FF 2026 1562

Messaggio concernente la modifica della legge federale sulla navigazione marittima sotto bandiera svizzera

1 Situazione iniziale

1.1 Necessità di agire e obiettivi

In virtù del diritto internazionale, tutti gli Stati, compresi quelli senza sbocco sul mare, possono far navigare le proprie navi in mare sotto la propria bandiera. Per lungo tempo la Svizzera non ha considerato importante una navigazione marittima sotto la propria bandiera: viene infatti introdotta solo dalla Seconda guerra mondiale per assicurare l’approvvigionamento del Paese (decreto del Consiglio federale del 9 aprile 1941¹ concernente la navigazione marittima sotto bandiera svizzera). Dopo la fine della guerra prevale la convinzione che la navigazione marittima sotto bandiera svizzera fosse importante sia per l’approvvigionamento del Paese in caso di emergenza sia per l’economia svizzera. Pertanto il decreto del Consiglio federale del 9 aprile 1941 e le sue integrazioni del 1942 (decreto del Consiglio federale del 20 gennaio 1942²) vengono modificati e introdotti nella legislazione ordinaria. Il Parlamento emana la legge federale sulla navigazione marittima sotto bandiera svizzera (di seguito «legge sulla navigazione marittima») il 23 settembre 1953³.

Tra il 1948 e il 1959 la Confederazione concede mutui a tassi d’interesse vantaggiosi per il finanziamento di navi d’alto mare. Dal 1959 i mutui vengono sostituiti dalla fideiussione federale. Grazie a questo strumento di credito classico vengono garantiti mutui per il finanziamento di navi d’alto mare, incentivando così i proprietari delle navi a porre queste ultime sotto bandiera svizzera. In cambio, queste navi possono essere messe al servizio dell’approvvigionamento del Paese per un periodo limitato in caso di grave penuria (art. 25 cpv. 4 della legge dell’8 ottobre 1982⁴ sull’approvvigionamento del Paese, abrogato; art. 32 cpv. 2 lett. a della legge del 17 giugno 2016⁵ sull’approvvigionamento del Paese, LAP). Anche per tutelare gli interessi finanziari della Confederazione, la legge sulla navigazione marittima prevede requisiti di capitale minimo in materia di fondi propri per i proprietari delle navi e impone maggiori controlli degli esercizi contabili da parte degli uffici di revisione. Varie disposizioni garantiscono inoltre che le navi d’alto mare non possano rinunciare facilmente alla bandiera svizzera.

L’importanza di disporre di navi d’alto mare sotto la propria bandiera per l’approvvigionamento economico del Paese in conformità con la LAP viene rivalutata alla fine del 2016⁶. Il Consiglio federale giunge alla conclusione che il valore aggiunto di queste navi ai fini dell’approvvigionamento economico del Paese è troppo basso per giustificare il mantenimento di un sostegno tramite fideiussioni federali, sia in quel momento che in un prossimo futuro. Di conseguenza, dal 2017 non vengono più emesse nuove fideiussioni. L’Approvvigionamento economico del Paese conferma questa stima nei suoi rapporti del 2020 e del 2024 sull’importanza della navigazione marittima per la politica di approvvigionamento⁷. Nel suo messaggio del 12 novembre 2025⁸ concernente la modifica della legge sull’approvvigionamento economico del Paese, il Consiglio federale propone al Parlamento di rinunciare a garantire il finanziamento delle navi d’alto mare che battono bandiera svizzera mediante sussidi.

Con la fine del sostegno finanziario tramite fideiussioni federali viene meno anche la necessità delle disposizioni della legislazione sulla navigazione marittima che servivano ad assicurare l’approvvigionamento del Paese e a tutelare gli interessi finanziari della Confederazione (art. 17 cpv. 2, 24, 26, 27, 36 e 37 cpv. 3 della legge sulla navigazione marittima; art. 5d–5f dell’ordinanza del 20 novembre 1956⁹ sulla navigazione marittima). Di conseguenza, già nel suo messaggio del 12 novembre 2025 concernente la modifica della legge sull’approvvigionamento economico del Paese, il Consiglio federale aveva espresso la sua intenzione di abrogare tali disposizioni.

Il progetto sgrava l’economia e fa parte del pacchetto di misure per la competitività dell’economia svizzera adottato dal Consiglio federale¹⁰.

