Autorizzazione per l’esercizio della centrale elettrica di riserva di Birr durante l’inverno 2022/2023. Rapporto sintetico della Commissione della gestione del Consiglio nazionale

1.1 Situazione iniziale

Nel contesto della crisi energetica conseguente alla guerra in Ucraina, nell’agosto 2022 il Consiglio federale ha deciso la messa a disposizione e l’esercizio di centrali elettriche di riserva nell’intento di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento della Svizzera in presenza di situazioni di penuria¹. Su tale base, all’inizio del settembre 2022 il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DATEC) ha firmato un contratto con l’impresa GE Gas Power per la messa a disposizione di una centrale di riserva nell’area industriale del Comune di Birr (AG)². Il Consiglio federale ha adottato l’ordinanza concernente la messa a disposizione di tale centrale il 23 settembre³ e l’ordinanza relativa al suo esercizio il 21 dicembre⁴. Il 22 dicembre 2022 il DATEC ha pertanto concesso l’autorizzazione per l’esercizio della centrale elettrica di Birr⁵.

Le decisioni del Consiglio federale e del DATEC si basavano segnatamente sugli articoli 32 e 34 della legge federale del 17 giugno 2016⁶ sull’approvvigionamento economico del Paese (LAP). Secondo tali disposizioni, in presenza di una situazione di grave penuria già sopraggiunta o imminente il Consiglio federale può adottare misure d’intervento economico temporanee e, a tal fine, dichiarare temporaneamente inapplicabili le disposizioni di altri atti normativi (ad es. in materia di protezione dell’ambiente)⁷.

Contro l’autorizzazione per l’esercizio della centrale elettrica di Birr del dicembre 2022 sono state presentate diverse opposizioni. Il DATEC le ha respinte, confermando l’autorizzazione di esercizio a fine marzo 2023⁸. Una opponente ha impugnato questa decisione depositando un ricorso presso il Tribunale amministrativo federale (TAF). Nella propria decisione del febbraio 2024⁹, il TAF ha concluso che il DATEC non aveva esposto in modo convincente le basi su cui il Consiglio federale si era fondato per attestare l’esistenza di un pericolo di grave penuria quando ha adottato l’ordinanza sull’esercizio del dicembre 2022. Il TAF ha quindi ritenuto che la condizione prevista dalla legge per l’esercizio della centrale di riserva di Birr non fosse data.

1.2 Attività svolta dalla CdG-N

Nella propria sentenza il TAF non mette in discussione la facoltà del Consiglio federale di adottare misure d’intervento temporanee basandosi sulla LAP per garantire l’approvvigionamento energetico in presenza di una situazione di grave penuria. La questione principale sollevata dalla sentenza è sapere se, nel caso di specie, il Consiglio federale e il DATEC disponessero di basi informative sufficienti per attestare una grave penuria imminente e se tali basi informative figurassero in maniera adeguata nelle basi decisionali pertinenti.

Dopo avere preso atto della sentenza del TAF, la CdG-N ha deciso di approfondire tale dossier sotto il profilo dell’alta vigilanza parlamentare¹⁰. Secondo la Commissione, si tratta in particolare di desumere quali insegnamenti si possono trarre da questo caso per gestire situazioni analoghe in futuro.

L’analisi della CdG-N ha riguardato principalmente le decisioni relative all’esercizio della centrale elettrica di Birr durante l’inverno 2022/2023. Non si pronuncia né sull’opportunità politica della messa a disposizione di centrali di riserva in uno scenario di crisi energetica, né sul futuro esercizio della centrale di Birr.

Nell’agosto 2024 la Sottocommissione DFI/DATEC¹¹ della CdG-N ha sentito il capo del DATEC¹² e una delegazione dell’Ufficio federale dell’energia (UFE), dell’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) e dell’Ufficio federale per l’approvvigionamento economico del Paese (UFAE). Ha inoltre rivolto domande scritte al DATEC ed esaminato vari documenti trasmessi dal Dipartimento concernenti le decisioni di allora.

Sulla base dei fatti portati a sua conoscenza, la CdG-N espone di seguito quelli che ritiene importanti e la propria valutazione dei medesimi. La bozza di rapporto è stata sottoposta alle autorità interessate per consultazione¹³. La Commissione ha adottato il rapporto nella seduta del 28 febbraio 2025, lo ha trasmesso al Consiglio federale decidendo nel contempo di pubblicarlo.

