Messaggio concernente la modifica della legge federale sul materiale bellico (Introduzione di una facoltà di deroga per il Consiglio federale)

1.1 Necessità di agire e obiettivi

Il disegno di modifica della legge federale del 13 dicembre 1996¹ sul materiale bellico (LMB) dà seguito al mandato che il Parlamento ha conferito al Consiglio federale adottando, il 18 dicembre 2023, la mozione 23.3585 della Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati (CPS-S). La mozione incarica il Consiglio federale di introdurre nella LMB un nuovo articolo dal tenore seguente:

Art. 22b Deroga del Consiglio federale ai criteri di autorizzazione per affari con l’estero

¹ Nel rispetto delle condizioni di cui all’articolo 22, il Consiglio federale può derogare ai criteri di autorizzazione di cui all’articolo 22a:

1. in presenza di eventi straordinari; e

2. se lo impone la salvaguardia degli interessi di politica estera o di politica di sicurezza del Paese.

² Se la deroga è concessa mediante decisione, il Consiglio federale informa le Commissioni della politica di sicurezza dell’Assemblea federale al più tardi 24 ore dopo la propria decisione.

³ Se la deroga è concessa mediante ordinanza, il Consiglio federale limita in modo adeguato la durata di validità della stessa; la durata di validità è al massimo di quattro anni. Può prorogarla una volta. In questo caso, l’ordinanza decade se entro sei mesi dall’entrata in vigore della proroga il Consiglio federale non sottopone all’Assemblea federale un disegno per l’adeguamento dei criteri di autorizzazione di cui all’articolo 22a.

L’introduzione nella LMB di una facoltà di deroga mira a dare al Consiglio federale un margine di manovra che gli permetta di adeguare la politica in materia di esportazioni di materiale bellico ai cambiamenti del contesto della politica estera e della politica di sicurezza (v. n. 1.2). Questa facoltà consentirebbe inoltre di mantenere, in Svizzera, una capacità industriale adeguata alle esigenze della sua difesa nazionale (conformemente all’art. 1 LMB) e di tutelare gli interessi del Paese in materia di politica estera o di politica di sicurezza (v. n. 1.3), il che, vista la situazione attuale in materia di sicurezza, è di interesse nazionale per la Svizzera.

Il rapporto della Commissione della politica di sicurezza del Consiglio nazionale (CPS-N) del 7 novembre 2023² sulla mozione 23.3585 sottolinea che, nel caso in cui siano in gioco gli interessi nazionali, è essenziale che il Consiglio federale disponga di uno strumento che gli consenta di reagire rapidamente. Questo strumento deve inoltre permettere di preservare la Base tecnologica e industriale rilevante in materia di sicurezza (STIB) della Svizzera, elemento centrale per il mantenimento della capacità di difesa e di posti di lavoro nel settore dell’alta tecnologia. In questo contesto, la Svizzera deve essere percepita a livello internazionale come un partner affidabile, aspetto essenziale, ad esempio, per gli affari di compensazione. Da parte sua, una minoranza della Commissione ritiene che la richiesta di revisione della LMB sia prematura, appena due anni e mezzo dopo il ritiro dell’iniziativa popolare «Contro l’esportazione di armi in Paesi teatro di guerre civili (Iniziativa correttiva)».

1.2 Rapporto con l’iniziativa correttiva e cambiamenti del contesto geopolitico

Nel suo messaggio del 5 marzo 2021³ concernente l’iniziativa popolare «Contro l’esportazione di armi in Paesi teatro di guerre civili (Iniziativa correttiva)» e il controprogetto indiretto (modifica della legge federale sul materiale bellico), il Consiglio federale aveva già proposto al Parlamento l’introduzione di questa facoltà di deroga nella LMB, motivo per cui il 30 agosto 2023 ha proposto di accogliere la mozione 23.3585 della CPS-S «Modifica della legge sul materiale bellico» e intende mantenere la formulazione presentata in precedenza. Il Consiglio federale aveva all’epoca sottolineato l’importanza di disporre di una facoltà di deroga, vista la crescente instabilità della situazione geopolitica mondiale. Riteneva che il rischio di conflitti armati interni o internazionali fosse aumentato a livello mondiale e che anche gli Stati occidentali, che costituiscono la maggior parte della clientela dell’industria d’armamento svizzera, avrebbero in futuro potuto essere implicati in conflitti armati secondo la LMB. La proposta del Consiglio federale non aveva tuttavia ottenuto la maggioranza in Parlamento. Con la modifica del 1° ottobre 2021⁴ della LMB quest’ultimo ha quindi approvato il controprogetto all’iniziativa correttiva senza introdurre la facoltà di deroga. In seguito, l’iniziativa correttiva è stata ritirata⁵ e la modifica di legge è entrata in vigore il 1° maggio 2022.

