Sistema dei giudici non di carriera. Valutazione del Controllo parlamentare dell’amministrazione all’attenzione delle Commissioni della gestione del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati

1.1 Situazione iniziale e quesiti della valutazione

Presso tre dei quattro tribunali della Confederazione, vale a dire il Tribunale federale (TF), il Tribunale penale federale (TPF) e il Tribunale federale dei brevetti (TFB), accanto ai giudici ordinari sono impiegati anche giudici non di carriera¹. Fa eccezione solo il Tribunale amministrativo federale (TAF). Il numero dei giudici non di carriera varia da un tribunale all’altro. Essi esercitano la loro funzione a titolo accessorio presso il rispettivo tribunale senza che questa comporti un’occupazione fissa. Il loro impiego può servire a far fronte ai picchi di lavoro, ad ampliare il livello di conoscenza del tribunale e a garantire l’orientamento alla pratica, nonché a individuare potenziali candidati per i posti di giudice ordinario.

Per far fronte al volume di casi in continua crescita, i tribunali della Confederazione propongono regolarmente di aumentare il numero di giudici ordinari. Nella discussione del 2021 in seno della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG‑N) su una simile proposta del TF², è stato contestato che il tribunale, con i giudici non di carriera, dispone già di risorse che sfrutta in modo insufficiente o inadeguato. Inoltre, nel dialogo tra le Commissioni della gestione (CdG) e i tribunali della Confederazione³, così come nella letteratura giuridica⁴, sono stati più volte sollevati dubbi riguardo all’indipendenza e alla qualità dell’attività giudiziaria in relazione all’impiego dei giudici non di carriera.

Sulla base di una proposta di valutazione della CAG-N alle CdG, il 24 gennaio 2023 le CdG del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati (CdG‑N/S) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione del sistema dei giudici non di carriera presso i tribunali della Confederazione. Partendo da una bozza di progetto del CPA, il 24 agosto 2023 le sottocommissioni Tribunali/MPC delle CdG‑N/S, competenti per la valutazione, hanno definito l’orientamento della stessa. In occasione della sua seduta del 3 luglio 2023, la CAG‑N è stata dapprima consultata in merito alla bozza di progetto del CPA per la presente valutazione. Secondo la decisione delle sottocommissioni competenti delle CdG, la valutazione deve rispondere ai seguenti quesiti:

• – L’impiego di giudici non di carriera contribuisce a rendere efficiente l’attività giudiziaria dei singoli tribunali (cap. 3)?

• – L’impiego di giudici non di carriera contribuisce all’indipendenza dell’attività giudiziaria dei singoli tribunali (cap. 4)?

• – L’impiego dei giudici non di carriera contribuisce alla buona qualità dell’attività giudiziaria dei singoli tribunali (cap. 5)?

• – La frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera nei vari tribunali è appropriata considerando i vantaggi e gli svantaggi che ne derivano (cap. 6)?

• – Le prescrizioni legali per l’impiego dei giudici non di carriera nei singoli tribunali sono adeguate (cap. 7)?

• – L’impiego di giudici non di carriera sarebbe adeguato anche presso il TAF, considerando i vantaggi e gli svantaggi che ne derivano presso gli altri tribunali (cap. 8)?

1.2 Metodologia

Per rispondere ai quesiti della valutazione, il CPA si è avvalso dei metodi di raccolta e analisi dei dati elencati nella tabella 1. L’allegato 1 del rapporto contiene un compendio dell’approccio della valutazione. I criteri di valutazione applicati dal CPA sono descritti nell’allegato 2.

Tabella 1

Panoramica dei metodi

Legenda: ∗ = contributo principale all’analisi; (∗) = contributo secondario all’analisi

L’impatto dell’impiego di giudici non di carriera sull’efficienza, l’indipendenza e la qualità dell’attività giudiziaria è stato valutato sulla scorta di un questionario online rivolto ai giudici ordinari e ai giudici non di carriera così come ai cancellieri dei tre tribunali⁵. Il CPA ha affidato lo svolgimento e la valutazione del questionario all’Istituto di economia aziendale e regionale IBR della Scuola universitaria professionale di Lucerna⁶. Per quanto possibile, le domande indirizzate ai diversi tribunali e gruppi di persone interpellate sono state adattate solo in minima misura al fine di rendere comparabili i risultati.

Per approfondire i risultati del questionario online e chiarire le domande in sospeso, il CPA ha organizzato gruppi di discussione con i presidenti delle corti del TF e del TPF. Ha inoltre condotto interviste con i presidenti di tutti i tribunali, i cancellieri del TFB, l’Ufficio federale di giustizia (UFG) e la segreteria della Commissione giudiziaria (CG) dell’Assemblea federale. Sulla base di un gruppo di discussione presso il TAF è stato approfondito in quale misura l’impiego di giudici non di carriera sarebbe adeguato anche presso tale tribunale, considerando i vantaggi e gli svantaggi che sono stati riscontrati presso gli altri tribunali. Nel complesso il CPA ha tenuto colloqui con circa 40 persone, i cui nomi sono riportati nell’elenco delle persone interpellate alla fine del rapporto.

Sulla base dei dati in forma anonimizzata forniti dai tribunali, ha inoltre allestito analisi statistiche sulla frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera. A causa di diverse restrizioni e della limitata comparabilità dei dati dei diversi tribunali (v. anche n. 1.3), nella presentazione dei risultati il CPA si è infine limitato a un’analisi del numero dei giudici non di carriera impiegati e della loro gestione dei casi.

Per chiarire il grado di adeguatezza delle basi legali per l’impiego di giudici non di carriera, il CPA ha commissionato una perizia legale esterna, effettuata dai Prof. Dr. Regina Kiener, Prof. Dr. Andreas Lienhard e Dr. Peter Bieri-Evangelisti, che è confluita nel presente rapporto⁷.

La raccolta e l’analisi dei dati si sono svolte da gennaio a maggio 2024. Al termine della valutazione il CPA si è confrontato con i tribunali in merito alle principali evidenze. Inoltre, nell’ottobre 2024 tutti i tribunali e l’UFG sono stati invitati a esprimere un parere sulla bozza di rapporto.

1.3 Valore aggiunto e limiti della valutazione

La presente valutazione offre un’analisi completa del sistema dei giudici non di carriera presso i tribunali della Confederazione. I diversi approcci metodologici forniscono una valutazione ampiamente condivisa dei vantaggi e degli svantaggi dell’impiego dei giudici non di carriera.

Il CPA sottopone a un esame critico tanto le disposizioni legali quanto la prassi attualmente vigente presso i singoli tribunali per l’impiego dei giudici non di carriera. La valutazione può così fornire una risposta alla discussione condotta in seno alla CAG‑N in merito all’adeguatezza dell’impiego. In tali dibattiti si menziona regolarmente che spesso i giudici non di carriera esercitano tale carica solo per poter includere il titolo sul proprio biglietto da visita. Grazie a questa valutazione, vengono ora illustrati sia l’utilità che i limiti di questo sistema.

Le CdG hanno condotto la discussione sul possibile impiego di questa categoria di giudici anche con il TAF, adducendo diversi esempi tratti da altri tribunali a favore o contro la possibilità di un impiego presso quest’ultimo. La presente valutazione offre basi fondate per questa discussione.

Viene inoltre esaminato più da vicino l’aspetto dell’indipendenza dell’attività giudiziaria che, per quanto riguarda i giudici non di carriera, è oggetto di continue valutazioni critiche anche nella letteratura⁸.

L’organizzazione interna ai tribunali e i costi legati all’impiego dei giudici non di carriera non vengono analizzati in ragione della decisione delle sottocommissioni sull’orientamento della valutazione. Inoltre, a causa dei limiti dell’alta vigilanza parlamentare sui tribunali (v. riquadro 1), il CPA non ha esaminato in che modo l’impiego dei giudici non di carriera si ripercuote sulle decisioni concrete dei singoli collegi giudicanti. Per lo stesso motivo non vengono formulate affermazioni neppure sulle prestazioni lavorative dei singoli giudici non di carriera.

Riquadro 1

L’analisi statistica presenta alcune limitazioni metodologiche, in quanto non consente un facile confronto delle cifre relative all’impiego di giudici non di carriera, né tra i tribunali né tra le corti. I tre tribunali si differenziano per il grado, ma anche per il tipo di procedimenti che vengono condotti. Presso il TPF, per esempio, si conducono procedimenti con audizioni delle parti a Bellinzona. La procedura è analoga per il TFB, mentre i lavori del TF si basano quasi esclusivamente sugli atti delle autorità inferiori. Il ruolo dei giudici non di carriera nei procedimenti, così come il loro carico di lavoro e la presenza richiesta variano dunque notevolmente. Inoltre, di norma i giudici non di carriera fanno sempre parte di un collegio giudicante. Il contributo da essi prestato e l’influenza che questo ha sulla durata dei procedimenti sono difficili da stabilire, motivo per cui nella valutazione si è rinunciato a un’analisi della durata dei procedimenti. Anche la comparabilità è limitata, in quanto i dati dei tribunali non sono uniformi e determinati dati non vengono neppure raccolti. Pertanto, nel presente rapporto viene discussa solo la frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera.

Una limitazione importante del questionario online consiste nel fatto che non è stata rilevata l’appartenenza delle persone alle corti. Ciò è dovuto al fatto che in alcune corti operano cinque giudici o meno e quindi l’anonimato dei partecipanti non avrebbe più potuto essere garantito. Non è dunque possibile rilevare eventuali differenze nei pareri dei giudici ordinari e non di carriera e dei cancellieri tra le corti dei tribunali, e le dichiarazioni si limitano ai rispettivi tribunali nel loro complesso e alle rispettive funzioni (giudici ordinari e non di carriera e cancellieri).