L’abrogazione delle disposizioni obsolete ha lo scopo di sgravare le imprese di navigazione marittima sul piano finanziario e amministrativo, alleggerire l’Amministrazione federale e aumentare l’attrattiva della bandiera svizzera.

1.2 Alternative esaminate e opzione scelta

L’abrogazione delle disposizioni obsolete chiesta con il presente messaggio fa seguito alle decisioni del Consiglio federale, da un lato, di rinunciare a sostenere le navi svizzere mediante fideiussioni federali e, dall’altro, di promuovere la competitività dell’economia svizzera. Le disposizioni che servivano ad assicurare l’approvvigionamento del Paese e a tutelare gli interessi finanziari della Confederazione sono ormai obsolete. In questo contesto un esame delle alternative non è necessario.

1.3 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale

1.3.1 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario

Il progetto non è annunciato né nel messaggio del 24 gennaio 2024¹¹ sul programma di legislatura 2023–2027 né nel decreto federale del 6 giugno 2024¹² sul programma di legislatura 2023–2027.

Le modifiche alla legge sulla navigazione marittima sono tuttavia opportune e fanno parte del pacchetto di misure per la competitività dell’economia svizzera. Il Consiglio federale risponde così alle ripercussioni negative dei recenti sviluppi internazionali sulla competitività dell’economia nazionale, attua l’agenda di politica economica del 22 maggio 2024¹³ per la legislatura 2023–2027 e accorda particolare importanza allo sgravio delle imprese sul piano normativo. Le modifiche alla legge sulla navigazione marittima riflettono anche la decisione del Consiglio federale del 21 dicembre 2016 di rinunciare alla concessione di nuove fideiussioni federali e nuovi crediti quadro. Inoltre, le modifiche sono in linea con la revisione parziale della LAP annunciata nel programma di legislatura 2023–2027, revisione che contribuisce al raggiungimento dell’obiettivo 18 del programma di legislatura in questione.

1.3.2 Rapporto con le strategie del Consiglio federale

Il pacchetto di misure per la competitività dell’economia svizzera fa parte dell’agenda di politica economica del 22 marzo 2024 per la legislatura 2023–2027. Il progetto mette quindi in atto gli sgravi amministrativi ivi previsti per le imprese di navigazione marittima con sede in Svizzera. Inoltre, si riallaccia alla Strategia marittima 2023–2027 adottata dal Consiglio federale il 2 giugno 2023¹⁴, sostiene la modernizzazione della bandiera svizzera e aumenta la sua competitività a livello internazionale (obiettivo E), abrogando le disposizioni obsolete e quelle non più al passo con le esigenze e le circostanze odierne. Secondo la misura E1 della strategia, si dovranno creare condizioni di registrazione competitive per le imbarcazioni commerciali marittime.

1.4 Rapporto con altri affari del Consiglio federale

Il 21 dicembre 2016 il Consiglio federale ha deciso di rinunciare alla concessione di nuove fideiussioni federali e nuovi crediti quadro. Nel suo messaggio del 12 novembre 2025 concernente la modifica della legge sull’approvvigionamento economico del Paese propone inoltre al Parlamento di escludere espressamente la possibilità di garantire il finanziamento delle navi d’alto mare che battono bandiera svizzera mediante sussidi, indicando come obsolete le pertinenti disposizioni della legge sulla navigazione marittima e della relativa ordinanza.

Conformemente alla sua Strategia marittima 2023–2027 adottata il 2 giugno 2023, il Consiglio federale punta a modernizzare la bandiera svizzera e con essa la legislazione sulla navigazione marittima. Le disposizioni della legge sulla navigazione marittima di cui in questa sede si propone l’abrogazione fanno parte del pacchetto di misure per la competitività dell’economia svizzera. Di conseguenza, la parte sulla modernizzazione di detta legge legata all’abbandono delle fideiussioni federali viene anticipata. I punti indipendenti, ma ugualmente necessari, riguardanti la modernizzazione della legge saranno sottoposti dal Consiglio federale al Parlamento in un progetto separato. Alle condizioni odierne, nella navigazione commerciale marittima la bandiera svizzera non ha prospettive. Nello stesso tempo, alla luce dell’attuale situazione economica e geopolitica, la questione del futuro e dell’attrattiva della bandiera svizzera è particolarmente urgente. L’industria navale svizzera vanta imprese leader a livello mondiale nei settori dei trasporti, della logistica, delle materie prime e dell’ingegneria meccanica e gestisce una delle flotte più grandi al mondo. Una bandiera svizzera che tiene conto delle realtà di questa industria può offrire maggiore sicurezza al settore e alle catene di fornitura nazionali nonché fungere da stabilizzatore nel commercio mondiale.