Soltanto cinque mesi dopo il voto finale sul controprogetto, le tensioni sempre più forti tra la Russia e l’Ucraina sono sfociate nell’aggressione militare russa che ha precipitato l’Europa in una crisi che continua tuttora. L’aggressione militare ha fatto capire che i timori espressi a suo tempo dal Consiglio federale sono ormai una realtà con la quale bisogna fare i conti. L’aggravarsi della situazione in Vicino e Medio Oriente e le crescenti tensioni tra la Cina e gli Stati Uniti (in particolare per quanto riguarda lo status di Taiwan), per citare alcuni esempi, fanno temere che altri conflitti armati potrebbero scoppiare in un futuro più o meno prossimo.

In questo contesto, la mozione 23.3585 della CPS-S chiede di riprendere letteralmente la proposta iniziale presentata dal Consiglio federale nel suo controprogetto indiretto all’iniziativa correttiva, affinché l’Esecutivo possa disporre di un margine di manovra che gli permetta di reagire rapidamente e in via eccezionale a nuove realtà geopolitiche e di sicurezza.

Va ricordato che anche gli autori dell’iniziativa correttiva avevano proposto di introdurre delle eccezioni che avrebbero consentito di esportare materiale bellico verso Paesi implicati in un conflitto armato interno o internazionale, purché fossero Paesi considerati democratici, con un regime di controllo delle esportazioni comparabile a quello svizzero, o Paesi implicati in un tale conflitto esclusivamente nel quadro di una risoluzione del Consiglio di sicurezza dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU)⁶.

1.3 Base tecnologica e industriale rilevante in materia di sicurezza della Svizzera

L’articolo 1 della LMB sottolinea l’equilibrio che si mira a preservare tra, da un lato, la tutela degli obblighi internazionali nonché dei principi di politica estera della Svizzera mediante il controllo della fabbricazione e del trasferimento di materiale bellico e della relativa tecnologia e, dall’altro, la volontà di mantenere, in Svizzera, una capacità industriale adeguata alle esigenze della sua difesa nazionale.

Una base tecnologica e industriale efficiente rappresenta per molti Stati un elemento essenziale della politica in materia d’armamento e quindi anche della politica di sicurezza e di difesa. Per la Svizzera questo aspetto è di particolare importanza perché, in quanto Stato neutrale, non può appartenere ad alcuna alleanza difensiva e non ha diritto ad appoggi militari da parte di altri Stati. Le competenze tecnologiche e le capacità industriali della Svizzera nell’ambito della sicurezza e della difesa sono costituite in gran parte dalle conoscenze e dalle capacità delle stabili organizzazioni di gruppi d’armamento internazionali, conosciuti ad esempio per i loro prodotti performanti negli ambiti delle munizioni, della difesa aerea e dei veicoli terrestri, nonché di piccole e medie imprese innovative private che producono, facendo fronte a una forte concorrenza internazionale, sottosistemi di alta qualità dal punto di vista tecnologico o singoli componenti per sistemi a uso militare e civile. Insieme alle istituzioni per la ricerca, queste imprese formano la STIB, che quindi comprende ben più delle sole imprese d’armamento classiche.

Il mantenimento della STIB previsto all’articolo 1 LMB fa parte del mandato che il legislatore ha conferito al Consiglio federale. Il suo rafforzamento è quindi un importante obiettivo della politica di sicurezza del Consiglio federale. I principi del Consiglio federale del 24 ottobre 2018⁷ in materia di politica d’armamento del DDPS puntano fortemente su questo aspetto. La STIB deve essere in grado di garantire in Svizzera le competenze tecnologiche e le capacità industriali centrali, abbinate alle competenze necessarie, per l’esercito e altre istituzioni federali responsabili della pubblica sicurezza.