1.4 Struttura del rapporto

Nel capitolo seguente il rapporto presenta brevemente i quattro tribunali della Confederazione nonché le basi legali per l’impiego dei giudici non di carriera. Su tale base viene mostrata la complessità del contesto (v. modello di analisi) in cui si colloca l’impiego dei giudici non di carriera. Nei capitoli successivi sono fornite le risposte ai sei quesiti: il capitolo 3 valuta il contributo dei giudici non di carriera all’efficienza dell’attività giudiziaria, il capitolo 4 si occupa del loro contributo all’indipendenza dell’attività giudiziaria e il capitolo 5 del loro contributo alla buona qualità dell’attività giudiziaria. Nel capitolo 6 è trattata la frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera nei vari tribunali. L’adeguatezza delle prescrizioni legali per l’impiego dei giudici non di carriera è posta al centro del capitolo 7, mentre il possibile impiego dei giudici non di carriera presso il TAF è discusso nel capitolo 8. Infine, le conclusioni si trovano al capitolo 9.

2.1 I quattro tribunali della Confederazione

2.2 Basi legali relative ai giudici non di carriera

I giudici non di carriera sono eletti dal Parlamento, analogamente ai giudici ordinari (art. 168 cpv. 1 Cost.). L’elezione avviene per un mandato di sei anni (art. 145 Cost.) presso un tribunale specifico, ma senza indicazione di una corte in particolare. Fa eccezione la Corte d’appello, i cui membri sono eletti direttamente in tale corte (art. 42 cpv. 1^bis LOAP). Per la preparazione dell’elezione (e per la destituzione) è competente la CG dell’Assemblea federale plenaria, che sottopone al Parlamento le proprie proposte di elezione (art. 40a della legge sul Parlamento [LParl])²⁸.

I giudici non di carriera esercitano in genere una professione principale diversa, per esempio una funzione di giudice presso un tribunale cantonale o un’attività di avvocato. Sono impiegati in tribunale in base al bisogno. Questo sistema, diffuso in Svizzera, può essere considerato un sistema di milizia parziale²⁹. Per la partecipazione alle sedute del tribunale, i giudici non di carriera ricevono una diaria. Inoltre vengono indennizzati con importi forfettari orari³⁰. Possono svolgere il loro lavoro sul posto o da casa, purché non siano previste riunioni preliminari o consultazioni in tribunale³¹.

In riferimento all’attività giudiziaria presso il TF e il TPF, i giudici non di carriera sono equiparati ai giudici ordinari³². Presso il TF l’attività istruttoria è solitamente compito del presidente della corte, che in questa funzione è competente per la preparazione del procedimento, lo scambio di corrispondenza e la redazione del progetto di sentenza (relazione). Il compito di istruire i procedimenti può però anche essere trasferito ad altri giudici, quindi anche a quelli non di carriera³³. I giudici non di carriera possono altrimenti essere nominati come ulteriori membri di un collegio giudicante, nel qual caso i loro compiti variano da un tribunale all’altro. Il trasferimento dell’attività istruttoria o dei poteri di giudice unico non è escluso neppure nelle basi legali relative al TPF³⁴. Presso il TFB il presidente del tribunale è competente per le decisioni di giudice unico e per l’istruzione dei procedimenti (art. 23 cpv. 1 e art. 35 cpv. 1 LTFB). Egli può delegare tali compiti solo al secondo giudice ordinario o a un altro giudice con formazione giuridica (art. 23 cpv. 2 o art. 35 cpv. 2 LTFB). I giudici non di carriera con formazione tecnica possono essere coinvolti nell’attività istruttoria solo a titolo consultivo (art. 35 cpv. 2 LTFB).

I motivi per l’impiego dei giudici non di carriera variano a seconda del tribunale. Per il TF il messaggio del 2001 concernente la revisione totale dell’organizzazione giudiziaria federale prevede due motivi³⁵:

• – di tipo oggettivo: per far fronte ai picchi di lavoro e garantire in tal modo una gestione efficiente del volume di lavoro;

• – di tipo personale: per sostituire i giudici ordinari indisponibili e garantire in tal modo la regolare gestione del volume di lavoro.

Oltre a questi obiettivi primari vengono elencati anche altri motivi, in particolare la possibilità di conoscere i potenziali candidati a una carica di giudice ordinario. L’impiego di giudici non di carriera non deve però servire a compensare un sovraccarico cronico dei tribunali³⁶.

Per il TFB il ricorso a conoscenze tecniche costituisce il motivo centrale per l’impiego dei giudici non di carriera³⁷, mentre per il TPF non sono stati menzionati motivi specifici.

2.3 Complessità del contesto di impiego dei giudici non di carriera

A causa della funzione di milizia menzionata al numero 2.2, l’impiego di giudici non di carriera si trova al centro di una dinamica complessa tra efficienza, indipendenza e qualità dell’attività giudiziaria.

Conformemente all’articolo 29 capoverso 1 Cost., in un procedimento giudiziario ognuno ha diritto ad essere giudicato entro un termine ragionevole, cosa che richiede una quantità sufficiente di risorse materiali e di personale a disposizione dei tribunali³⁸. Il principio dell’efficienza presuppone che gli enti pubblici incaricati, così come i tribunali, sfruttino in modo ottimale le loro risorse al fine di conseguire tale obiettivo³⁹. In tale contesto, l’impiego di giudici non di carriera può assicurare maggiore flessibilità nella gestione dei casi.

La garanzia dell’indipendenza dei giudici è sancita nella Costituzione federale come diritto di base (art. 30 cpv. 1 Cost.) e come disposizione di tipo organizzativo (art. 191c Cost.). In base a tali articoli, le parti in causa hanno diritto a un tribunale indipendente e a giudici imparziali. La garanzia dell’indipendenza dei giudici non è più data quando una valutazione oggettiva indica l’esistenza di circostanze che giustificano un’impressione di parzialità o indicano un rischio di condizionamento. Per garantire l’indipendenza, esistono norme in materia di ricusazione e incompatibilità. In linea di principio, le attività a titolo accessorio sono incompatibili per natura con la funzione di giudice, in quanto possono compromettere tale indipendenza⁴⁰. La garanzia dell’indipendenza dei giudici non preclude l’impiego di giudici non di carriera, ma a causa del rischio accentuato di parzialità riveste maggiore importanza a livello pratico⁴¹.

Per quanto riguarda la qualità dell’attività giudiziaria, vengono costantemente sollevati dubbi in merito alla capacità dei giudici non di carriera, a causa degli impegni della loro attività principale e della distanza dal lavoro in tribunale, di esercitare la propria funzione sempre con la cura e la precisione richieste⁴². Mancherebbe loro inoltre la routine necessaria⁴³. Per contro, i giudici non di carriera sono in grado di apportare conoscenze dalla pratica⁴⁴.

Come mostrato nella figura 1, gli aspetti dell’efficienza, dell’indipendenza e della qualità dell’attività giudiziaria influiscono sull’impiego adeguato dei giudici non di carriera.

Figura 1

Schema di analisi del sistema dei giudici non di carriera

Il contributo derivante dall’impiego dei giudici non di carriera nei tribunali della Confederazione sarà valutato nei capitoli seguenti, alla luce degli aspetti illustrati.

3.1 I giudici non di carriera sostengono i tribunali durante i picchi di lavoro e in caso di assenze

Di seguito sono discussi, in primo luogo, i motivi per l’impiego dei giudici non di carriera e, a seguire, il loro ruolo in seno ai collegi giudicanti.

3.1.1 Motivi per l’impiego

Per il TF il messaggio concernente la revisione totale dell’organizzazione giudiziaria federale del 2001 prevede che i giudici non di carriera sostituiscano innanzitutto i giudici ordinari indisponibili e aiutino occasionalmente in caso di sovraccarico di lavoro⁴⁵. Per quanto riguarda il TFB, nel messaggio si legge che il fatto che il tribunale sia composto prevalentemente da giudici non di carriera garantisce la necessaria flessibilità, indispensabile a causa del carico di lavoro da attendersi, e consente di sfruttare bagagli di conoscenze specifiche⁴⁶. Per il TPF il rapporto della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati sull’iniziativa parlamentare 12.462⁴⁷ indica, sulla base del messaggio concernente la legge federale sull’organizzazione delle autorità penali della Confederazione⁴⁸, che i giudici non di carriera offrono al tribunale un margine di manovra maggiore e gli permettono di reagire rapidamente, con il ricorso a forze di lavoro supplementari, a un eventuale afflusso straordinario.

Presso il TF vengono messi in pratica entrambi gli obiettivi del messaggio. Ciò vale in linea di principio anche per il TPF, sebbene le basi legali non specifichino obiettivi espliciti per l’impiego dei giudici non di carriera presso questo tribunale. Nel questionario online, circa la metà dei giudici ordinari e dei cancellieri del TF ha condiviso il parere secondo cui i giudici non di carriera sono impiegati per far fronte a picchi di lavoro, come risulta dalla figura 2. Presso il TPF tale quota è nettamente più elevata, attestandosi all’80 per cento circa.

Figura 2

Parere in merito all’impiego dei giudici non di carriera per far fronte ai picchi di lavoro

Legenda: i giudici non di carriera sono impiegati per far fronte ai picchi di lavoro? Parere dei giudici ordinari e dei cancellieri.

Fonte: van der Heiden/Oehri/Beeler/Ruoranen (2024): n. 4.3.1.

Anche i giudici non di carriera del TF e del TPF ritengono in grande maggioranza di essere impiegati per far fronte ai picchi di lavoro⁴⁹. Spesso, però, secondo il parere del CPA, non conoscerebbero i motivi esatti alla base del loro impiego.

Tale parere è confermato anche dalle analisi statistiche del CPA in merito al TF. Infatti, i giudici non di carriera sono impiegati in misura maggiore negli anni in cui le corti registrano un afflusso più elevato di casi, come mostra la linea blu nella figura 3. Possono quindi avere alleggerire il carico di lavoro durante i picchi. A causa del basso numero di corti, per il TPF non è possibile effettuare la stessa valutazione.

Figura 3

Rapporto tra il carico di lavoro e l’impiego dei giudici non di carriera presso le corti del TF

Legenda: un valore per ciascuna corte del TF per ogni anno (2018–2023).

Fonte: rapporti di gestione del Tribunale federale per il periodo 2018–2023.

Inoltre, secondo gruppi di discussione i giudici non di carriera presso il TF e il TPF sarebbero importanti per la sostituzione dei giudici ordinari indisponibili. Tale parere è stato condiviso nel questionario online da poco più della metà dei giudici ordinari e dei cancellieri interpellati presso il TF. Analogamente alla domanda relativa ai picchi di lavoro, presso il TPF questo valore è nettamente più elevato (v. figura 4).