2.1 Definizione di grave penuria energetica ai sensi della LAP

Il capo del DATEC ha richiamato l’attenzione della CdG-N sulla mancanza di criteri misurabili per attestare la presenza di una situazione di grave penuria imminente – ai sensi della LAP – in ambito energetico. Secondo le spiegazioni da lui fornite, nel caso della centrale di Birr il DATEC e l’UFE si sono basati da un lato sugli scenari tracciati da diversi studi sull’approvvigionamento energetico in Europa e in Svizzera, che mostravano come non si potesse escludere una situazione di penuria, quand’anche poco probabile (cfr. n. 2.2), e dall’altro sulle valutazioni dell’Ufficio federale della protezione della popolazione (UFPP) che illustravano le conseguenze economiche particolarmente gravi di un’eventuale penuria (cfr. n. 2.3). Sulla base di questi elementi, il DATEC è giunto alla conclusione che fosse giustificato adottare misure d’intervento economico ai sensi dell’articolo 32 LAP.

2.2 Basi informative del DATEC e dell’UFE attestanti il rischio di grave penuria energetica

2.3 Basi informative sulle conseguenze economiche di una penuria di energia elettrica

Il capo del DATEC ha dichiarato alla CdG-N che secondo le sue valutazioni le conseguenze economiche di una penuria di energia elettrica avrebbero potuto ammontare a diverse centinaia di miliardi di franchi. Il DATEC si è basato alle valutazioni effettuate nel 2020 dall’UFPP nell’ambito dell’Analisi nazionale dei rischi²².

Nella propria sentenza il TAF ha criticato il fatto che nel 2022 l’UFE non si sia espresso con maggiore precisione sull’entità dei danni economici derivanti da un’eventuale situazione di penuria²³. Il direttore dell’UFE ha riferito alla CdG-N che data la situazione di emergenza creatasi nell’autunno 2022 l’Ufficio non aveva avuto il tempo di approfondire questo aspetto.

2.4 Riferimento alle basi informative nei documenti relativi alla centrale di Birr

La CdG-N ha esaminato i documenti tramessigli dal DATEC concernenti l’autorizzazione d’esercizio della centrale di Birr al fine di individuare quali informazioni in essi contenute riguardassero il verificarsi di una situazione di grave penuria e le relative conseguenze economiche. Le constatazioni della CdG-N sono le seguenti:

• – la proposta del DATEC al Consiglio federale e la decisione di quest’ultimo relativa all’ordinanza sull’esercizio delle centrali di riserva (dicembre 2022) non fanno riferimento ad alcuna base informativa sulla presenza di una situazione di grave penuria imminente ai sensi della LAP. Lo stesso vale per l’autorizzazione di esercizio rilasciata dal DATEC per la centrale di Birr (dicembre 2022);

• – la decisione del DATEC di rigettare le opposizioni all’autorizzazione di esercizio (marzo 2023) menziona lo studio di Swissgrid del novembre 2022 (cfr. n. 2.2.1)²⁴;

• – nel suo parere trasmesso al TAF nell’ambito della procedura di ricorso (aprile 2023)²⁵, il DATEC fa un breve riferimento a una scheda informativa dell’UFE del febbraio 2023²⁶ e alle valutazioni effettuate dall’UFPP nel 2020 sui costi derivanti da un’eventuale penuria di energia elettrica (cfr. n. 2.3).

In generale, la CdG-N osserva come nei documenti in questione l’esistenza di un rischio di penuria sia considerata un fatto acquisito, senza che questa affermazione sia comprovata da dati scientifici.

La CdG-N rileva peraltro che nei comunicati stampa pubblicati tra agosto e dicembre 2022 il Consiglio federale ha prospettato più volte l’ipotesi di una penuria energetica durante l’inverno 2022/2023²⁷. Alcuni di questi comunicati menzionavano fattori geopolitici globali, senza tuttavia citare basi informative specifiche sul rischio di penuria, fatta eccezione per il comunicato relativo allo studio condotto da Swissgrid, di cui il Consiglio federale ha preso atto il 2 novembre 2022²⁸.