La Svizzera, come la quasi totalità dei Paesi, non è in grado di autoapprovvigionarsi in materia di difesa. Le dimensioni, troppo piccole, del mercato interno non consentono una produzione economicamente sostenibile, visto che la domanda degli organi dell’apparato di sicurezza nazionale non è abbastanza forte. Le imprese della STIB devono pertanto poter esportare affinché il loro modello di affari sia redditizio. Per questa ragione, oltre alle vendite sul mercato interno e agli affari di compensazione (offset), riveste grande importanza in particolare anche la politica di controllo delle esportazioni, perché questi tre strumenti possono influenzare direttamente le possibilità di smercio delle imprese e quindi rappresentano le possibilità di gestione più dirette per rafforzare la STIB. Una STIB efficiente presuppone condizioni quadro competitive, che consentano alle imprese di offrire anche sul mercato internazionale prodotti e servizi concorrenziali. Attraverso la sua legislazione e la politica di controllo delle esportazioni, la Confederazione crea queste condizioni, nel rispetto degli obblighi di diritto internazionale e dei principi di politica estera.

In questo modo la STIB deve contribuire a ridurre la dipendenza della Svizzera dall’estero, in materia di politica d’armamento, negli ambiti definiti. Un’industria nazionale di difesa rafforza la libertà d’azione della Svizzera creando delle interdipendenze con i suoi principali partner economici e nell’ambito della sicurezza, ad esempio quando alcune imprese svizzere della STIB forniscono componenti e pezzi di ricambio essenziali per i sistemi d’armamento stranieri. Senza queste interdipendenze e i rapporti di cooperazione alla loro base con i partner interessati e in caso di grave crisi politico-militare o di guerra – ovvero quando si ha più che mai bisogno di un armamento ed equipaggiamento di buona qualità – l’approvvigionamento in beni militari dall’estero non sarebbe più garantito. In un simile scenario, le industrie d’armamento straniere dovrebbero rispondere in primo luogo al fabbisogno del proprio Stato e a quello dei loro partner; per ragioni comprensibili, invece, attribuirebbero meno importanza al fabbisogno di uno Stato neutrale come la Svizzera. Soltanto in presenza di mutue interdipendenze la Svizzera potrebbe garantire che i suoi partner le diano la priorità in caso di crisi.

1.4 Rapporto con il programma di legislatura e con le strategie del Consiglio federale

Il progetto non è annunciato né nel messaggio del 24 gennaio 2024⁸ sul programma di legislatura 2023–2027 né nel decreto federale del 6 giugno 2024⁹ sul programma di legislatura 2023–2027.

1.5 Interventi parlamentari

Il presente disegno di modifica della LMB risponde alla mozione 23.3585 della CPS‑S «Modifica della legge sul materiale bellico», di cui è quindi proposto lo stralcio dal ruolo.

2.1 Sintesi dei risultati della procedura di consultazione

Al termine della procedura di consultazione, il 4 settembre 2024, al DEFR erano pervenuti 50 pareri di autorità e organizzazioni, gran parte delle quali a sostegno dell’avamprogetto (34 contro 16).

La maggioranza dei Cantoni (20 sui 22 che hanno espresso un parere) è a favore dell’avamprogetto di modifica della LMB; lo stesso vale per la Conferenza governativa per gli affari militari, la protezione civile e i pompieri. I due principali argomenti addotti sono, da un lato, la necessità di accordare un margine di manovra sufficiente al Consiglio federale per salvaguardare gli interessi di politica estera o di politica di sicurezza del Paese in presenza di eventi straordinari e, dall’altro, di mantenere, in Svizzera, una capacità industriale adeguata alle esigenze della sua difesa nazionale. Il Cantone di Basilea Campagna è favorevole all’avamprogetto, ma suggerisce di precisare meglio la nozione di «eventi straordinari»: è troppo vaga e comporterebbe notevoli incertezze per quanto riguarda la possibile applicazione della facoltà di deroga in futuro. Raccomanda inoltre di precisare in maniera chiara nella legge che non si può ricorrere a questa facoltà per autorizzare esportazioni verso Paesi che violano i diritti dell’uomo o nei quali esiste un forte rischio che il materiale bellico da esportare sia impiegato contro la popolazione civile o sia trasferito a un destinatario finale indesiderato. Raccomanda infine di ridurre la durata di validità di un’eventuale ordinanza a due anni al massimo, invece dei quattro anni previsti dalla nuova disposizione. Da parte sua, il Cantone di Ginevra non sostiene l’introduzione di una facoltà di deroga nella LMB, visto il suo statuto di ospite della Ginevra internazionale e il suo legame con la lunga tradizione della neutralità svizzera. Nemmeno il Cantone di Vaud è favorevole: la proposta è stata presentata poco tempo dopo l’adozione del controprogetto all’iniziativa correttiva da parte delle Camere federali nel 2021. I Cantoni di Basilea Città, Berna, Giura e Zurigo non hanno partecipato alla consultazione.

