ambito. Si tratta di una competenza concorrente e facoltativa, in quanto il legislatore federale è libero di avvalersene o meno. Rispetto al diritto vigente (art. 116 cpv. 1, secondo periodo Cost.), questa competenza legislativa è, da un lato, più ampia, in quanto permetterebbe di disciplinare direttamente le prestazioni cantonali e, dall’altro, più ristretta, poiché è limitata ai principi, mentre l’articolo 116 capoverso 1, secondo periodo Cost. permette al legislatore federale di disciplinare in modo esaustivo gli aiuti finanziari accordati dalla Confederazione a sostegno dei provvedimenti cantonali a tutela della famiglia.

Per quanto riguarda i Cantoni, l’iniziativa limiterebbe la loro autonomia in materia di regolamentazione e finanziamento della custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia. In virtù dell’articolo 116a capoverso 1 Cost., infatti i Cantoni sarebbero obbligati a legiferare in materia; nel contempo, sarebbe prevista una partecipazione molto sostanziale della Confederazione (due terzi) al finanziamento in un ambito di competenza cantonale. I capoversi 1–3 impongono loro compiti che sarebbero tenuti a rispettare legiferando. Inoltre, il capoverso 4 limita il margine di azione dei Cantoni in materia di finanziamento della custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia. Questa disposizione stabilisce infatti che i Cantoni possono prevedere che i genitori partecipino ai costi secondo la loro capacità economica, ma limita questa possibilità stabilendo che il contributo complessivo dei genitori non deve superare il 10 per cento dei loro redditi. Mettendo a confronto 13 Comuni e considerando il reddito medio di un’economia domestica (grado d’occupazione complessivo: 140 %; v. dettagli al n. 2), nel 2021 i costi di custodia per un’economia domestica composta da una coppia sono stati stimati tra il 3 e il 14 per cento del reddito annuo netto¹²⁶. Dato che in un primo tempo la Confederazione assumerebbe due terzi dei costi per la custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia, rispetto a oggi sarebbero ancora meno i genitori che spenderebbero più del 10 per cento del loro reddito per la custodia. I Cantoni avrebbero così più margine di azione per impostare il finanziamento del terzo residuo dei costi.

Sebbene la Confederazione abbia la possibilità di stabilire principi, il principio dell’equivalenza fiscale sarebbe messo in discussione, dato che la competenza legislativa federale fondata sull’articolo 116a capoverso 5 Cost. è limitata ai principi. È chiaro che non si tratta di una competenza generale, né tanto meno di una competenza esclusiva. L’applicazione del principio dell’equivalenza fiscale sarebbe tuttavia resa più difficile dal fatto che i vantaggi non riguarderebbero soltanto i diretti interessati e sarebbero ampiamente distribuiti sul territorio nazionale¹²⁷. A ciò va aggiunto che questo principio è applicabile soltanto in misura limitata in relazione alla predisposizione di beni giuridici fondamentali quali l’equità e la parità.

Per quanto riguarda la competenza in materia di vigilanza e autorizzazione, attualmente spettante in gran parte ai Cantoni, di per sé l’iniziativa non prevede alcun cambiamento. In virtù dell’articolo 116a capoverso 5 Cost., la Confederazione avrebbe però la facoltà di fissare principi. L’iniziativa prevede una base costituzionale per la qualità della custodia tramite prescrizioni sulla qualificazione e sulle condizioni di lavoro del personale addetto alla custodia. Secondo il comitato d’iniziativa, l’attuazione rimarrebbe di competenza cantonale¹²⁸.

4.3.1 Obiettivi di politica familiare

Si riconosce che l’iniziativa intende affrontare una questione cruciale della politica familiare. La necessità di migliorare la conciliabilità, in particolare in considerazione della carenza di personale qualificato, è ampiamente riconosciuta a livello politico. A livello internazionale, nel 2019 la Svizzera ha ricevuto anche dall’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) la raccomandazione di intensificare gli sforzi per fare in modo che i servizi di custodia dei figli siano disponibili, accessibili e abbordabili per tutti in Svizzera, anche tramite l’aumento del finanziamento pubblico agli asili nido e l’istituzione di un’indennità per la custodia dei figli¹²⁹. Sono opportune misure anche per quanto concerne le sfide in materia di parità dei sessi, prevenzione della povertà e pari opportunità nella prima infanzia. In questi ambiti, i costi della custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia, l’offerta e la relativa qualità assumono un ruolo determinante. Considerando anche le misure finora promosse dalla Confederazione, il Consiglio federale potrebbe appoggiare la riduzione dei costi, ma tenendo conto delle priorità della Confederazione, ovvero rinunciando in linea di principio a un aggravio del suo bilancio. Andranno evitati incentivi perversi suscettibili di incidere negativamente sull’efficienza e sull’evoluzione dei costi. Bisognerà inoltre vegliare affinché si cerchi il miglior rapporto costi-benefici possibile in un’ottica globale. Occorrerà optare per forme di finanziamento che non vadano a intaccare i diversi sistemi di finanziamento cantonali e, nel contempo, evitino il più possibile effetti inerziali. Andranno prese in considerazione le strutture disponibili a livello cantonale e comunale, in particolare nell’ottica di un’esecuzione efficiente. In particolare al fine di contrastare la carenza di lavoratori, il Consiglio federale ribadisce che a suo parere sarebbe auspicabile rafforzare il ruolo dei datori da lavoro. Come affermato in più occasioni, auspica che anche i datori di lavoro siano tenuti a contribuire alla riduzione dei costi.