Figura 4

Parere in merito all’impiego dei giudici non di carriera per compensare le assenze

Legenda: i giudici non di carriera sono impiegati per gestire le assenze? Parere dei giudici ordinari e dei cancellieri.

Fonte: van der Heiden/Oehri/Beeler/Ruoranen (2024): accorpamento delle tabelle 18 e 19.

In relazione a questa domanda, anche i giudici non di carriera del TF e del TPF ritengono in grande maggioranza di essere impiegati in caso di assenze⁵⁰.

Le differenze tra il TF e il TPF sono riconducibili innanzitutto al diverso atteggiamento dei cancellieri del TPF. Questi ultimi, infatti, si sono espressi in termini più critici rispetto ai giudici ordinari in merito alla questione se i giudici non di carriera svolgano un ruolo importante in caso di picchi di lavoro e giudici ordinari indisponibili. Presso il TPF si rileva una scarsa differenza tra i due gruppi professionali⁵¹. Qui, i cancellieri sono anche sostanzialmente meno soddisfatti dell’impiego dei giudici non di carriera⁵². Come più volte manifestato al CPA durante i colloqui, tale circostanza potrebbe dipendere dal fatto che i cancellieri del TPF entrano in contatto con il lavoro dei giudici non di carriera proprio quando questo causa un aumento degli oneri supplementari (v. n. 3.3).

In base ai risultati del questionario, non è possibile rispondere chiaramente alla domanda se l’impiego dei giudici non di carriera contribuisca anche a evadere i casi in tempi ragionevoli. Con questa affermazione si dice tendenzialmente o totalmente d’accordo il 33 per cento dei giudici ordinari e dei cancellieri (non d’accordo: 43 %; nessuna risposta: 24 %). Presso il TPF la quota di consenso è un po’ più elevata, attestandosi al 52 per cento⁵³. Poiché l’onere a carico dei giudici varia fortemente da un caso all’altro, non è possibile formulare affermazioni in merito a un’eventuale maggiore durata della gestione dei casi a seguito del coinvolgimento dei giudici non di carriera.

3.2 I giudici non di carriera assicurano la conduzione dei casi in tutte le lingue

I procedimenti presso i tribunali della Confederazione possono essere condotti nelle lingue nazionali tedesco, francese e italiano. Presso il TF è possibile utilizzare anche il rumantsch grischun (art. 54 cpv. 1 LTF) e presso il TFB la lingua inglese (art. 36 cpv. 3 LTFB). Ai fini di una conduzione efficiente dei casi è quindi importante che il collegio giudicante sia composto da persone che conoscono bene la lingua del procedimento.

Ciò vale in particolare per il TPF, in quanto i giudici durante l’udienza devono interrogare le parti e ascoltare le loro richieste nella rispettiva lingua. Il tribunale incontra costanti difficoltà soprattutto nell’assicurarsi le competenze per la lingua italiana. Tale esigenza può essere soddisfatta con i giudici non di carriera. Presso il TPF, le conoscenze linguistiche dei giudici non di carriera sono quindi considerate un requisito preferenziale più di quanto accada presso il TF (ha condiviso questo parere l’86 % presso il TPF e il 38 % presso il TF)⁵⁴. Anche in questo caso, i cancellieri del TF sono molto più scettici dei giudici ordinari.

Presso il TF le conoscenze linguistiche dei giudici non di carriera sono utili anche, in particolare, quando i giudici ordinari non padroneggiano determinate lingue nazionali (per lo più francese o italiano).

Presso il TFB i procedimenti si svolgono per lo più in lingua tedesca e inglese. Nei procedimenti viene utilizzata anche la lingua inglese, in quanto gran parte della documentazione tecnica per la risoluzione di queste controversie giuridiche è redatta in tale lingua. Inoltre, l’inglese è spesso la lingua di lavoro nelle imprese interessate. Poiché presso il TFB vengono sempre impiegati giudici non di carriera, le loro competenze linguistiche costituiscono un presupposto per una conduzione efficiente dei casi. Tuttavia, le competenze tecniche dei giudici del TFB rappresentano un criterio più importante delle competenze linguistiche. I procedimenti in lingua italiana o francese sono rari e costituiscono una sfida: occorre infatti trovare giudici non di carriera che siano in possesso delle necessarie competenze linguistiche e, in particolare, delle necessarie competenze tecniche.

3.3 I giudici non di carriera alleggeriscono il lavoro dei tribunali, ma il loro impiego può anche comportare oneri supplementari

Oltre alla gestione dei picchi di lavoro, alla compensazione delle assenze e all’applicazione delle competenze linguistiche, i giudici non di carriera servono anche a compensare il sovraccarico cronico del TF e del TPF, ma solo in misura limitata. Presso il TF ai giudici non di carriera vengono assegnati obiettivi specifici riguardo al numero di relazioni da elaborare (almeno dodici all’anno). Senza i giudici non di carriera la Corte d’appello del TPF non sarebbe praticamente in grado di far fronte al carico di lavoro. Per ogni procedimento viene infatti impiegato, in media, più di un giudice non di carriera (v. n. 6.1). Anche in questo caso la situazione è diversa presso il TFB, dove la presenza di soli due giudici ordinari richiede l’impiego sistematico dei giudici non di carriera (v. n. 3.1).

Sebbene, almeno presso il TF, non sia previsto di impiegare i giudici non di carriera al fine di compensare il sovraccarico cronico, è comunque indispensabile un loro impiego regolare entro una certa misura. Ciò affinché possano acquisire la routine necessaria, come indicato nella letteratura specialistica⁵⁵ e confermato dalle persone intervistate. Anche un’introduzione individuale a beneficio dei giudici non di carriera dopo l’elezione è considerata indispensabile ai fini di un impiego efficiente.

Tuttavia, l’impiego dei giudici non di carriera può comportare anche un onere supplementare per i tribunali, se la qualità del loro lavoro è carente. Tale aspetto è fortemente variabile, come si evince da numerosi commenti spontanei forniti nel questionario online nonché dai colloqui condotti dal CPA presso i tribunali. L’onere supplementare per i tribunali sorge in particolare quando i cancellieri devono rielaborare radicalmente una relazione ai fini della sentenza.

I processi e i canali di comunicazione per richiedere l’impiego dei giudici non di carriera sono chiari e diretti, come è emerso dai colloqui condotti dal CPA. Il relativo onere, così come l’impegno richiesto per il coordinamento dei lavori, sono leggermente superiori rispetto a quando il collegio giudicante è composto solo da giudici ordinari, ma rimangono comunque gestibili. Grazie al numero limitato di giudici non di carriera presso le corti, i rispettivi presidenti hanno una chiara visione d’insieme delle competenze delle persone. La gestione di una banca dati contenente tali informazioni non appare dunque opportuna. Il contributo dei giudici non di carriera all’efficienza dell’attività giudiziaria è tuttavia limitato dal fatto che questi non sono sempre disponibili quando ve ne è il bisogno. La disponibilità rappresenta una sfida soprattutto per il TPF. Mentre le relazioni presso il TF o i pareri dei giudici specializzati presso il TFB possono essere redatti anche di sera o durante i fine settimana al di fuori dei tribunali, presso il TPF ciò è praticamente impossibile. Presso questo tribunale i giudici non di carriera sono impiegati prevalentemente nell’ambito delle udienze in sede a Bellinzona. Tali impieghi si protraggono spesso per più giorni consecutivi; tuttavia, molti giudici non di carriera raramente possono concedersi di assentarsi dalla loro attività principale per un periodo così prolungato. Inoltre, negli ultimi anni i casi sono diventati sempre più impegnativi e complessi. Già in occasione di un’ispezione condotta nel 2022, le CdG hanno constatato che i giudici non di carriera non erano disponibili nella misura prevista (nella messa a concorso della CG è riportato un grado di occupazione indicativo)⁵⁶. I risultati del questionario confermano tale constatazione: sia i giudici ordinari che i cancellieri del TPF ritengono che lo svantaggio più grande del sistema sia la ridotta disponibilità dei giudici non di carriera⁵⁷.

Tuttavia, a causa della domanda variabile di impieghi, è improbabile che la creazione di posti di giudice ordinario a tempo parziale possa costituire una valida alternativa ai giudici non di carriera. Infatti, i giudici ordinari a tempo parziale necessitano solitamente di impieghi regolari, al fine di poterli coordinare con un’eventuale ulteriore occupazione o con altri impegni.

Si può dunque affermare che l’attività giudiziaria del TFB può essere svolta solo con il coinvolgimento di giudici non di carriera. Sebbene non indispensabili, presso il TF e il TPF queste figure contribuiscono all’efficienza dell’attività giudiziaria e consentono una maggiore flessibilità nella gestione dei casi, a condizione che siano disponibili per il tribunale.

4.1 Le basi legali sono adeguate a garantire l’indipendenza

La perizia legale redatta per conto del CPA giunge alla conclusione che le basi legali e regolamentari concernenti l’incompatibilità sono adeguate a garantire l’indipendenza dei giudici non di carriera⁵⁸. L’articolo 30 capoverso 1 Cost. non stabilisce un divieto generale in relazione a determinate attività principali. La combinazione dell’attività di giudice non di carriera con un’attività di avvocato o un’altra attività privatistica oppure con un impiego presso un altro tribunale o una Procura pubblica non è di per sé vietata, ma deve essere verificata caso per caso.

Presso il TF e il TPF vigono norme sulla ricusazione identiche per i giudici ordinari e non di carriera. Ai giudici non di carriera è fondamentalmente consentito rappresentare a titolo professionale terzi in tribunale, ma non presso il tribunale in cui esercitano la loro funzione⁵⁹. Presso il TFB occorre prestare particolare attenzione all’indipendenza dei giudici. Ciò in quanto, da un lato, il tribunale è composto prevalentemente da giudici non di carriera che esercitano un’attività professionale principale nell’ambito di competenza del tribunale e dall’altro, perché essi sono autorizzati a rappresentare terzi dinanzi al TFB, diversamente dagli altri tribunali. I rischi che ne derivano sono attenuati mediante norme dettagliate sulla ricusazione⁶⁰. La legge prevede che i giudici non di carriera debbano ricusarsi nelle procedure in cui una persona che lavora presso il loro stesso studio legale o di consulente in brevetti o presso lo stesso datore di lavoro rappresenta una delle parti (art. 28 LTFB). I principi relativi all’imparzialità dell’attività giudiziaria presso il TFB, applicabili tanto ai giudici ordinari quanto ai giudici non di carriera, sono specificati nell’ambito di regolamenti⁶¹.