I sei partiti politici che si sono espressi sono divisi. Il PLR sostiene il progetto vista l’evoluzione della situazione geopolitica mondiale e la necessità di mantenere in Svizzera una capacità industriale adeguata alle esigenze della sua difesa nazionale e gli impieghi nel settore dell’alta tecnologia. Anche l’UDC è favorevole al progetto: ritiene che l’introduzione di una facoltà di deroga sia un passo importante verso il rafforzamento della politica nazionale d’armamento, in particolare nel quadro della neutralità armata e dell’indipendenza della Svizzera nei confronti dell’estero. Il Centro approva il progetto, ma esige che il Consiglio federale utilizzi la facoltà di deroga soltanto in casi del tutto eccezionali e a favore di Paesi democratici che rispettano lo Stato di diritto, , e che presenti immediatamente giustificazioni trasparenti e rigorose del suo operato. PEV, PS e Verdi respingono fermamente la modifica della LMB, sostenendo che la soppressione della facoltà di deroga nel controprogetto del Consiglio federale all’iniziativa correttiva era una condizione imperativa per il suo ritiro. Questi partiti ritengono, inoltre, che le condizioni di applicazione della facoltà di deroga siano molto vaghe, dando carta bianca al Consiglio federale per eludere le disposizioni in materia di esportazione della LMB e minando così la democratizzazione dei criteri di autorizzazione ottenuta inserendo questi ultimi nella legge con l’attuazione dell’iniziativa correttiva. Ritengono, infine, che la modifica proposta sia innanzitutto motivata da argomenti economici a favore dell’industria d’armamento. Lega, Mouvement citoyens genevois, PVL e UDF non hanno risposto alla consultazione.

Le dieci associazioni economiche e organizzazioni che trattano questioni di sicurezza a favore di un’industria d’armamento forte e che hanno preso posizione sostengono il progetto di modifica della LMB. Ricordano in particolare l’importanza di mantenere l’integrazione dell’industria svizzera d’armamento nelle catene del valore internazionali in caso di eventi straordinari. Metà di esse ritiene, tuttavia, che il progetto non sia abbastanza incisivo e propone due nuove varianti:

• – l’abrogazione dell’articolo 22a capoverso 2 lettera a LMB (criterio di rifiuto imperativo se il Paese di destinazione è implicato in un conflitto armato interno o internazionale), dato che la combinazione tra diritto della neutralità, sanzioni, regimi di controllo internazionali e le prescrizioni dell’articolo 22a capoverso 2 lettera b LMB (criterio di rifiuto imperativo se il Paese di destinazione viola in modo grave e sistematico i diritti dell’uomo) è sufficientemente completa per impedire la fornitura di armi svizzere a Paesi indesiderati e rende pertanto inutile l’introduzione dell’articolo 22b proposto dalla mozione 23.3585;

• – l’adeguamento dell’articolo 22 LMB in modo che l’articolo 22a capoverso 2 lettera a LMB non valga per i Paesi che figurano nell’allegato 2 dell’ordinanza del 25 febbraio 1998¹¹ sul materiale bellico, ma che il Consiglio federale possa applicarlo per preservare gli interessi di politica estera o di sicurezza del Paese (per analogia con l’art. 22b cpv. 1 lett. b del disegno di modifica della LMB [D-LMB] conformemente alla mozione 23.3585).

L’Unione sindacale svizzera e dieci organizzazioni della società civile che hanno preso posizione, gran parte delle quali membri del comitato d’iniziativa, sono tutte contrarie al progetto, adducendo le stesse argomentazioni di PEV, PS e Verdi (anch’essi membri del comitato d’iniziativa). La maggioranza di esse si è inoltre opposta a qualsiasi allentamento della legislazione sul materiale bellico. Va notato che il Gruppo per una Svizzera senza Esercito ha annunciato nel suo parere che lancerà un referendum se il progetto di modifica sarà adottato dal Parlamento.