1.5 Interventi parlamentari

Il presente progetto non adempie alcun mandato contenuto in uno specifico intervento parlamentare.

2 Procedura preliminare, in particolare procedura di consultazione

Per i progetti di legge ai sensi dell’articolo 164 capoverso 1 della Costituzione federale (Cost.)¹⁵ è indetta in linea di principio una procedura di consultazione secondo l’articolo 3 capoverso 1 lettera b della legge del 18 marzo 2005¹⁶ sulla consultazione (LCo). In questo caso è stato possibile rinunciare a una procedura di consultazione conformemente all’articolo 3a capoverso 1 LCo. Da un lato, infatti, il progetto concerne l’organizzazione o le procedure di autorità federali o la ripartizione delle competenze tra autorità federali (lett. a): la cancellazione di navi dal registro del naviglio svizzero non spetterà più al Consiglio federale ma avverrà secondo la legislazione sul registro del naviglio. Dall’altro, dalla consultazione non v’è da attendersi nessuna nuova informazione poiché le posizioni degli ambienti interessati sono note (lett. b): l’abrogazione delle disposizioni obsolete sgraverà le imprese di navigazione marittima, che si sono già espresse in modo dettagliato nel corso di consultazioni informali su un primo progetto di modifica della legge sulla navigazione marittima, in una lettera della cittadinanza al capo del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) e in relazione al progetto pilota sull’iscrizione di altre navi commerciali sotto bandiera svizzera, sostenendo le abrogazioni. Non si prevedono ripercussioni negative per altre parti.

3 Diritto comparato, in particolare rapporto con il diritto europeo

La Convenzione delle Nazioni Unite del 10 dicembre 1982¹⁷ sul diritto del mare e il diritto consuetudinario in essa contenuto consentono a ogni Stato di far navigare in alto mare navi battenti la sua bandiera. Secondo l’articolo 91 della Convenzione ogni Stato stabilisce autonomamente le condizioni che regolamentano la concessione alle navi della sua nazionalità, dell’immatricolazione nel suo territorio e del diritto di battere la sua bandiera. Il diritto internazionale non prevede altre disposizioni. Nell’Unione europea, le competenze di cui all’articolo 91 della Convenzione spettano agli Stati membri a causa della mancata attribuzione di tali competenze sia nel Trattato sull’Unione europea (TUE) sia nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

Per quanto riguarda l’approvvigionamento economico del Paese sussistono grandi differenze a livello nazionale nella maggior parte degli ambiti. Per garantire le prestazioni di trasporto, gli Stati ricorrono a diverse misure, che spaziano da misure generali d’incentivazione a provvedimenti mirati alle imprese di trasporto e logistiche e alla loro promozione¹⁸.

Nei Paesi limitrofi non sono noti requisiti di capitale minimo né obblighi particolari in materia di maggiori controlli degli esercizi contabili da parte degli uffici di revisione per la conduzione di navi battenti bandiera nazionale. La maggior parte degli Stati limitano le condizioni per l’iscrizione nel registro e il diritto di battere bandiera essenzialmente a criteri amministrativi (p. es. la sede dei proprietari), requisiti tecnici e di sicurezza, criteri per l’equipaggio e disposizioni di diritto del lavoro.

Sul piano internazionale, la Svizzera è l’unica a conferire per legge al Governo la competenza di cancellare una nave dal registro. In altri Paesi questa competenza decisionale spetta generalmente alle autorità marittime specializzate o agli uffici del registro.

4 Punti essenziali del progetto

4.1 La normativa proposta

Il progetto prevede l’abrogazione di diversi articoli della legge sulla navigazione marittima e consente così di ridurre gli oneri normativi a carico delle imprese.

Con l’abbandono delle fideiussioni federali per le navi svizzere, le disposizioni a tutela degli interessi finanziari della Confederazione non sono più necessarie. Si tratta in proposito di requisiti di capitale minimo e dell’obbligo di maggiori controlli degli esercizi contabili da parte degli uffici di revisione. I requisiti nei confronti delle imprese di navigazione marittima che vanno oltre quelli generali previsti dal Codice delle obbligazioni (CO)¹⁹ per le imprese non sono più giustificati. Tali disposizioni non si applicano del resto a nessun’altra impresa di trasporto.