4.3.2 Finanziamento

In linea generale, attualmente la Confederazione non può sostenere spese come quelle in questione. Nel piano finanziario 2027 è infatti già previsto un deficit strutturale di 3 miliardi. Negli anni a venire il deficit aumenterà fino a raggiungere, secondo le previsioni attuali, 4 miliardi nel 2030. Questo contributo federale farebbe quindi arrivare il deficit strutturale a quasi 6,3 miliardi nel 2030 e implicherebbe risparmi supplementari della stessa entità in altri importanti ambiti di competenza della Confederazione o la previsione di entrate supplementari.

Uscite supplementari per 2,3 miliardi corrisponderebbero a un nuovo taglio lineare di circa il 9 per cento delle uscite con un debole grado di vincolo escluso l’esercito (o circa il 7,6 per cento incluso l’esercito). Considerate le misure di risparmio già applicate e quelle che incombono a causa dei deficit già previsti, attualmente un ulteriore taglio lineare di tale entità è difficilmente ipotizzabile, cosicché per garantire il finanziamento in questione si renderebbero necessarie nuove entrate. Il finanziamento di 2,3 miliardi¹³⁰ corrisponderebbe a un aumento di circa 0,7 punti percentuali dell’IVA.

4.3.3 Riforme in corso sul finanziamento dei costi di custodia a livello cantonale

Dal 2020 diversi Cantoni, tra cui Argovia, Berna, Friburgo, Glarona, Neuchâtel, Turgovia, Sciaffusa, San Gallo, Svitto e Zurigo, hanno rielaborato la propria legislazione nell’ambito della custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia o lo stanno facendo. Nel Cantone di Basilea Città, all’iniziativa popolare cantonale «Kinderbetreuung für alle» (custodia di bambini per tutti) è stato contrapposto nel settembre del 2023 un controprogetto ampliato che entrerà in vigore il 1° agosto 2024, in seguito al ritiro dell’iniziativa.

4.3.4 Conclusione

Alla luce delle sfide relative all’accesso paritario e alla finanziabilità della custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia, la richiesta di aumentare la partecipazione finanziaria degli enti pubblici può apparire giustificata. Tale aumento dovrebbe però essere compatibile con l’attuale sistema di finanziamento e di autorizzazione ed essere impostato in modo da risultare in linea con gli obiettivi da raggiungere. Vanno dunque previsti meccanismi in grado di contribuire in maniera mirata all’aumento del tasso di attività delle donne (v. n. 4.2.1). Una soluzione che non consenta a Confederazione, Cantoni, Comuni, genitori, datori di lavoro e altri attori di essere coinvolti nel finanziamento in funzione delle proprie responsabilità e dei benefici che possono attendersi non tiene adeguatamente conto della complessità del panorama dell’offerta e del bisogno (v. n. 4.2.6). Le spese che l’iniziativa genererebbe a livello federale non sono sostenibili; nel contempo, l’iniziativa causa importanti incentivi perversi. È molto probabile che, compromettendo i principi di economicità, l’iniziativa avrebbe ripercussioni negative sull’efficienza e sull’evoluzione dei costi. Ritenuto però che in linea di principio lo scopo dell’iniziativa merita di essere sostenuto, il Consiglio federale punta a un ulteriore rafforzamento della custodia di bambini complementare alla famiglia nell’ambito dei dibattiti parlamentari in corso sull’iniziativa parlamentare 21.403 (al riguardo v. n. 2.1.4).

4.4.1 Strumenti delle Nazioni Unite

Potenziando la custodia istituzionale di bambini complementare alla famiglia, la Svizzera andrebbe chiaramente nella direzione degli strumenti internazionali da cui le derivano obblighi. Secondo l’articolo 18 paragrafo 3 della Convenzione dell’ONU del 20 novembre 1989¹³¹ sui diritti del fanciullo, infatti, gli Stati parte sono tenuti ad adottare «ogni appropriato provvedimento per garantire ai fanciulli i cui genitori lavorano, il diritto di beneficiare dei servizi e degli istituti di assistenza all’infanzia, per i quali essi abbiano i requisiti necessari». Analogamente, l’articolo 11 paragrafo 2 lettera c della Convenzione dell’ONU del 18 dicembre 1979¹³² sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna stabilisce che gli Stati parte si impegnano a prendere misure appropriate tendenti a «incoraggiare l’istituzione di servizi sociali di sostegno necessari affinché i genitori possano conciliare i loro obblighi familiari con le responsabilità professionali e la partecipazione alla vita pubblica, in particolare favorire l’istituzione e lo sviluppo di una rete di asili-nido». Va rilevato che gli organi incaricati di garantire che la Svizzera rispetti i suoi impegni internazionali deplorano regolarmente¹³³ la persistente insufficienza dell’offerta, nonostante le misure adottate, come pure gli elevati costi delle strutture di custodia di bambini nel nostro Paese, cui raccomandano dunque di intensificare gli sforzi per far sì che i servizi di custodia di bambini siano disponibili, accessibili ed economicamente sostenibili su tutto il territorio nazionale. Inoltre, si raccomanda alla Svizzera di elaborare norme federali relative alla qualità di questi servizi e di creare un meccanismo per controllare l’applicazione di tali norme.