2.2 Valutazione dei risultati della consultazione

I risultati della procedura di consultazione mostrano che il progetto è appoggiato dalla maggioranza dei partecipanti, ma che le autorità e le organizzazioni che lo sostengono hanno posizioni diametralmente opposte a quelle che lo respingono. Mentre le associazioni economiche ritengono che il progetto non sia abbastanza incisivo, la maggioranza delle organizzazioni della società civile e alcuni partiti politici respingono ogni allentamento della LMB.

Il Consiglio federale trasmette pertanto il presente messaggio alle Camere federali senza alcuna variante, mantenendo il progetto di modifica proposto dalla CPS-S nella sua mozione 23.3585. In effetti, la CPS-S ha volutamente ripreso alla lettera il controprogetto all’iniziativa correttiva formulato dal Consiglio federale. Le due varianti proposte da varie associazioni economiche vanno oltre il presente progetto e quindi oltre il mandato chiaro conferito dalla CPS-S al Consiglio federale nella sua mozione, nella quale è stato redatto un progetto di atto ben preciso. Per lo stesso motivo, il Consiglio federale non propone varianti più restrittive volte a circoscrivere l’applicazione della facoltà di deroga unicamente all’articolo 22a capoverso 2 lettera a LMB, come raccomandato dal Cantone di Basilea Campagna. Le organizzazioni che si oppongono al progetto e che hanno espresso critiche in merito non hanno formulato proposte in tal senso. Una simile variante, infine, non rifletterebbe i risultati della procedura di consultazione, nella quale i due terzi dei pareri espressi sono favorevoli al progetto.

Il Consiglio federale lascia pertanto le Camere federali decidere, nel quadro dei dibattiti parlamentari, se restringere o estendere il campo d’applicazione della facoltà di deroga da concedergli o se mantenere il progetto nella forma proposta dalla CPS-S nella sua mozione.

4.1 La normativa proposta

L’introduzione della facoltà di deroga conferirebbe al Consiglio federale un margine di manovra nel quadro degli obblighi derivanti dall’articolo 22 LMB che gli permetterebbe di adeguare la politica in materia di esportazioni di materiale bellico ai cambiamenti del contesto della politica estera e della politica di sicurezza. Questa facoltà consentirebbe inoltre di mantenere una capacità industriale adeguata alle esigenze della difesa nazionale della Svizzera (art. 1 LMB) e di tutelare i suoi interessi di politica estera. Nel momento in cui si applica questo margine di manovra, il Consiglio federale deve procedere a una ponderazione degli interessi e decidere se si è in presenza di eventi straordinari tali da richiedere la salvaguardia degli interessi di politica estera o di politica di sicurezza del Paese, e se vi è un’urgenza temporale e oggettiva che non consente un differimento legato a lavori legislativi.

Il Consiglio federale potrebbe quindi derogare ai criteri di autorizzazione soltanto per un periodo limitato, caso per caso, ed entro un quadro legale definito, per reagire a eventi straordinari in cui vi è urgenza.

Per analogia con l’articolo 7c della legge del 21 marzo 1997¹⁴ sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA), il Consiglio federale può esercitare la facoltà di deroga prevista all’articolo 22b del D-LMB in due modi: può derogare nel singolo caso, mediante decisione, ai criteri di rifiuto fissati all’articolo 22a LMB (art. 22b cpv. 2 D-LMB) o emanare un’ordinanza, limitandone in modo adeguato la durata (art. 22b cpv. 3 D-LMB). In entrambi i casi questa facoltà di deroga è applicabile solo se le seguenti condizioni sono soddisfatte cumulativamente:

1. la deroga ai criteri di autorizzazione di cui all’articolo 22a LMB rispetta i limiti assoluti fissati all’articolo 22 LMB;

2. sussistono eventi straordinari;

3. lo impone la salvaguardia degli interessi di politica estera o di politica di sicurezza del Paese;

4. vi è un’urgenza temporale e oggettiva che non consente un differimento legato a lavori legislativi.