Inoltre, il mantenimento delle navi d’alto mare non serve più all’approvvigionamento del Paese. Pertanto, le disposizioni che garantiscono che le navi d’alto mare non possano rinunciare facilmente alla bandiera svizzera non sono più pertinenti. Si tratta di strumenti come periodi di attesa, incanti forzati e la decisione del Consiglio federale di cancellare una nave dal registro del naviglio svizzero.

4.2 Compatibilità tra compiti e finanze

L’abrogazione delle disposizioni obsolete genera uno sgravio amministrativo a vantaggio dell’Amministrazione federale. Un eventuale onere amministrativo aggiuntivo derivante da un incremento delle navi battenti bandiera svizzera sarebbe compensato da maggiori entrate legate agli emolumenti.

4.3 Attuazione

Le modifiche alla legge sulla navigazione marittima si dovranno riflettere nella relativa ordinanza. Anche le modifiche all’ordinanza si limiteranno all’abrogazione delle disposizioni obsolete (art. 5d–5f dell’ordinanza sulla navigazione marittima).

5 Commento ai singoli articoli

Art. 17 cpv. 2 Condizioni in generale

L’articolo 17 capoverso 2 prevede che ogni iscrizione e cancellazione debba essere pubblicata dall’Ufficio svizzero del registro del naviglio nel Foglio federale e nel Foglio ufficiale svizzero di commercio. Venendo a mancare l’interesse per l’approvvigionamento del Paese, la pubblicazione nel Foglio federale non è più opportuna. L’articolo 17 capoverso 2 può pertanto essere abrogato senza riserve. Dopo l’abrogazione, conformemente all’articolo 10 capoverso 2 della legge sulla navigazione marittima il processo di pubblicazione seguirà la legislazione federale sul registro del naviglio (legge federale del 28 settembre 1923²⁰ sul registro del naviglio; ordinanza del 16 giugno 1986²¹ sul registro del naviglio). La pubblicazione nel Foglio ufficiale svizzero di commercio è prevista a tutela dei creditori.

Art. 24 Mezzi finanziari, art. 26 Controllo e art. 37 cpv. 3 Proprietà e altri diritti reali

I particolari requisiti in materia di mezzi finanziari secondo l’articolo 24, nello specifico la prescrizione del 20 per cento di fondi propri, servono oggi soprattutto a tutelare gli interessi finanziari della Confederazione. Il loro scopo è ridurre il rischio che un’impresa si trovi in difficoltà e usufruisca di fideiussioni federali. Con la rinuncia alle fideiussioni della Confederazione a favore delle navi battenti bandiera svizzera, i requisiti nei confronti delle imprese di navigazione che vanno oltre quelli generali previsti dal CO per le imprese non sono più giustificati. L’articolo 24 può pertanto essere abrogato senza riserve. Lo stesso vale per l’articolo 26, che attualmente serve alle autorità federali solo per controllare l’osservanza delle prescrizioni sui mezzi finanziari, e l’articolo 37 capoverso 3, secondo cui in caso di ipoteche l’Ufficio svizzero della navigazione marittima deve attestare che le condizioni previste dall’articolo 24 capoverso 1 sono adempiute. Le imprese di navigazione marittima, analogamente a tutte le altre imprese di trasporto, dovranno rispettare solamente i requisiti generali del CO. Di conseguenza, le imprese di navigazione marittima verranno sgravate sul piano normativo. Per le compagnie proprietarie di navi che usufruiscono ancora di una fideiussione federale per il finanziamento delle loro navi non sono necessarie disposizioni transitorie, poiché gli interessi finanziari della Confederazione sono sufficientemente garantiti dalle ipoteche di primo grado.

Art. 27 Procedura di ripristinamento

L’articolo 27 prevede disposizioni speciali che favoriscono e assicurano il mantenimento di una nave nel registro del naviglio svizzero e quindi la conservazione della flotta d’alto mare battente bandiera svizzera. Termini supplementari e strumenti come gli incanti forzati rendono più difficili le cancellazioni dal registro. Venendo a mancare l’interesse per l’approvvigionamento del Paese, tali disposizioni speciali non sono più necessarie. Anche la decisione del Consiglio federale in merito alla cancellazione non è più pertinente. L’articolo 27 può pertanto essere abrogato senza riserve. Con l’abrogazione delle disposizioni speciali sulla procedura di ripristinamento, una nave verrà cancellata dal registro secondo l’articolo 10 capoverso 2 della legge sulla navigazione marittima in combinato disposto con l’articolo 19 della legge federale sul registro del naviglio se le condizioni per l’iscrizione non saranno più adempiute.