4.4.2 Accordo sulla libera circolazione delle persone con l’UE, Convenzione AELS e convenzioni bilaterali di sicurezza sociale

Allo scopo di agevolare la libera circolazione, l’UE ha introdotto disciplinamenti per coordinare i sistemi nazionali di sicurezza sociale. La Svizzera partecipa a questo sistema di coordinamento dall’entrata in vigore, il 1° giugno 2002, dell’Accordo del 21 giugno 1999¹³⁴ tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo sulla libera circolazione delle persone). Il diritto dell’UE non prevede un’armonizzazione dei sistemi nazionali di sicurezza sociale. Gli Stati membri possono definire autonomamente l’impostazione specifica dei loro sistemi, tenendo conto dei principi di coordinamento previsti dal diritto europeo. In virtù della Convenzione del 4 gennaio 1960¹³⁵ istitutiva dell’Associazione europea di libero scambio (AELS) nella sua versione emendata, questo vale anche nelle relazioni tra la Svizzera e gli altri Stati membri dell’AELS.

In virtù dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone con l’UE e della Convenzione AELS nella sua versione emendata, la Svizzera applica il regolamento (CE) n. 883/2004¹³⁶ e il regolamento (CE) n. 987/2009¹³⁷. Questi si applicano in linea di principio anche alle prestazioni familiari (art. 3 par. 1 lett. j del regolamento [CE] n. 883/2004).

In virtù dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 883/2004, la Svizzera è tenuta a garantire ai cittadini di uno Stato dell’UE o dell’AELS la parità di trattamento rispetto ai cittadini svizzeri.

Secondo l’articolo 7 dello stesso regolamento, le prestazioni in denaro non possono essere ridotte o negate per il fatto che il beneficiario o i familiari risiedono in un altro Stato membro dell’UE o dell’AELS.

Si applica inoltre il cosiddetto principio dell’assimilazione di fatti (art. 5 del regolamento [CE] n. 883/2004), in base al quale se sono attribuiti effetti giuridici al verificarsi di taluni fatti o avvenimenti, lo Stato competente tiene conto di fatti o avvenimenti analoghi verificatisi in un altro Stato membro come se si fossero verificati nel proprio territorio nazionale.

Di conseguenza, ai cittadini di Stati membri dell’UE o dell’AELS non può essere ridotta o negata una prestazione familiare ai sensi del regolamento (CE) n. 883/2004, se il figlio viene affidato a un servizio di custodia in uno Stato dell’UE o dell’AELS.

L’eventuale applicazione delle disposizioni di coordinamento esposte alla nuova prestazione dipenderà dall’impostazione concreta di quest’ultima.

Se si introducesse un assegno versato direttamente ai genitori aventi diritto a titolo di compensazione dei carichi familiari (prestazione individuale), andrebbe verificato se si tratti di una prestazione familiare ai sensi del diritto di coordinamento dell’UE o dell’AELS. Tra le prestazioni per compensare i carichi familiari possono rientrare anche contributi pubblici al bilancio familiare destinati ad alleviare gli oneri derivanti dal mantenimento dei figli (cfr. sentenza C‑802/18 della Corte di giustizia dell’Unione europea). Se tale assegno fosse qualificabile come prestazione familiare ai sensi del regolamento (CE) n. 883/2004, andrebbe garantito, in caso di adempimento delle relative condizioni di diritto, anche ai cittadini di Stati membri dell’UE o dell’AELS i cui figli siano affidati a un servizio di custodia istituzionale all’estero.

Non è possibile escludere l’applicabilità del diritto di coordinamento dell’UE a una tale prestazione mediante una normativa nazionale. Un’eventuale limitazione del diritto alle persone domiciliate in Svizzera produrrebbe effetti giuridici soltanto per i cittadini di Stati al di fuori dell’UE e dell’AELS.

Se l’iniziativa venisse attuata con un contributo federale ai Cantoni per finanziare i costi delle strutture di custodia istituzionale (prestazione collettiva), questa prestazione non rientrerebbe nel campo d’applicazione del diritto di coordinamento europeo.

Perlopiù le convenzioni bilaterali di sicurezza sociale non disciplinano le prestazioni familiari e per i cittadini degli Stati contraenti e di quelli non contraenti non sussisterebbe il diritto a un eventuale assegno per i figli affidati a un servizio di custodia istituzionale all’estero.