4.2 Attuazione

La facoltà di deroga del Consiglio federale si applicherebbe in primo luogo agli Stati con i quali la Svizzera commercia materiale bellico e, in particolare, ai suoi principali partner in materia di politica economica e di armamenti verso i quali non è più possibile autorizzare degli affari sulla base dell’articolo 22a LMB. In simili circostanze sarebbe importante che il Consiglio federale potesse effettuare una ponderazione degli interessi nel caso concreto, entro il quadro legale applicabile. Si tratta quindi essenzialmente di Paesi verso i quali le esportazioni di materiale bellico sono attualmente autorizzate conformemente alla legislazione in vigore e che condividono i valori e gli interessi della Svizzera, compresi il rispetto dei diritti dell’uomo e del diritto internazionale. Le imprese svizzere interessate e quelle di tali Paesi sono inoltre ben integrate nelle catene del valore dell’industria della difesa.

In linea di principio, la facoltà di deroga consente al Consiglio federale di discostarsi da tutti i criteri di autorizzazione di cui all’articolo 22a LMB in un quadro giuridico ben definito. Tuttavia, dato che la maggior parte dei criteri prevede una differenziazione in base al tipo di materiale da esportare, alla situazione nel Paese di destinazione, al destinatario finale e all’impiego finale e che gli obblighi internazionali nonché i principi di politica estera della Svizzera delimitano il campo di applicazione, la facoltà di deroga si applicherebbe principalmente quando questa possibilità di differenziazione è esclusa dalla legge.

Un caso di applicazione teorica potrebbe configurarsi in futuro, per esempio, se un partner importante della Svizzera sul piano economico e della sicurezza fosse implicato in un conflitto armato interno o internazionale ai sensi dell’articolo 22a capoverso 2 lettera a LMB¹⁵. In questo caso potrebbe rendersi necessario agire rapidamente e nel rispetto delle condizioni fissate all’articolo 22 LMB per salvaguardare gli interessi di politica estera o di politica di sicurezza della Svizzera.

L’applicazione della facoltà di deroga dell’articolo 22b D-LMB può quindi essere presa in considerazione se l’articolo 22a capoverso 2 lettera a LMB vieta l’esportazione verso uno Stato implicato in un conflitto armato internazionale. In questo caso, senza una decisione del Consiglio di sicurezza dell’ONU che sospenda il diritto della neutralità, quest’ultimo vieterebbe alla Svizzera di fornire materiale bellico o beni utilizzabili a fini militari agli Stati belligeranti. Va notato che la vendita di materiale bellico o di beni utilizzabili a fini militari da parte di imprese private svizzere agli Stati belligeranti non sarebbe vietata dal diritto della neutralità, ma dovrebbe comunque rispettare il principio della parità di trattamento, salvo nel caso di un embargo sulle armi emanato dal Consiglio di sicurezza contro una delle parti coinvolte nel conflitto armato. Avvalendosi della facoltà di deroga, il Consiglio federale potrebbe derogare all’articolo 22a capoverso 2 lettera a LMB. Tale facoltà consentirebbe al Consiglio federale di esaminare il suo margine di manovra tenendo conto del tipo di materiale, del suo impiego e del destinatario finale, e questo alla luce dei limiti contenuti nell’articolo 22 LMB e, in particolare, della politica della neutralità.

In base al contesto sarebbe eventualmente possibile autorizzare le esportazioni di materiale bellico che non contribuirebbe alle operazioni militari nelle quali sarebbe implicato il partner della Svizzera o che non sarebbe adatto per un impiego nel conflitto in questione. In questo caso il Consiglio federale dovrebbe decidere, considerata la situazione concreta, se operare una distinzione tra i destinatari finali e il materiale coperto dal principio della parità di trattamento sarebbe giuridicamente e politicamente giustificato¹⁶.

L’applicazione della facoltà di deroga può essere inoltre considerata se l’articolo 22a capoverso 2 lettera a LMB vieta l’esportazione di materiale bellico verso un Paese implicato in un conflitto armato interno. Nel caso di un conflitto armato interno, il diritto della neutralità non si applica. Tuttavia, poiché la maggior parte dei conflitti armati interni assume anche una dimensione internazionale, al momento dell’esame dell’applicabilità della facoltà di deroga alla luce dell’articolo 22 LMB potrebbe essere necessario tener conto di considerazioni di politica della neutralità.