Art. 36 Cancellazione volontaria

La cancellazione di una nave dal registro del naviglio svizzero e quindi il ritiro della bandiera svizzera richiede, secondo l’articolo 36, l’autorizzazione del Consiglio federale, che può essere negata soltanto se la nave è necessaria per l’approvvigionamento economico del Paese. Se l’autorizzazione è negata e il proprietario chiede la vendita, la Confederazione deve acquistare la nave al suo prezzo di mercato, salvo che il Consiglio federale ne abbia ordinato la vendita agli incanti. Venendo a mancare l’interesse per l’approvvigionamento del Paese, queste disposizioni per garantire la flotta d’alto mare battente bandiera svizzera in caso di cancellazione volontaria non sono più pertinenti. L’articolo 36 può pertanto essere abrogato senza riserve. Dopo l’abrogazione dell’articolo 36, conformemente all’articolo 10 capoverso 2 della legge sulla navigazione marittima le cancellazioni avverranno secondo la legislazione sul registro del naviglio. Quest’ultima si applica per analogia (per le cancellazioni in particolare l’articolo 19 della legge federale sul registro del naviglio) e tiene conto degli interessi dei creditori pignoratizi e quindi anche della Confederazione.

6 Ripercussioni

6.1 Ripercussioni per la Confederazione

6.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le Città, gli agglomerati e le regioni di montagna

Non sono previste ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, le Città, gli agglomerati e le regioni di montagna.

6.3 Ripercussioni sull’economia

L’abrogazione delle disposizioni obsolete genera uno sgravio finanziario e amministrativo per le imprese di navigazione e aumenta quindi l’attrattiva della Svizzera come Stato di bandiera.

6.4 Ripercussioni sulla società

Non si prevedono ripercussioni dirette sulla società.

6.5 Ripercussioni sull’ambiente

Non si prevedono ripercussioni dirette sull’ambiente.

6.6 Altre ripercussioni

Il progetto rafforza la bandiera svizzera, con un possibile aumento delle immatricolazioni. La posizione della Svizzera nella politica marittima internazionale (p. es. in ambiti come l’ambiente e la sicurezza) e la sua importanza per la navigazione marittima ne risulterebbero consolidate.

7 Aspetti giuridici

7.1 Costituzionalità

Le modifiche legislative proposte con il presente progetto si basano sull’articolo 87 Cost., secondo cui la legislazione sulla navigazione compete alla Confederazione.

7.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Il diritto internazionale marittimo non prevede disposizioni sui requisiti di capitale minimo, sui controlli degli esercizi contabili e sulle competenze decisionali in caso di cancellazioni. Il progetto è pertanto compatibile con gli impegni internazionali della Svizzera.

7.3 Forma dell’atto

Secondo l’articolo 164 capoverso 1 Cost., tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto sono emanate sotto forma di legge federale. In quanto tale, il presente progetto sottostà a referendum facoltativo (art. 141 cpv. 1 lett. a Cost.).

7.4 Subordinazione al freno alle spese

Il progetto non contiene né nuove disposizioni in materia di sussidi né nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa.

7.5 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio dell’equivalenza fiscale

Nell’assegnazione e nell’adempimento dei compiti statali va osservato il principio della sussidiarietà (art. 5a Cost.). La Confederazione assume unicamente i compiti che superano la capacità dei Cantoni o che esigono un disciplinamento uniforme da parte sua (art. 43a cpv. 1 Cost.).

Ai sensi dell’articolo 87 Cost., la Confederazione dispone di una completa competenza legislativa. È pertanto competente per la navigazione marittima, che necessita di una normativa uniforme.

Il principio dell’equivalenza fiscale non è interessato dal progetto.

7.6 Conformità alla legge sui sussidi

Il progetto non contiene nuove disposizioni in materia di sussidi.

7.7 Delega di competenze normative

Il progetto non prevede nuove deleghe di competenze normative.

7.8 Protezione dei dati

Il progetto non riguarda questioni del diritto in materia di protezione dei dati.