I giudici ordinari e i cancellieri condividono il parere della perizia legale secondo cui le regolamentazioni garantiscono l’indipendenza dei giudici non di carriera⁶². Tuttavia, la conflittualità tra il beneficio derivante dall’impiego di giudici che esercitano un’altra attività principale e una possibile parzialità dovuta a tale attività non può mai essere completamente risolta. Lo stesso vale per i potenziali vantaggi competitivi derivanti dall’impiego di giudici non di carriera che esercitano anche come avvocati. Grazie alla loro attività di giudici non di carriera, essi ottengono conoscenze pratiche del tribunale che potrebbero tornare loro utili per l’esercizio dell’attività privata. In caso di forti limitazioni dell’attività principale sussisterebbe invece il pericolo di ingaggiare persone non sufficientemente qualificate per l’attività di giudice non di carriera⁶³.

4.2 Le norme sulla ricusazione sono applicate in modo appropriato e si dimostrano valide nella pratica

Secondo i giudici ordinari e i cancellieri interpellati, il sistema dei giudici non di carriera non incide né positivamente né negativamente sull’indipendenza del tribunale. Le ricusazioni di giudici ordinari possono costituire un motivo per l’impiego di giudici non di carriera, sebbene dal punto di vista delle persone impiegate presso i tribunali ciò non costituisca un motivo centrale: il 49 per cento dei giudici ordinari presso il TF e il 43 per cento presso il TPF concorda con questa affermazione, mentre per i cancellieri le percentuali scendono al 20 per cento presso il TF e al 26 per cento presso il TPF⁶⁴. I giudici ricusati devono essere sostituiti da giudici indipendenti; è irrilevante che questi siano giudici ordinari o non di carriera.

Come emerge dal questionario, i conflitti di interessi dei giudici non di carriera non costituiscono un grosso problema presso il TF e il TPF. Il 18 per cento dei giudici ordinari del TF ritiene che l’impiego di giudici non di carriera comporti determinati conflitti di interessi, mentre presso il TPF non vi è nessuno di questa opinione⁶⁵.

Le ricusazioni riguardano innanzitutto le persone che esercitano la loro attività principale presso un tribunale cantonale. In genere i presidenti delle corti prevedono in anticipo tali motivi di ricusazione associati all’attività principale. L’assegnazione dei giudici istruttori presso il TF e di tutti i giudici dei collegi giudicanti presso il TPF viene effettuata dai presidenti delle corti⁶⁶. Secondo quanto da essi affermato, spesso i motivi di ricusazione vengono presi in considerazione prima dell’inizio del procedimento e, di norma, sia i giudici non di carriera che i giudici ordinari comunicano i conflitti di interessi non appena viene loro assegnato un caso. Capita raramente che una parte presenti una domanda di sostituzione di un giudice nel corso del procedimento. Nel complesso le ricusazioni tra i giudici non di carriera non sono molto più frequenti che tra i giudici ordinari.

Diversamente dal TF e dal TPF, i giudici non di carriera presso il TFB ritengono che i conflitti di interessi costituiscano il più grande svantaggio del sistema⁶⁷. Per il TFB si applicano quindi prescrizioni più rigorose (v. n. 4.1). Le ricusazioni vengono chiarite in una fase precoce del processo. Per ciascun procedimento la direzione del tribunale definisce il settore tecnico di pertinenza e la lingua. Ciò limita già fortemente la scelta dei possibili giudici non di carriera. Il presidente o il vicepresidente cerca quindi il dialogo con la persona competente per chiarire eventuali motivi di ricusazione. Questi si presentano frequentemente in particolare nel caso di persone che lavorano in studi legali di grandi dimensioni, in quanto nessun’altra persona dello stesso studio legale può essere incaricata da una parte in causa. Per evitare conflitti di interessi, i giudici non di carriera attivi nell’industria non vengono solitamente impiegati in casi che riguardano il loro settore. Negli anni passati è tuttavia capitato di dover ricusare giudici non di carriera del TFB anche durante il procedimento in corso, il che ha comportato un maggior onere per tutte le parti del procedimento. Secondo quanto affermato dalle persone interpellate, ciò può verificarsi in particolare quando una fusione di imprese determina una modifica del portafoglio di uno studio legale presso cui è impiegato il giudice non di carriera.

Nel complesso, dai colloqui condotti dal CPA risulta che le norme sulla ricusazione sono applicate in modo adeguato nei tre tribunali. Non sono emersi problemi nella gestione delle questioni relative all’indipendenza dei giudici non di carriera, non adeguatamente affrontati dalle regolamentazioni esistenti.

5.1 Il possesso di conoscenze tecniche specifiche costituisce un requisito per l’elezione solo presso il TFB

Nelle basi legali del TF e del TPF le conoscenze tecniche (giuridiche) non sono menzionate in modo specifico per la funzione dei giudici non di carriera⁶⁸. Il ricorso a conoscenze tecniche è invece indicato in parte nelle basi legali del TFB come criterio per l’impiego dei giudici non di carriera, in particolare quelli con formazione tecnica.

La questione se i giudici non di carriera apportino conoscenze tecniche specifiche e contribuiscano così alla qualità dell’attività giudiziaria è percepita in modo diverso nei vari tribunali. Come mostrato nella figura 5, le persone interpellate presso il TPF sono per lo più d’accordo con tale affermazione (72 %), mentre la percentuale presso il TF è più bassa (35 %)⁶⁹. Nei colloqui condotti dal CPA presso il TF, tuttavia, ci sono state anche voci decisamente a favore delle conoscenze tecniche specifiche dei giudici non di carriera, per esempio nel settore del diritto fiscale.

Figura 5

Contribuito dei giudici non di carriera alle conoscenze tecniche del tribunale

Legenda: i giudici non di carriera apportano conoscenze tecniche specifiche? Parere dei giudici ordinari e dei cancellieri.

Fonte: van der Heiden/Oehri/Beeler/Ruoranen (2024): n. 4.5.1.

Le competenze tecniche sono fondamentali per l’attività giudiziaria del TFB, in quanto il tribunale si occupa di una vasta gamma di settori altamente tecnici e specializzati, come la biochimica, la chimica, l’informatica, la meccanica o la fisica. Per garantire che in seno ai collegi giudicanti siano presenti conoscenze tecniche specifiche, in tali organi, oltre al presidente, deve essere rappresentato anche almeno un giudice specializzato dotato di un profilo tecnico. Secondo il CPA, la quantità di casi sarebbe troppo esigua per giustificare un numero più elevato di giudici ordinari in possesso delle necessarie conoscenze tecniche.

Presso il TF i giudici non di carriera si occupano pressoché esclusivamente della stesura di relazioni. Per tale tribunale è dunque auspicabile che questo lavoro sia svolto da persone esperte, cosa che nella pratica accade molto frequentemente ma non sempre. Idealmente le relazioni dovrebbero essere già redatte in forma di sentenza, utilizzando gli strumenti ausiliari disponibili. Se però i giudici non di carriera non redigono personalmente relazioni da molto tempo, perché ne delegano la compilazione in un’altra funzione, per esempio in qualità di giudici cantonali, ciò può richiedere loro un maggiore dispendio di tempo. Eventualmente potrebbero essere impiegati in modo più efficiente in seno a un collegio giudicante dove non dovrebbero redigere relazioni.

Da parte loro, i giudici non di carriera dei tre tribunali sono per la maggior parte concordi nel ritenere che le loro conoscenze tecniche specifiche contribuiscono complessivamente alla qualità dell’attività giudiziaria (92 % di pareri favorevoli)⁷⁰. Un quadro analogo emerge dal giudizio sull’utilità della loro vicinanza alla pratica per la qualità dell’attività giudiziaria. I giudici non di carriera ritengono di poter apportare aspetti supplementari al processo decisionale del loro tribunale grazie alla loro vicinanza alla pratica (93 % di pareri favorevoli). I giudici ordinari e i cancellieri del TPF ne sono meno convinti (58 %), mentre presso il TF solo il 27 per cento condivide questo parere⁷¹.

5.2 Dal punto di vista dei tribunali si tiene troppo poco conto delle competenze in sede di elezione

In più occasioni, esponenti del TF e del TPF hanno fatto notare al CPA che il Parlamento non sempre elegge al ruolo di giudice non di carriera le persone in possesso di competenze necessarie per un impiego adeguato presso i tribunali. In caso di posti vacanti i tribunali possono segnalare alla CG le loro esigenze in termini di ambiti giuridici o lingue in cui le persone dovrebbero essere competenti. Tali requisiti sono indicati anche nella messa a concorso.

I principi operativi della CG per la preparazione delle elezioni⁷² stabiliscono all’articolo 2 che la CG si assicura dell’idoneità professionale e personale dei candidati. Presta inoltre attenzione alle competenze linguistiche, alla rappresentatività politica e all’equilibrio di genere.

Negli ultimi anni, però, secondo quanto affermato dai tribunali, non sempre sono state elette persone in possesso delle competenze linguistiche necessarie, e ciò vale sia per i giudici non di carriera che per quelli ordinari. I candidati non sempre vengono interrogati nella lingua pertinente dalla sottocommissione preparatoria, che pure vorrebbe farsi un’idea delle loro effettive conoscenze. Inoltre, la commissione ha proposto ed eletto come giudici non di carriera persone con esperienza limitata nel settore o scarsa conoscenza del lavoro presso il rispettivo tribunale. Contrariamente ai principi operativi della CG, in vari casi l’appartenenza a partiti riveste un ruolo più importante ai fini dell’elezione rispetto alle competenze tecniche delle persone. Secondo le persone interpellate presso i tribunali, dall’attività principale dei singoli candidati si sarebbe potuto spesso evincere che la loro disponibilità di tempo sarebbe stata limitata.