Quando il Consiglio federale aderisce a un embargo sulle forniture di armi decretato dall’ONU o dall’UE, il rilascio di un’autorizzazione all’esportazione di materiale bellico è escluso in virtù dell’articolo 25 LMB, secondo il quale l’autorizzazione è esclusa se sono state ordinate misure coercitive conformemente alla legge del 22 marzo 2002¹⁷ sugli embarghi. In tal caso, benché il nuovo articolo 22b D-LMB consenta di derogare ai criteri di autorizzazione dell’articolo 22a LMB, non è possibile derogare all’articolo 25, che prevale.

Va comunque ricordato che le forniture a Stati che intervengono in un conflitto armato nel quadro di una missione decisa dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o da esso autorizzata sulla base del capitolo VII dello Statuto delle Nazioni Unite del 26 giugno 1945¹⁸ continuano a essere ammesse secondo la legislazione sul materiale bellico (art. 22a cpv. 4 LMB) e non richiedono l’applicazione della facoltà di deroga.

In linea di principio la facoltà di deroga del Consiglio federale non sarebbe prevista per Paesi verso i quali la Svizzera attualmente non autorizza l’esportazione di materiale bellico a causa di violazioni gravi e sistematiche dei diritti dell’uomo (criterio di rifiuto imperativo dell’art. 22a cpv. 2 lett. b LMB), nei quali esiste un forte rischio che il materiale bellico da esportare sia impiegato contro la popolazione civile (criterio di rifiuto imperativo dell’art. 22a cpv. 2 lett. c LMB) o che il materiale bellico sia trasferito a un destinatario finale indesiderato (criterio di rifiuto imperativo dell’art. 22a cpv. 2 lett. d LMB), eccetto nei casi previsti all’articolo 22a capoversi 3 e 4 e all’articolo 23 LMB (regola speciale per l’esportazione di pezzi di ricambio).

Nel contesto attuale sarebbe difficile giustificare l’applicazione della facoltà di deroga per permettere esportazioni di materiale bellico verso Paesi destinatari che rientrano nei criteri di esclusione dell’articolo 22a capoverso 2 lettere b, c e d LMB. La facoltà di deroga è in effetti intesa a rispondere a sfide future e non ad autorizzare esportazioni verso Paesi per i quali già oggi non vengono rilasciate autorizzazioni sulla base del quadro legale in vigore. Il Consiglio federale non è tuttavia in grado di giudicare a priori eventuali decisioni che adotterà in futuro sulla base degli sviluppi in materia di politica estera e di politica di sicurezza. I limiti definiti all’articolo 22 LMB rimangono in ogni caso applicabili.

6.1 Ripercussioni sull’economia

Secondo uno studio di BAK Economics del 17 febbraio 2023²⁴, l’attività economica dell’industria svizzera d’armamento e dei beni a duplice impiego rappresenta complessivamente all’incirca 35 miliardi di franchi di valore aggiunto e 137 000 posti di lavoro. Queste cifre comprendono la produzione di armamenti (ossia materiale bellico e beni militari speciali), la produzione di beni a duplice impiego (ossia beni utilizzabili a fini civili e militari), la produzione di beni a uso civile da parte di imprese che producono armamenti e beni a duplice impiego nonché la produzione di servizi lungo le catene del valore. Per l’industria d’armamento stessa, il valore aggiunto totale è di circa 2,3 miliardi di franchi e il numero dei posti di lavoro è di circa 14 300. Visto il legame, a volte stretto, tra l’industria d’armamento e l’industria dei beni a duplice impiego – alcune imprese sono talvolta attive contemporaneamente in entrambi gli ambiti – le restrizioni alle esportazioni di armamenti possono avere anche un impatto diretto o indiretto sull’industria dei beni a duplice impiego (perdita di sinergie e di economie di scala).

A seconda della portata di una situazione caratterizzata da «eventi straordinari», l’utilità della facoltà di deroga può essere tanto marginale quanto cruciale per la STIB della Svizzera: è il caso specifico a determinarlo.

6.2 Ripercussioni sulla sicurezza della Svizzera

In caso di eventi straordinari, la facoltà di deroga consentirebbe al Consiglio federale di procedere a una ponderazione degli interessi allo scopo di salvaguardare gli interessi del Paese in materia di politica estera o di politica di sicurezza, compresa la STIB. L’introduzione dell’articolo 22b nella legge consentirebbe quindi di offrire una maggiore flessibilità alla Svizzera in materia di politica estera o di politica di sicurezza in un contesto internazionale sempre più instabile.