2.5 Insegnamenti tratti dal DATEC e dall’UFE sul giudizio del TAF

Il capo del DATEC ha riconosciuto dinanzi alla CdG-N che sebbene in quel momento il Dipartimento disponesse di informazioni sufficienti su cui fondare la decisione concernente l’autorizzazione per l’esercizio della centrale di riserva di Birr, in detta decisione e nelle risposte relative alle opposizioni e al ricorso non si era fatto sufficiente riferimento a tali informazioni. Ha specificato che in futuro, in casi analoghi, nell’autorizzazione per l’esercizio della centrale di riserva il Dipartimento avrebbe inserito una motivazione approfondita sull’esistenza di una situazione di grave penuria già sopraggiunta o imminente, in modo da conformarsi ai criteri citati dal TAF nella sua sentenza. Da parte sua, anche il direttore dell’UFE ha ritenuto che in futuro l’Ufficio dovrebbe accertarsi di spiegare meglio le conclusioni alle quali giunge sulla base delle simulazioni in materia di approvvigionamento energetico.

Il DATEC ha rimarcato che il monitoraggio della situazione di approvvigionamento energetico in Svizzera era stato migliorato dal 2022: in particolare, l’UFE ha realizzato un sistema di monitoraggio costante che gli permette di ottenere informazioni dettagliate sull’offerta e sulla domanda di energia in tempi brevi²⁹. Ha altresì riferito che gli organi specializzati della Confederazione fanno costantemente il punto sull’evolversi della situazione di approvvigionamento, consultano gli studi internazionali in merito e sono in contatto con i rispettivi interlocutori europei.

Secondo il DATEC, la sentenza del TAF ha confermato che, in presenza di situazioni straordinarie nell’ambito dell’approvvigionamento energetico, la LAP non costituiva una base legale adeguata per adottare misure di prevenzione di lungo termine. Il Dipartimento ritiene necessario creare una base legale specifica per la riserva di energia elettrica, in modo che tale base legale disponga di una legittimazione democratica. All’inizio del 2024 il Consiglio federale ha avviato le procedure in tal senso proponendo adeguamenti della legge del 23 marzo 2007 sull’approvvigionamento elettrico (LAEl)³⁰ e di altre leggi³¹.

L’UFAE ha infine dichiarato che le conclusioni della sentenza del TAF saranno tenute in considerazione nella revisione della LAP attualmente in corso. Per il resto, l’Ufficio ha assicurato che in futuro si presterà particolare attenzione alla motivazione della proporzionalità in riferimento alle misure adottate per contrastare situazioni di penuria.

3.1 Osservazioni preliminari

La CdG-N concentra la propria valutazione sulla problematica sollevata dal TAF, ossia sul trattamento da parte del Consiglio federale e del DATEC delle basi informative che attestano una grave penuria imminente contestualmente alle decisioni concernenti l’esercizio della centrale di Birr, nonché sugli insegnamenti da trarre da questo caso in relazione alla gestione del dossier da parte delle autorità interessate.

Ai fini della valutazione dei fatti occorre tenere conto del particolare contesto di allora. All’inizio dell’inverno 2022/2023 le autorità hanno dovuto prendere decisioni in tempi rapidi per affrontare la crisi energetica, quando l’evoluzione della situazione di approvvigionamento era molto incerta e le basi informative erano frammentarie³².

La CdG-N osserva inoltre che le Camere federali stanno attualmente lavorando a diversi progetti legislativi sulla futura gestione dell’approvvigionamento energetico (in particolare la revisione della LAEl per la costituzione di una riserva di energia elettrica). La CdG-N non si pronuncia su tali progetti, di competenza delle commissioni legislative. Tuttavia, alcune considerazioni che seguono potrebbero ripercuotersi sulla futura attuazione.

3.2 Definizione di grave penuria energetica

Il caso della centrale di Birr ha mostrato che nella legislazione non è presente una definizione sufficientemente chiara, corredata di criteri misurabili, che permetta di attestare l’esistenza o meno di una situazione di grave penuria già sopraggiunta o imminente in ambito energetico. La CdG-N ritiene che questa lacuna debba essere colmata.