Per contro, il TFB segnala esperienze molto positive con l’elezione dei giudici non di carriera. Ciò in quanto, da un lato, la CG si avvale di una commissione composta da rappresentanti delle associazioni professionali, che sottopone le candidature a un esame preliminare tenendo adeguatamente conto delle richieste del tribunale (specializzazione, lingua ecc.) e rispecchiandole nelle proprie raccomandazioni alla CG. Inoltre, i candidati non sono solitamente membri di un partito politico e quindi la rappresentatività politica non ha alcun ruolo nell’elezione.

5.3 La coerenza dell’attività giudiziaria è garantita principalmente dalla composizione dei collegi giudicanti

In generale, per i giudici ordinari dovrebbe essere più facile garantire un’amministrazione uniforme della giustizia, in quanto hanno a tutti gli effetti un quadro più chiaro della pratica del tribunale. Inoltre, sono supportati da cancellieri che possiedono esperienza in ambito giuridico⁷³. Le basi legali dei tribunali della Confederazione non contengono quasi nessuna prescrizione specifica per garantire la coerenza delle decisioni quando sono impiegati giudici non di carriera. La regolamentazione vigente presso il TFB, secondo cui nel corpo giudicante deve essere presente almeno un giudice ordinario, è utile ai fini della coerenza e tiene conto del fatto che questo tribunale è per lo più composto da giudici non di carriera. Presso il TF esistono diverse circolari (informative dei tribunali senza carattere di istruzione) volte a favorire il coordinamento dell’attività giudiziaria⁷⁴. Le basi legali del TF e del TPF non contengono ulteriori regolamentazioni in materia di scambio di informazioni, collaborazione e garanzia della qualità, sebbene siano ritenute auspicabili nella perizia legale⁷⁵.

Secondo quanto emerso dal questionario online, la grande maggioranza delle persone intervistate in tutti i gruppi professionali percepisce l’attività giudiziaria delle corti dei tribunali come coerente anche in assenza di regolamentazioni corrispondenti (96 % dei giudici non di carriera e 93 % dei giudici ordinari e dei cancellieri)⁷⁶.

Per garantire la coerenza dell’attività giudiziaria presso il TF, in genere i casi vengono discussi possibilmente fino a quando non si raggiunge una decisione unanime. In caso contrario si tiene un’udienza pubblica. I giudici non di carriera non costituiscono mai la maggioranza di un collegio giudicante. Da più parti è stato fatto presente al CPA che la garanzia di un’amministrazione coerente della giustizia rappresenta una sfida costante, a prescindere dal fatto che nel collegio giudicante sia presente o meno un giudice non di carriera. Vi è consenso sul fatto che la garanzia della coerenza sia innanzitutto compito della presidenza della corte. Quest’ultima non incarica i giudici non di carriera di istruire casi complessi nei quali potrebbero porsi questioni giuridiche di principio. Sulla base dei risultati della valutazione del CPA in merito alla ripartizione delle cause nei tribunali della Confederazione⁷⁷, le CdG hanno raccomandato ai tribunali di esaminare l’assegnazione dei giudici istruttori mediante un programma informatico. Tale raccomandazione deve ancora essere attuata⁷⁸. Qualora l’assegnazione dei giudici non di carriera dovesse essere anch’essa automatizzata, si dovrebbe tenere conto del problema della coerenza dell’attività giudiziaria conformemente ai risultati della presente valutazione.

Presso il TPF i collegi giudicanti della Corte d’appello, a causa del basso numero di giudici ordinari, sono spesso composti per la maggioranza da giudici non di carriera, come presso il TFB, ma la presidenza è solitamente assunta dai giudici ordinari. Presso la Corte penale i giudici non di carriera costituiscono generalmente la minoranza all’interno di un collegio giudicante. In casi eccezionali vengono però impiegati come giudice unico. In tale contesto i cancellieri rivestono un ruolo importante per la coerenza in virtù della loro funzione consultiva.

Al fine di garantire la coerenza, i tribunali dispongono inoltre di banche dati contenenti i casi trattati, aperte per la consultazione. Grazie all’accesso remoto, tale possibilità è ora disponibile anche per i giudici non di carriera, il che semplifica loro il compito di approfondire una materia rispetto a quanto avveniva in passato.

Oltre a ciò, presso alcuni tribunali ha luogo uno scambio regolare di informazioni con i giudici non di carriera. Presso il TF, mediante un programma introduttivo (v. n. 3.1), un evento di networking che si tiene ogni due anni e ulteriori incontri con la Corte plenaria, si sta cercando di sensibilizzare i giudici non di carriera in merito alla pratica del tribunale. Il TFB invita due volte all’anno a un’assemblea plenaria in cui vengono trattati anche casi fittizi, al fine di garantire un approccio metodologico uniforme alla luce del basso numero di casi. Secondo la perizia legale, al fine di garantire la coerenza si dovrebbe eventualmente valutare di inserire regolamentazioni in materia di scambio di informazioni, collaborazione o garanzia della qualità nei regolamenti o nelle direttive interne, o rafforzare le regolamentazioni corrispondenti⁷⁹.

L’ideale, secondo le persone interpellate, è che i giudici non di carriera abbiano già precedentemente lavorato come cancellieri presso il rispettivo tribunale. In alcuni casi è stato auspicato anche che i giudici ordinari, dopo il pensionamento, possano essere impiegati come giudici non di carriera, in quanto disporrebbero del profilo ideale. Attualmente è prevista una soglia d’età di 68 anni.

5.4 L’attività a titolo accessorio rappresenta una sorta di palestra per la carica di giudice ordinario

Come indicato nel messaggio concernente l’organizzazione giudiziaria federale, l’impiego di giudici non di carriera può offrire la possibilità di conoscere i potenziali candidati a una carica di giudice ordinario⁸⁰. Per la qualità dell’attività giudiziaria occorre considerare che l’esperienza maturata con l’attività a titolo accessorio apporta un valore aggiunto soprattutto se la persona rimane attiva presso lo stesso tribunale.

In effetti, dei posti di giudice ordinario vacanti il 41 per cento presso il TF, l’8 per cento presso il TPF e il 50 per cento presso il TFB sono stati occupati nell’ultimo decennio da persone che in precedenza avevano operato come giudici non di carriera presso lo stesso tribunale (v. figura 6). Il valore elevato presso il TFB è dovuto al fatto che, da quando il tribunale è stato costituito, sono stati occupati solo due posti di giudice ordinario, mentre il basso valore presso il TPF è giustificato dalla sua recente istituzione. Di conseguenza, per i nuovi posti di giudice ordinario presso il TPF erano disponibili pochissimi giudici non di carriera come candidati.

Figura 6

Giudici ordinari che in precedenza avevano operato come giudici non di carriera presso il tribunale

Legenda: elezione a giudice ordinario nel periodo 2013–2023 con e senza attività a titolo accessorio presso lo stesso tribunale; poiché la Corte d’appello esiste solo dal 2019, fino a tale anno il TPF disponeva solo di pochi giudici non di carriera.

Fonte: dati dei tribunali.

Il passaggio da giudice non di carriera a giudice ordinario non sembra essere un percorso di carriera consueto e ambito. La maggioranza dei giudici non di carriera ha infatti indicato nel questionario che l’aspirazione a una carica di giudice ordinario presso il tribunale corrispondente non costituisce una motivazione decisiva per la loro attuale attività⁸¹. Alcuni dei giudici non di carriera interpellati possono comunque immaginare di candidarsi in futuro per un posto di giudice ordinario presso il tribunale. Il TF presenta la percentuale più elevata (53 %), seguito dal TPF (42 %). La bassa percentuale presso il TFB (14 %) potrebbe essere dovuta, tra l’altro, al fatto che le probabilità di ottenere una simile posizione sono estremamente basse a causa della disponibilità di soli due posti di giudice ordinario (1,5 equivalenti a tempo pieno) presso questo tribunale.

Il CPA non è in grado di valutare in che misura un’attività di giudice non di carriera aumenti le possibilità di elezione. I tribunali o i singoli giudici ordinari non possono formulare raccomandazioni nei confronti della CG, in quanto organo preparatorio per l’elezione dei giudici, ai fini dell’occupazione dei posti di giudice ordinario. È tuttavia prassi abituale allegare al dossier di candidatura una lettera di referenze del presidente della rispettiva corte del tribunale della Confederazione. Secondo quanto affermato da diverse persone interpellate, si terrebbero anche colloqui informali tra membri della CG e membri dei tribunali in merito all’idoneità di singoli candidati, cosa che potrebbe ostacolare un’elezione basata su criteri puramente oggettivi. Grazie a queste pratiche, una precedente attività a titolo accessorio potrebbe invece, in determinate circostanze, risultare vantaggiosa per l’elezione alla carica di giudice ordinario.

6.1 La frequenza d’impiego presso i tribunali è molto eterogenea, ma spiegabile

La frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera presso i tribunali della Confederazione varia fortemente da un tribunale all’altro e, presso il TPF, da una corte all’altra. La tabella 2 riporta il numero di giudici e i diversi dati di riferimento sull’impiego dei giudici non di carriera. Nell’allegato 3 sono specificate le cifre dettagliate per corte e anno. Di seguito si procede a una classificazione dei dati per i singoli tribunali, in quanto le differenze sono in gran parte spiegabili con i diversi compiti assunti dai giudici non di carriera.

Tabella 2

Numero di giudici¹ e frequenza con cui sono impiegati per tribunale

Legenda: ¹ numero massimo di posti a tempo pieno previsto per legge; ² numero al 1° apr. 2024. La legge parla solo di un «numero sufficiente di giudici non di carriera»; ³ media dal 2018 al 2023, per la Corte d’appello del TPF dall’avvio dell’attività nel 2019.

Fonte: ordinanze, rapporti di gestione e dati interni dei tribunali per il periodo 2018–2023.