A titolo di esempio, nel caso in cui dei partner importanti della Svizzera sul piano economico e della sicurezza fossero coinvolti in un conflitto armato interno o internazionale, la facoltà di deroga consentirebbe potenzialmente di preservare relazioni commerciali rilevanti, cosa che non sarebbe possibile con il quadro legislativo attuale. Nelle condizioni summenzionate, la Svizzera sarebbe in grado di mantenere relazioni di cooperazione con partner importanti con i quali intrattiene scambi e collaborazioni utili alla sua sicurezza e alla sua capacità di difesa: fatto, questo, che le permetterebbe di beneficiare del favore e del sostegno dei partner in questione in caso di crisi o di conflitto. La facoltà di deroga consentirebbe inoltre di assicurare una maggiore certezza del diritto per quanto riguarda gli affari di compensazione legati all’acquisto di beni d’armamento dell’esercito svizzero e, più in generale, permetterebbe al Consiglio federale di avere un margine di manovra per preservare le relazioni con i suoi partner chiave in una situazione di sicurezza più instabile e più tesa.

6.3 Ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del personale della Confederazione

La proposta modifica della LMB non ha alcuna ripercussione finanziaria e sull’effettivo del personale della Confederazione.

7.1 Costituzionalità

Il disegno legislativo si basa sull’articolo 107 capoverso 2 Cost., che autorizza la Confederazione a emanare prescrizioni sulla fabbricazione, l’acquisto e lo smercio nonché sull’importazione, l’esportazione e il transito di materiale bellico. Va considerato anche l’articolo 54 capoverso 1 Cost., secondo cui gli affari esteri competono alla Confederazione.

7.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Le modifiche proposte sono compatibili con gli impegni internazionali della Svizzera. Non comportano nuovi obblighi della Svizzera verso altri Stati o organizzazioni internazionali. Sono compatibili anche con il diritto europeo vigente o in corso di elaborazione nonché con le raccomandazioni pertinenti nell’ambito della protezione dei diritti dell’uomo (Consiglio d’Europa, ONU). In particolare, sono conformi agli impegni della Svizzera per quanto riguarda il Trattato sul commercio delle armi.

7.3 Forma dell’atto

Il disegno comprende una disposizione importante contenente norme di diritto che, in base all’articolo 164 capoverso 1 Cost., deve essere emanata sotto forma di legge federale. La competenza dell’Assemblea federale risulta dall’articolo 163 capoverso 1 Cost.

7.4 Subordinazione al freno alle spese

Il progetto non contiene né nuove disposizioni in materia di sussidi né nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa che comportano spese uniche di oltre 20 milioni di franchi o spese ricorrenti di oltre 2 milioni di franchi. Il progetto non sottostà pertanto al freno alle spese (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost.).

7.5 Delega di competenze legislative

Nel suo rapporto del 19 giugno 2024²⁵ sul ricorso al diritto di necessità il Consiglio federale ha specificato i requisiti che le disposizioni anticrisi nelle leggi speciali devono soddisfare per meglio legittimare i provvedimenti di emergenza adottati dal Consiglio federale in termini di democrazia e Stato di diritto. A tal fine il legislatore deve chiedersi se la legge speciale concretizzi in modo sufficiente i beni giuridici rilevanti da proteggere, se precisi cosa si intende nel contesto specifico per «emergenza temporale e materiale», se preveda un limite temporale per i provvedimenti del diritto di necessità e se indichi le norme alle quali è possibile derogare in situazione d’emergenza e quelle che invece devono essere imperativamente rispettate. Se risponde affermativamente a queste domande, rispetto agli articoli 184 capoverso 3 e 185 capoverso 3 Cost. la legge speciale apporta un valore aggiunto quanto ai principi dello Stato di diritto²⁶.

Sebbene spetti in definitiva al Parlamento decidere il grado di chiarezza delle disposizioni di legge in questione, si ricorda che nel quadro legislativo attuale il Consiglio federale può effettuare una ponderazione degli interessi unicamente basandosi sulle disposizioni della Costituzione, in particolare sull’articolo 184 Cost. L’autorizzazione a esportare materiale bellico fondata sulla Costituzione sarebbe tuttavia contraria al tenore della legge e potrebbe sollevare questioni istituzionali, mentre con una facoltà di deroga sancita nella legge la situazione risulta chiara.