L’adozione di misure d’intervento economico secondo gli articoli 32 e 34 LAP, tesa a gestire situazioni di penurie a breve termine, è una decisione di portata non trascurabile che, in alcuni casi, comporta l’inapplicabilità temporanea di disposizioni di altri atti normativi e una lesione al principio costituzionale della libertà economica. Nell’intento di garantire una maggiore certezza del diritto, la CdG-N invita il Consiglio federale ad accertarsi che siano definiti criteri precisi, corredati di indicatori, che permettano di individuare le future situazioni di penuria in ambito energetico. Questi criteri dovrebbero inoltre tenere conto del quadro geopolitico e dei fattori di approvvigionamento a livello internazionale e nazionale, prevedendo, ove necessario, criteri mirati per i diversi tipi di energia (elettricità, gas ecc.).

Secondo la CdG-N, disporre di una definizione chiara di grave penuria energetica sarebbe utile non solo per applicare la nuova ordinanza sull’esercizio delle centrali di riserva, sottoposta a consultazione tra agosto e novembre 2024³³, ma anche qualora il Parlamento seguisse la proposta del Consiglio federale di sancire nella LAEl il principio di una riserva di energia elettrica (cfr. n. 2.5).

3.3 Basi informative attestanti il rischio di grave penuria energetica

La CdG-N osserva che il DATEC e l’UFE sono stati in grado di citare diverse basi informative che − a loro avviso − attestavano il rischio di grave penuria in ambito energetico nel momento in cui è stata concessa l’autorizzazione per l’esercizio della centrale di Birr nel dicembre 2022. In particolare, si trattava di uno studio condotto da Swissgrid sulle prospettive di approvvigionamento a breve termine in Svizzera³⁴, di rapporti relativi alla situazione di approvvigionamento in Europa e di informazioni sui fattori geopolitici globali (cfr. n. 2.2.1).

La CdG-N non ha individuato elementi che mettessero in dubbio la correttezza di queste informazioni o la qualità del loro trattamento da parte delle unità specializzate della Confederazione³⁵. La Commissione è tuttavia dell’avviso che determinati studi citati siano poco pertinenti per quanto concerne la valutazione del rischio di penuria a breve termine nel dicembre 2022³⁶.

La Commissione nota per contro che le basi informative alle quali si riferisce il DATEC non sono state praticamente mai citate dal Consiglio federale e dal DATEC nelle proposte e nelle decisioni chiave sull’esercizio della centrale di Birr (ordinanza sull’esercizio, decisione di esercizio, decisione di rigetto delle opposizioni, procedura di ricorso al TAF; cfr. n. 2.4)³⁷. Alcune basi informative successivamente citate dal DATEC dinanzi alla CdG-N, come gli studi ENSTO per il gas ed ENSTO per l’energia elettrica nonché le segnalazioni dell’AIE (cfr. n. 2.2.1), non figurano in alcun documento su cui si sono basate le decisioni. La CdG-N osserva che in generale il DATEC si è limitato ad affermazioni di carattere generale sul rischio di grave penuria, la quale era prospettata come un fatto acquisito, senza tuttavia che tale affermazione fosse comprovata da fonti o dati scientifici.

La CdG-N deplora vivamente questo stato di cose e ritiene che il DATEC avrebbe dovuto documentare le proprie decisioni in maniera più dettagliata, citando le fonti che attestavano l’esistenza di una situazione di grave penuria imminente. Come esposto sopra, l’adozione di misure d’intervento economico basata sulla LAP è una decisione di portata non trascurabile. Per quanto concerne la centrale di Birr sono state temporaneamente rese inapplicabili diverse disposizioni legali, segnatamente in materia di protezione dell’ambiente. In quest’ottica, appare particolarmente importante che le basi informative sulle quali si basano certe misure siano esposte in modo chiaro e trasparente.

La CdG-N è consapevole del fatto che in altri momenti dell’autunno 2022 il Consiglio federale era verosimilmente venuto a conoscenza di informazioni sul rischio di penuria; in particolare, all’inizio di novembre 2022 era stato informato dei risultati dello studio condotto da Swissgrid. Nonostante ciò, la CdG-N considera indispensabile che le proposte presentate dai dipartimenti al Consiglio federale come anche le decisioni chiave del Consiglio federale e dei dipartimenti riportino le conoscenze più recenti in maniera trasparente e sintetica, soprattutto in una situazione di crisi. La CdG-N aveva già formulato una raccomandazione in tal senso nel suo rapporto del giugno 2023 sull’uso delle conoscenze scientifiche nell’ambito della gestione della crisi pandemica³⁸. È innegabile che nel caso della centrale di riserva di Birr questa condizione non sia stata soddisfatta.