Presso il TF i giudici non di carriera corrispondono a quasi la metà dei giudici ordinari e sono stati impiegati in circa 240 degli oltre 7500 casi trattati ogni anno. In circa 160 di questi procedimenti, pari al 2 per cento dei casi, hanno redatto la relazione (v. n. 3.1.2). In tale contesto occorre considerare che i giudici non di carriera, diversamente da quelli ordinari, non possono ricorrere ai cancellieri per redigere le loro relazioni. Per ciascun giudice non di carriera risultano in media circa 12,8 casi (8,4 relazioni) all’anno, un valore superiore rispetto agli altri tribunali. Dalle analisi dettagliate di cui all’allegato 3 balzano all’occhio due anni che mostrano uno scostamento verso l’alto. In tali anni, a causa di assenze prolungate dei giudici ordinari, i giudici non di carriera sono stati impiegati soprattutto nell’ambito della procedura per circolazione degli atti, quindi non per la stesura di relazioni. Nel complesso si rileva tuttavia che le corti del TPF impiegano i giudici non di carriera solo raramente (v. all. 3).

Presso la Corte penale e la Corte dei reclami penali del TPF, a fronte di quattro giudici non di carriera vi è un numero quattro volte superiore di giudici ordinari. Queste quattro persone vengono impiegate solo circa una volta all’anno dalla Corte penale, il che, su un totale di 66 casi, corrisponde però all’8 per cento dei dossier evasi dalla corte. Come illustrato al numero 3.3, i singoli impieghi presso questa corte sono inoltre onerosi: si svolgono infatti per lo più in occasione di udienze di più giorni a Bellinzona. Presso la Corte dei reclami penali non vengono praticamente mai impiegati gli stessi giudici non di carriera. Nonostante tratti numerosi casi, questa corte si occupa principalmente di questioni minori che devono essere risolte celermente, in particolare per non prolungare inutilmente le indagini.

I giudici della Corte d’appello del TPF sono eletti separatamente, al fine di garantire la loro indipendenza in qualità di organo di secondo grado in materia penale. Presso questa corte, i dieci giudici non di carriera sono in maggioranza rispetto ai quattro giudici ordinari. A causa del basso numero di giudici ordinari, i giudici non di carriera sono quasi obbligatoriamente parte di tutti i collegi giudicanti. A volte costituiscono la maggioranza (v. n. 5.3), il che spiega perché il numero dei loro impieghi supera il numero di casi della corte. Ogni anno ciascun giudice non di carriera presso questa corte si occupa in media di circa cinque casi che, come accade frequentemente per la Corte penale, comportano una presenza di più giorni in sede.

Presso il TFB operano solo due giudici ordinari, ma ben 42 giudici non di carriera. A prescindere dalle decisioni di giudice unico, che sono riservate ai due giudici ordinari (v. n. 2.2), i giudici non di carriera sono obbligatoriamente parte dei collegi giudicanti e solitamente ne costituiscono la maggioranza (v. n. 5.3). Ciò spiega perché registrano oltre 40 impieghi all’anno, nonostante il tribunale tratti a malapena 30 casi. In media, però, tale cifra corrisponde a un solo caso per giudice non di carriera all’anno. Soprattutto i giudici specializzati, a volte, hanno pochissimi impieghi e sono chiamati in servizio solo se è interessato il loro campo di specializzazione (v. n. 5.1) e se non devono essere ricusati (v. n. 4.2).

6.2 Un maggiore impiego sarebbe auspicabile solo in parte ed è limitatamente possibile

La frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera dipende, da un lato, dalla frequenza con cui vengono chiamati in servizio dalle presidenze delle corti del TF e del TPF e dalla presidenza del TFB. Dall’altro, è determinante in che misura tali giudici accettano effettivamente gli impieghi offerti.

In linea di principio, sia i giudici non di carriera che i giudici ordinari (e i cancellieri) di tutti e tre i tribunali sono per lo più soddisfatti del sistema dei giudici non di carriera. Come indicano anche i risultati del questionario illustrati nei capitoli precedenti, i collaboratori del TF si sono generalmente espressi in termini più critici rispetto a quelli del TPF e del TFB. Inoltre, i giudici ordinari (e soprattutto i cancellieri) si sono mostrati tendenzialmente meno soddisfatti dei giudici non di carriera. Presso il TF vi è comunque un 17 per cento dei giudici ordinari che si è detto tendenzialmente o totalmente contrario all’impiego dei giudici non di carriera nella propria corte. Tutti i giudici ordinari del TPF hanno invece espresso un parere tendenzialmente positivo o molto positivo in merito all’impiego dei giudici non di carriera⁸⁵.

Nonostante questa valutazione sostanzialmente positiva del sistema, solo il 36 per cento delle persone interpellate presso il TPF ha risposto che sarebbe felice se i giudici non di carriera si occupassero di più casi presso la propria corte. Presso il TF tale percentuale si attesta invece al 60 per cento dei giudici ordinari. Questa differenza di valutazione non si può spiegare con una diversa necessità di alleggerimento del carico di lavoro: solo una minoranza dei giudici ordinari del TF e del TPF ritiene infatti che la mole di lavoro presso la propria corte sia tendenzialmente o troppo elevata (11 % e 14 %). Tra i cancellieri la percentuale è decisamente superiore (30 % presso il TF e 21 % presso il TPF)⁸⁶. Come mostrato dal questionario, tra i giudici ordinari del TPF prevale però ancora più fortemente che presso il TF l’opinione secondo cui i giudici non di carriera non possano essere impiegati ulteriormente a causa delle loro capacità limitate (93 % e 63 %). Dai colloqui è emerso che soprattutto presso la Corte d’appello del TPF, cui sono assegnati molti giudici non di carriera, già oggi è estremamente difficile trasferire i casi, in quanto spesso ciò richiede una presenza di più giorni in sede a Bellinzona (n. 3.3). Va inoltre considerato che già oggi i giudici non di carriera costituiscono spesso la maggioranza dei collegi giudicanti, il che non è privo di problemi da un punto di vista giuridico (n. 7.1).

Gli stessi giudici non di carriera sia presso il TF che presso il TPF sono complessivamente molto soddisfatti del numero di casi loro assegnati (96 %). Solo alcune persone auspicherebbero più casi, ma nessuna ne vorrebbe di meno. Rispettivamente due terzi circa hanno affermato di accettare tutti gli impieghi loro offerti, mentre le persone restanti hanno risposto di accettare solo pochissimi impieghi. Solo un terzo di queste ha indicato come motivazione la mancanza di capacità.

Per contro, il 57 per cento dei giudici non di carriera interpellati presso il TFB ha affermato che il numero di casi loro assegnati è tendenzialmente basso o troppo basso. Il 6 per cento riteneva invece che il numero di casi loro assegnati fosse tendenzialmente elevato. La quantità di casi e il grado di specializzazione lasciano però ben poca flessibilità al presidente nell’assegnazione dei casi. Inoltre, capita tutt’altro che raramente che i giudici non di carriera debbano essere ricusati (v. n. 4.2). Il 60 per cento ha infatti indicato di accettare meno della metà degli impieghi⁸⁷.

La frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera presso il TF è nettamente inferiore ai valori su cui il Parlamento si è originariamente basato. Nel 2006 la CAG‑S ha stimato che i giudici non di carriera avrebbero gestito complessivamente circa 500 casi all’anno⁸⁸, mentre allo stato attuale ne gestiscono in media solo 240 circa (v. n. 6.1). Nella pianificazione della Corte d’appello del TPF, la previsione dei casi indicava circa 11 procedure d’appello all’anno⁸⁹. Considerando una media di 42 procedimenti all’anno (v. n. 6.1), l’onere, compreso quello per i giudici non di carriera, è stato fortemente sottostimato, il che spiega perché nel frattempo il numero dei giudici ordinari è stato aumentato di uno, arrivando a un totale di tre.

Nell’ambito dei colloqui con il CPA è stato riferito che in particolare presso il TF un numero esiguo di giudici non di carriera è difficilmente disponibile. Per esempio, nel 2023 uno di essi ha redatto una sola relazione⁹⁰. Secondo le stime delle persone interpellate presso il TF, i bassi importi forfettari orari costituiscono un ostacolo a un impiego più frequente, soprattutto per gli avvocati in libera professione⁹¹. Nel questionario online questa motivazione non è stata praticamente indicata presso il TF. Inoltre, dai colloqui è emerso che alcuni giudici non di carriera non vengono impiegati più frequentemente in quanto causano oneri supplementari dovuti alla scarsa qualità del loro lavoro (v. n. 3.3).

Nel complesso il CPA giunge alla conclusione che la frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera presso i tre tribunali della Confederazione è appropriata e può essere aumentata solo in misura limitata, in quanto, da un lato, le persone hanno una ridotta disponibilità di tempo e, dall’altro, è necessario garantire l’efficienza, la qualità e l’indipendenza dell’attività giudiziaria nel contesto del loro impiego.

7.1 Mancano prescrizioni sui motivi per cui vengono impiegati i giudici non di carriera

In ampia misura, nelle basi legali dei tribunali esaminati non è indicato chiaramente per quali motivi si dovrebbero impiegare giudici non di carriera in seno ai collegi giudicanti⁹². Ciò è in ogni caso irrilevante per il TFB, che giudica di regola nella composizione di tre giudici (art. 21 LTFB). Poiché tale tribunale dispone solo di due giudici ordinari, in questi casi è necessario ricorrere sempre all’impiego di giudici non di carriera. Non servono dunque motivi particolari per il loro coinvolgimento.

Per il TF è indicato solo che l’impiego viene stabilito dal presidente della corte (art. 16 cpv. 3 RTF). Di conseguenza, per il coinvolgimento dei giudici non di carriera si applicano le norme generali in materia di composizione del collegio giudicante. Per quanto riguarda il TPF, se si considera che la Corte d’appello è composta per la maggioranza da giudici non di carriera, colpisce il fatto che esista solo una regolamentazione rudimentale del loro impiego. Il regolamento sull’organizzazione del Tribunale prevede che siano impiegati in via prioritaria i giudici non di carriera prima che i giudici ordinari dell’altra corte possano prestare il loro concorso (art. 13 cpv. 3 del regolamento sull’organizzazione del TPF [ROTPF]⁹³). I giudici della Corte dei reclami penali prestano dunque il loro concorso nella Corte d’appello se necessario, e unicamente se un giudice non di carriera non può prestare il proprio concorso (art. 13 cpv. 4 ROTPF). Come per i giudici ordinari, per la ripartizione dei casi si tiene conto della collaborazione in precedenti decisioni concernenti il medesimo ambito specifico (art. 15 cpv. 2 ROTPF). Non esistono ulteriori regolamentazioni concernenti l’impiego dei giudici non di carriera⁹⁴.