La CdG-N traccia pertanto un bilancio contrastante in relazione alle spiegazioni fornite dal DATEC sull’evoluzione del rischio di penuria durante l’inverno 2022/2023 (cfr. n. 2.2.2). La Commissione trova sorprendente che il DATEC non citi alcuna base informativa supplementare tra dicembre 2022 e marzo 2023, mentre durante questo periodo la situazione di approvvigionamento era palesemente migliorata a livello internazionale. La CdG-N nota altresì una contraddizione tra le spiegazioni fornite dal DATEC, secondo cui le condizioni di una grave penuria imminente continuavano a essere soddisfatte il 20 marzo 2023, e quando indicato dall’UFE in un comunicato stampa del 27 marzo 2023, secondo cui era probabile che la centrale di Birr non sarebbe stata messa in esercizio. La CdG-N riscontra una mancanza di chiarezza sul fatto di sapere se a fine marzo 2023 la situazione di approvvigionamento a breve termine fosse tale da giustificare realmente il rilascio dell’autorizzazione di esercizio per un periodo di due mesi.

La CdG-N attribuisce importanza alla sicurezza dell’approvvigionamento a lungo termine in ambito energetico. Riconosce gli sforzi compiuti in tal senso dal DATEC per garantire sicurezza a livello di pianificazione al fine di far fronte a situazioni di penuria a medio e lungo termine. La CdG-N ritiene tuttavia che le preoccupazioni concernenti l’inverno 2023/2024 – sopravvenute all’inizio del 2023 – riguardanti un potenziale rischio di approvvigionamento non costituiscono una situazione di grave penuria imminente ai sensi della LAP. In quest’ottica, la CdG-N non ritiene che tale elemento costituisca un argomento giuridicamente valido per giustificare l’autorizzazione di esercizio del marzo 2023.

La Commissione apprezza che il DATEC abbia tratto alcuni insegnamenti dal caso di specie e che si impegni a vigilare affinché le eventuali decisioni future sull’esercizio di centrali di riserva siano corredate di una giustificazione approfondita circa la presenza di una situazione di grave penuria già sopraggiunta o imminente. La CdG-N apprezza altresì gli sforzi compiuti dalle autorità federali a partire dal 2022 per migliorare il monitoraggio della situazione di approvvigionamento e la volontà dell’UFE di comunicare in modo più trasparente le conclusioni tratte dalle simulazioni in materia di approvvigionamento.

Più in generale, la CdG-N invita il Consiglio federale ad accertarsi che in futuro le decisioni volte a far fronte a situazioni di penuria energetica siano sempre corredate di informazioni attuali dettagliate sulla situazione e sui rischi di approvvigionamento della Svizzera (a breve, medio e/o lungo termine, a seconda dei casi).

3.4 Basi informative sulle conseguenze economiche di una penuria di energia elettrica

Per quanto concerne le conseguenze economiche di una penuria di energia elettrica, la CdG-N rileva che il DATEC e l’UFE si sono basati su valutazioni di carattere relativamente globale, ossia sui calcoli effettuati dall’UFPP nel 2020 (cfr. n. 2.3). La CdG-N ritiene comprensibile che nel contesto della crisi energetica dell’autunno 2022 l’UFE non abbia avuto le capacità di effettuare calcoli dettagliati sui potenziali danni derivanti da una penuria nel caso di specie.

La Commissione reputa tuttavia importante che il Consiglio federale disponga di informazioni che siano le più dettagliate possibili sulle conseguenze economiche di una penuria di energia elettrica per poter ponderare in maniera circostanziata gli interessi in gioco, qualora in futuro si rendesse necessario adottare misure d’intervento economico. La Commissione invita il Consiglio ad accertarsi che le valutazioni esistenti siano perfezionate e completate, ma anche sottoposte a verifiche regolari.

Secondo la CdG-N, occorre tenere conto del fatto che le potenziali conseguenze economiche possono variare fortemente, a seconda della portata o della durata della situazione di penuria. Sarebbe altresì auspicabile effettuare una valutazione differenziata dell’impatto economico delle misure di razionamento stabilite di recente dal Consiglio federale in caso di crisi energetica (limitazione di utilizzo, contingentamento, disinserimento ecc.)³⁹.