La densità normativa talvolta bassa viene valutata come ambivalente nella perizia legale. Essa concede infatti la flessibilità necessaria per poter impiegare i giudici non di carriera in caso di moli di lavoro elevate ed emettere così una sentenza in tempi ragionevoli. Nel contempo, non si può escludere che i giudici non di carriera, a causa della loro minore esperienza in tribunale, necessitino di molto più tempo per svolgere il proprio lavoro e siano maggiormente esposti a conflitti di interessi in ragione della loro attività principale. Questi due timori non si sono però praticamente concretizzati nella pratica (v. n. 3.1 e 4.2).

Per le parti coinvolte nel procedimento potrebbero inoltre sorgere questioni relative alla prevedibilità della composizione del collegio giudicante. Dal punto di vista della perizia legale, occorre evitare di suscitare nelle parti l’impressione che il collegio giudicante sia stato costituito appositamente per il loro caso, dato che i giudici non di carriera vengono impiegati solo raramente. Ciò vale a maggior ragione quando mancano norme relative al rapporto numerico tra i giudici ordinari e non di carriera in seno ai collegi giudicanti⁹⁵.

Presso la Corte d’appello del TPF e presso il TFB, i giudici non di carriera sono spesso o praticamente sempre in maggioranza per via del rapporto numerico tra giudici ordinari e non di carriera (n. 2.1.4). Ciò non è privo di problemi dal punto di vista costituzionale, in quanto tali giudici dispongono solitamente di minori esperienze e conoscenze specifiche del tribunale rispetto ai giudici ordinari.

7.2 Le differenze tra le prescrizioni legali dei diversi tribunali sono solo in parte comprensibili

L’impiego dei giudici non di carriera è previsto a livello di legge per tutti e tre i tribunali esaminati. Sussistono tuttavia notevoli differenze tra le basi legali e le istruzioni interne vigenti dei singoli tribunali. Un quesito identico trova risposta a livelli normativi diversi nei tre tribunali⁹⁶. Secondo la perizia legale, ciò non è logico. Nonostante le grandi differenze tra i tribunali, le diverse regolamentazioni si spiegano inoltre solo in parte con le peculiarità specifiche di ciascuno di essi.

Vi sono per esempio differenze per quanto riguarda le regolamentazioni in materia di numero di giudici non di carriera presso il rispettivo tribunale. Per il TFB, diversamente dagli altri tribunali della Confederazione, manca un’ordinanza sul numero di posti di giudice. Circolari indirizzate ai giudici non di carriera esistono, per quanto a conoscenza del CPA, solo presso il TF.

Sono disciplinati in modo diverso soprattutto l’assegnazione alle corti e i presupposti per l’impiego in seno al collegio giudicante⁹⁷. In base al regolamento del TF, presso quest’ultimo vigono determinati criteri per l’assegnazione dei giudici non di carriera alle corti. In particolare, si tiene conto delle specifiche conoscenze, della lingua ufficiale, del carico di lavoro e delle esigenze delle corti, della presenza dei sessi e della disponibilità delle persone (art. 16 cpv. 1 e 2 RTF). Il regolamento del TPF non contiene criteri per l’assegnazione dei giudici non di carriera alle corti, con un’unica eccezione: i giudici non di carriera sono eletti direttamente nella Corte d’appello (art. 42 cpv. 1^bis LOAP).

Secondo la perizia legale non sussistono motivi logici neppure per i diversi utilizzi dei termini. Nella versione tedesca delle tre leggi (LTF, LOAP, LTFB) si utilizza sempre l’espressione nebenamtliche Richterinnen und Richter e non Ersatzrichterinnen und ‑richter come in francese (juge suppléante et suppléant). In italiano si parla invece di «giudici non di carriera», che sarebbe la traduzione di ausserberufliche Richter und Richterinnen. Come concetto antitetico, nella versione tedesca del LTFB si utilizza l’espressione hauptamtliche Richterinnen und Richter, mentre la LTF e la LOAP parlano di ordentliche Richterinnen und Richter⁹⁸. Nella versione francese delle tre leggi si utilizza uniformemente l’espressione juge ordinaire.

8.1 I giudici non di carriera non possono risolvere i sovraccarichi sistematici

L’impiego dei giudici non di carriera non è previsto presso il TAF⁹⁹. Poiché, tuttavia, tale possibilità sussiste presso gli altri tribunali della Confederazione, presso il TAF è stata presa occasionalmente in esame l’introduzione di tale figura, in particolare a causa del carico di lavoro variabile.

Nel messaggio concernente la revisione totale dell’organizzazione giudiziaria federale è indicato che, per un tribunale amministrativo ordinario come il TAF, la soluzione di impiegare giudici occupati a titolo accessorio non è idonea. Contrariamente a quanto precede, presso le commissioni di ricorso e di arbitrato esistenti fino alla creazione del TAF con settori di competenza strettamente limitati erano attivi oltre 300 giudici non di carriera. Come giudici venivano eletti specialisti del rispettivo settore¹⁰⁰. L’argomentazione contenuta nel messaggio non sembra vincolante per la commissione di esperti che si è occupata della riforma delle autorità in materia di concorrenza, la quale segnala che anche presso il TF, con la sua ampia competenza materiale, sono attivi giudici non di carriera. Talvolta questi sono eletti sulla base delle loro conoscenze specifiche in un ambito giuridico particolare e impiegati solo in tale ambito, anche se la sfera di competenza del TF è molto più estesa¹⁰¹. Anche la perizia legale commissionata dal CPA giunge alla conclusione che un sistema con giudici non di carriera potrebbe senz’altro essere introdotto presso il TAF, ma richiederebbe modifiche corrispondenti della LTAF¹⁰².

Secondo il messaggio concernente la revisione totale dell’organizzazione giudiziaria federale, i giudici supplenti dovrebbero aiutare a far fronte ai sovraccarichi di lavoro e a sostituire i giudici ordinari indisponibili¹⁰³. Con riferimento al TF, che ha dimensioni simili, si può tuttavia concludere che l’impiego di giudici non di carriera non è in grado di compensare un sovraccarico cronico. Tali persone hanno una disponibilità di tempo ridotta (v. n. 6.2) e potrebbero quindi occuparsi solo di un numero limitato di casi. Sarebbe dunque necessario un numero elevato di giudici non di carriera, il che comporterebbe un notevole onere dal punto di vista organizzativo. Inoltre, i picchi di lavoro presso il TAF hanno spesso una durata prolungata. Per tale motivo, al fine di far fronte al numero elevato di casi, il 27 febbraio 2024 il Parlamento ha acconsentito a un aumento temporaneo di cinque posti di giudice a tempo pieno nelle corti del TAF competenti per il diritto in materia di asilo¹⁰⁴.

Come soluzione principale in caso di assenze prolungate dei giudici dovute a malattia o infortunio, il TAF considera che l’organico di posti stabilito per legge possa essere superato temporaneamente (mediante un aumento delle percentuali di impiego dei giudici a tempo parziale o l’occupazione di un posto a tempo determinato)¹⁰⁵. Nell’ambito della consultazione concernente il presente rapporto, il TAF ha inoltre suggerito l’impiego a tempo determinato di giudici straordinari, eletti dalla CG su proposta del tribunale¹⁰⁶. Queste misure alternative non sono state analizzate dal CPA in sede di valutazione.

8.2 L’impiego sarebbe opportuno in caso di assenze e picchi di lavoro di breve durata

A determinate condizioni, dal punto di vista del CPA, i giudici non di carriera potrebbero essere adeguatamente impiegati anche presso il TAF. Ai tre numeri seguenti, sulla base dei risultati relativi al TF, al TFB e al TPF (cap. 3–5), vengono discusse le possibilità e le sfide legate a un impiego dei giudici non di carriera presso il TAF in riferimento all’efficienza, all’indipendenza e alla qualità dell’attività giudiziaria.

9.1 Dalle prescrizioni legali non emergono chiaramente i motivi per l’impiego dei giudici non di carriera

Nelle basi legali del TF e del TPF non è indicato chiaramente per quali motivi si dovrebbero impiegare giudici non di carriera. Dato che i giudici non di carriera vengono impiegati solo raramente, le parti coinvolte nel procedimento potrebbero avere l’impressione che il collegio giudicante sia stato costituito appositamente per il loro caso. Ciò vale a maggior ragione in quanto presso i tribunali non esistono norme relative al rapporto numerico tra giudici ordinari e giudici non di carriera in seno ai collegi giudicanti (n. 7.1).

A questo proposito, il TFB costituisce un’eccezione. Poiché presso questo tribunale sono presenti solo due giudici ordinari, nei collegi giudicanti devono necessariamente essere impiegati anche giudici non di carriera; non servono dunque motivi particolari per il loro impiego (n. 7.1).

Si può inoltre constatare che le regolamentazioni in materia di giudici non di carriera presentano ulteriori differenze rilevanti tra i diversi tribunali della Confederazione, che si spiegano solo in parte con le peculiarità specifiche di ciascuno di essi (n. 7.2).

9.2 In generale i giudici non di carriera alleggeriscono il lavoro dei tribunali, ma il loro impiego può anche comportare oneri supplementari

L’impiego di giudici non di carriera contribuisce complessivamente a rendere efficiente l’attività giudiziaria dei tribunali. I giudici non di carriera aiutano i tribunali nel far fronte ai picchi di lavoro o in caso di assenze dei giudici ordinari, affinché le sentenze possano comunque essere emanate entro un termine adeguato (n. 3.1). Il loro impiego semplifica inoltre la conduzione dei casi in diverse lingue (n. 3.2).

Tuttavia, i giudici non di carriera non vengono impiegati solo in situazioni straordinarie, bensì con una certa regolarità. Esemplificativa in tal senso è la prescrizione vigente presso il TF, secondo cui i giudici non di carriera dovrebbero evadere almeno dodici casi ciascuno ogni anno. Grazie all’impiego regolare, essi acquisiscono dimestichezza con le procedure e la pratica dei tribunali, il che è indispensabile per la qualità del loro lavoro e quindi anche per l’efficienza. Infatti, viene in parte contestata la scarsa qualità del lavoro di alcuni giudici non di carriera, che comporta in ultima analisi un maggior onere per i tribunali. Ciò accade in particolare quando una relazione scritta per la sentenza deve essere fortemente rielaborata dai cancellieri. In questi casi, i giudici non di carriera non contribuiscono quindi all’efficienza dell’attività giudiziaria (n. 3.3). Infine, il loro contributo dipende fortemente dal fatto che possiedano o meno un’esperienza sufficiente (cap. 5.1).

Attraverso il loro impiego, i giudici non di carriera possono invece contribuire in misura molto limitata a contrastare un sovraccarico cronico dei tribunali, visto il numero limitato di casi da essi evaso (n. 3.3).

9.3 Un maggiore impiego dei giudici non di carriera è possibile solo in misura limitata

La frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera presso i tribunali della Confederazione è complessivamente appropriata, con notevoli variazioni tra i tribunali e tra le rispettive corti, e si spiega in particolare con i diversi compiti dei giudici non di carriera stessi. Infatti, a causa del numero limitato di giudici ordinari, il ricorso a giudici non di carriera è indispensabile presso il TFB e rappresenta una prassi comune presso la Corte d’appello del TPF per completare un collegio giudicante, mentre presso il TF questa necessità non sussiste. Inoltre, la frequenza con cui sono impiegati dipende da quanto spesso vengono chiamati in servizio e dal fatto che accettino effettivamente gli impieghi offerti (n. 6.1).

Il numero originariamente previsto di casi evasi dai giudici non di carriera presso il TF non è mai stato raggiunto. A causa della disponibilità limitata e dei problemi di qualità (n. 3.3), solo una piccola minoranza dei giudici ordinari del TF è favorevole all’assegnazione di ulteriori casi ai giudici non di carriera, mentre questi ultimi si dicono soddisfatti dei casi loro assegnati. Al momento della costituzione della Corte d’appello del TPF, il numero di casi dell’intera corte è stato fortemente sottovalutato, il che rende complicato integrare i collegi giudicanti con un numero sufficiente di giudici non di carriera. Pertanto, solo una minoranza dei giudici ordinari del TPF è favorevole all’assegnazione di ulteriori casi ai giudici non di carriera (n. 6.2).

9.4 I tribunali gestiscono in modo appropriato i rischi legati a un’amministrazione della giustizia coerente e indipendente

Le prescrizioni volte a garantire un’attività giudiziaria indipendente in caso di coinvolgimento dei giudici non di carriera sono adeguate dal punto di vista giuridico (n. 4.1) e si dimostrano valide nella pratica (n. 4.2). Presso il TFB, con i suoi giudici specializzati, sono tre i motivi per cui occorre prestare particolare attenzione all’indipendenza dei giudici: in primo luogo, il tribunale è composto prevalentemente da giudici non di carriera; in secondo luogo, questi esercitano un’attività a titolo principale nell’ambito di competenza del tribunale; in terzo luogo, i giudici non di carriera sono autorizzati a rappresentare terzi dinanzi al TFB nell’ambito della loro attività principale. La questione viene gestita mediante norme dettagliate sulla ricusazione che trovano applicazione nella pratica e sono valutate come adeguate dalle persone interessate (n. 4.1 e 4.2).

La qualità dell’attività giudiziaria è complessivamente preservata, anche se non tutti i giudici non di carriera dispongono di grande esperienza nella carica (n. 5.1). L’attività giudiziaria presso le corti del TF e del TPF è ritenuta complessivamente coerente. Presso il TF, la coerenza è garantita principalmente dal fatto che i giudici non di carriera sono per lo più in minoranza nei collegi giudicanti e le sentenze vengono discusse fino a quando non si raggiunge una decisione unanime. Presso il TPF, dove i giudici non di carriera costituiscono talvolta la maggioranza dei collegi giudicanti o in rare occasioni sono impiegati anche come giudici unici, nella composizione del collegio giudicante si tiene conto dell’esperienza delle persone. Programmi introduttivi ed eventi collettivi con i giudici ordinari promuovono a loro volta la coerenza. Tuttavia, secondo la perizia legale, nei regolamenti e nelle direttive interne mancano ancora regolamentazioni in materia di garanzia della qualità che assicurino la coerenza (n. 5.3). Presso il TFB, la qualità dell’attività giudiziaria è resa possibile proprio dall’impiego dei giudici non di carriera, in quanto le loro conoscenze tecniche specifiche sono indispensabili per poter giudicare i casi (n. 5.1).

9.5 Non sempre il Parlamento elegge giudici in possesso delle competenze necessarie

La collaborazione con i giudici non di carriera è valutata in modo per lo più positivo presso i tribunali (n. 6.2). La CG dispone di principi operativi in cui sono definiti i criteri per l’elezione dei giudici. I tribunali ritengono però che non sempre vengano elette le persone in possesso del giusto profilo. Infatti, sebbene le esigenze dei tribunali siano tenute in considerazione nei bandi di concorso dei posti di giudice non di carriera, in sede di preparazione dell’elezione la CG non verifica sempre sistematicamente se i candidati rispondano a tali requisiti. Per esempio, non sempre vengono accertate le conoscenze linguistiche dei candidati, il che può portare all’elezione di persone che soddisfano i requisiti linguistici del tribunale solo sulla carta. Oppure possono essere elette persone che, pur possedendo le qualifiche tecniche, dispongono solo di scarsa esperienza nel campo d’attività del tribunale. Le persone interpellate presso i tribunali presumono che la CG attribuisca maggiore importanza ad altri criteri come l’appartenenza a partiti o il genere. Secondo i principi operativi della CG, questi sarebbero però solo criteri secondari (n. 5.2).

I collaboratori del TFB hanno espresso un giudizio più positivo sulla procedura di elezione rispetto a quelli del TF e del TPF. Ciò in quanto, da un lato, una commissione incaricata dell’esame preliminare, composta da specialisti, effettua una preselezione e, dall’altro, i candidati generalmente non sono iscritti a un partito, per cui l’affiliazione politica perde rilevanza ai fini dell’elezione (n. 5.1).

9.6 A determinate condizioni, il sistema dei giudici non di carriera potrebbe essere esteso anche al TAF

Presso il TAF non è prevista la possibilità di impiegare giudici non di carriera. Alla luce dei risultati della valutazione relativa agli altri tribunali, il CPA ritiene tuttavia possibile un loro impiego adeguato. Questo sarebbe indicato per far fronte, da un lato, ai picchi di lavoro di breve durata delle singole corti e, dall’altro, alle assenze per malattia dei giudici ordinari (n. 8.2.1). Per poter offrire questo alleggerimento occasionale del carico di lavoro, i giudici non di carriera devono però essere impiegati con una certa regolarità. Ciò è necessario affinché conoscano la prassi specifica della loro corte, in modo da garantire la qualità dell’attività giudiziaria e non causare oneri supplementari al tribunale (n. 8.2.3). Alla luce della limitata disponibilità di tempo dei giudici non di carriera, questi non sono invece adatti a risolvere sovraccarichi sistematici (n. 8.1).

In linea di principio, per l’introduzione del sistema dei giudici non di carriera presso il TAF si possono considerare due approcci: giudici non di carriera con una formazione giuridica convenzionale come presso il TF e il TPF o giudici specializzati come presso il TFB. A seconda del grado di specializzazione, si dovrebbero adottare regolamentazioni più o meno dettagliate al fine di garantire l’indipendenza dei giudici non di carriera (n. 8.2.2). In ogni caso, l’introduzione di un tale sistema presso il TAF richiederebbe delle corrispondenti modifiche di legge.

Il TAF stesso, nell’ambito della consultazione sul presente rapporto, ha sostenuto che l’introduzione di un sistema dei giudici non di carriera non contribuirebbe in modo sostanziale all’efficacia, alla buona qualità e alla convenienza in termini di costi dell’attività giudiziaria. Ritiene infatti che vi sarebbero altre misure più efficaci per affrontare i momenti di congestione (n. 8.1).

Elenco delle abbreviazioni

Bibliografia e documenti di riferimento

Bibliografia

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Documenti di riferimento

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CAG-S (2006): Rapporto della CAG-S del 21 febbraio 2006 (FF 2006 3219).

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CdG-N/S (2024): Ripartizione delle cause nei tribunali della Confederazione, rapporto delle CdG-N/S sullo stato di attuazione delle loro raccomandazioni da parte dei tribunali della Confederazione del 23 febbraio 2024 (FF 2024 766).

CdG-S (2002): Alta vigilanza parlamentare sui tribunali federali, rapporto della CdG‑S del 28 giugno 2002 (FF 2002 6793).

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Consiglio federale (2001): Messaggio del 28 febbraio 2001 concernente la revisione totale dell’organizzazione giudiziaria federale (FF 2001 3764).

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CPA (2020): Ripartizione delle cause nei tribunali della Confederazione, rapporto del CPA del 5 novembre 2020 (FF 2021 2436).

TAF (2019): Lettera del TAF alle CdG del 27 dicembre 2019 sulla flessibilizzazione delle risorse di personale presso il Tribunale amministrativo federale.

TAF (2024): Parere del TAF del 12 novembre 2024 nell’ambito della consultazione dell’Amministrazione.

TF (2023): Vertrauliche Controlling-Daten GPK. Commissione della gestione, seduta del 10 aprile 2024.

TF (2024): Rapporto di gestione 2023 dei tribunali della Confederazione.

TFB (2014): Direttive sull’indipendenza del Tribunale federale dei brevetti del 5 dicembre 2014, bundespatentgericht.ch > Basi legali (stato al 25 lug. 2024).

TFB (2022): Codice di condotta dei giudici del Tribunale federale dei brevetti del 26 settembre 2022, bundespatentgericht.ch > Basi legali (stato al 25 lug. 2024).

Ufficio federale di giustizia (1997): Schlussbericht der Expertenkommission für die Totalrevision der Bundesrechtspflege del giugno 1997. Berna.

Elenco delle persone interpellate

Nell’elenco qui appresso è riportata la funzione ricoperta dalla persona in questione nel momento in cui è stata sentita dal CPA.