FF 2026 694
Iniziativa parlamentare. Obbligo di motivazione nell’emanazione del diritto di necessità. Rapporto della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati del 15 gennaio 2026. Parere del Consiglio federale
1 Situazione iniziale
Il 15 giugno 2023 il consigliere agli Stati Caroni ha depositato l’iniziativa parlamentare 23.439 Obbligo di motivazione nell’emanazione del diritto di necessità. L’iniziativa intende obbligare per legge il Consiglio federale, nell’emanazione del diritto di necessità, a motivare sistematicamente e concretamente in che misura il ricorso a tale diritto sia consentito dal punto di vista giuridico.
Nella seduta del 20 agosto 2024, la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati (CIP-S) ha esaminato l’iniziativa e ha deciso di darvi seguito con 12 voti contro 0 e un’astensione. Il 14 novembre 2024, l’omologa Commissione del Consiglio nazionale (CIP-N) ha aderito alla decisione della CIP-S.
Successivamente, la CIP-S ha quindi elaborato, in collaborazione con l’Amministrazione federale, un progetto di legge che è stato approvato il 15 gennaio 2026 con 16 voti contro 9. Il Consiglio federale prende posizione in merito.
2 Parere del Consiglio federale
2.1 In generale
Nel rapporto del 19 giugno 20241 «Ricorso al diritto di necessità» in adempimento dei postulati 23.3438 della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale del 24 marzo 2023 e 20.3440 Schwander del 6 maggio 2020 (di seguito: rapporto sul diritto di necessità), il Consiglio federale ha dichiarato di volere maggiore trasparenza nell’applicazione del diritto di necessità2. L’Esecutivo ha quindi incaricato il Dipartimento federale di giustizia e polizia (Ufficio federale di giustizia) di esaminare, in collaborazione con la Cancelleria federale e in accordo con l’iniziativa parlamentare 23.439, l’introduzione di un obbligo di motivazione nella legge del 21 marzo 19973 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA) per quanto concerne il rispetto delle condizioni giuridiche in caso di emanazione del diritto di necessità.
Il Consiglio federale è consapevole che l’emanazione del diritto di necessità comporta un trasferimento temporaneo di potere legislativo a livello istituzionale. Il diritto di necessità emanato dal Consiglio federale per evitare un pericolo imminente può infatti costituire una temporanea ingerenza nella sfera operativa dei Cantoni (trasferimento verticale) e del Parlamento (trasferimento orizzontale)4. In situazioni di crisi, l’articolo 185 capoverso 3 della Costituzione federale (Cost.) conferisce al Consiglio federale la competenza di sostituirsi temporaneamente al legislatore e di emanare le disposizioni giuridiche necessarie per superare una crisi, qualora l’urgenza della situazione non consenta di ricorrere ad altre procedure legislative (p. es. legislazione d’urgenza secondo l’art. 165 Cost.). In casi eccezionali e per un periodo limitato, le ordinanze di necessità del Consiglio federale possono derogare alle leggi vigenti, compresa la Costituzione5 e al diritto internazionale, se ciò è indispensabile per superare una crisi acuta e nei limiti del principio di proporzionalità6. Non sono ammesse deroghe ai diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione (art. 36 cpv. 4), ai diritti dell’uomo inderogabili sanciti dalla Convenzione del 4 novembre 19507 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dal Patto internazionale del 16 dicembre 19668 relativo ai diritti civili e politici (Patto ONU II) nonché al diritto internazionale cogente, come stabilito dall’articolo 53 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 19699 sul diritto dei trattati. Il Consiglio federale non esercita con leggerezza il margine di manovra conferitogli nell’ambito del diritto di necessità. Ritiene tuttavia fondamentale distinguere accuratamente i compiti e le responsabilità assegnati al Governo e al Parlamento dalla Costituzione e dal legislatore. Il rapporto del Consiglio federale sul diritto di necessità sottolinea inoltre che il Parlamento svolge un ruolo importante nell’emanare una legislazione a prova di crisi10.
Per i motivi esposti, il Consiglio federale approva le disposizioni proposte relative all’obbligo di motivazione in caso di emanazione di ordinanze di necessità, da parte del Consiglio federale, direttamente fondate sulla Costituzione (art. 7c cpv. 1bis e 7d cpv. 1bis P-LOGA). Non è d’accordo con l’articolo 7dbis P-LOGA, che si riferisce alle ordinanze di necessità del Consiglio federale fondate su disposizioni anticrisi di leggi speciali.
È giusto escludere le decisioni di necessità fondate sugli articoli 184 capoverso 3 e 185 capoverso 3 Cost. dall’obbligo di motivazione. Tali decisioni devono essere motivate all’indirizzo dei destinatari. Tenuto conto dei diritti della personalità degli interessati, sarebbe opportuno evitare di pubblicare la motivazione.
Non è stato espresso alcun parere in merito all’obbligo di motivare le ordinanze dell’Assemblea federale direttamente fondate sull’articolo 173 capoverso 1 lettera c Cost. In questi casi non vi è una delega di competenze dal legislativo all’esecutivo. Il progetto della CIP-S rinuncia a una pertinente normativa.
2.2 Parere sulle singole disposizioni
Art. 7c cpv. 1bis, primo periodo e art. 7d cpv. 1bis, primo periodo P-LOGA
Queste disposizioni obbligano il Consiglio federale ad attestare in un rapporto che le condizioni legali per l’emanazione delle ordinanze fondate sugli articoli 184 capoverso 3 o 185 capoverso 3 Cost. sono adempiute. Le formulazioni sono in linea con l’articolo 141 della legge del 13 dicembre 200211 sul Parlamento (LParl), che impone al Consiglio federale di motivare i suoi disegni di atti legislativi nel messaggio. Il Consiglio federale deve illustrare in particolare le «ripercussioni sui diritti fondamentali» e la «compatibilità con il diritto di rango superiore», secondo quanto indicato al precedente numero 2.1 «In generale». Attualmente non esiste un obbligo analogo per il Consiglio federale di giustificare giuridicamente le ordinanze di necessità fondate direttamente sulla Costituzione. Nelle conclusioni del rapporto sul diritto di necessità, il Consiglio federale ha affermato che «si prefigge di rendere più trasparenti i criteri da rispettare nell’adottare il diritto di necessità costituzionale e di rafforzare la qualità della motivazione giuridica in materia»12. L’Esecutivo è quindi d’accordo con il progetto della CIP-S.
Art. 7c cpv. 1bis, secondo periodo e art. 7d cpv. 1bis, secondo periodo P-LOGA
La motivazione del Consiglio federale deve essere rapidamente disponibile, di modo che il Parlamento e il pubblico possano valutare le ponderazioni giuridiche adottate dal Consiglio federale. Le disposizioni proposte dalla CIP-S stabiliscono chiaramente che la motivazione deve essere disponibile all’atto della pubblicazione dell’ordinanza o immediatamente dopo. Vista l’urgenza, nell’emanazione delle ordinanze di necessità la motivazione giuridica dovrebbe essere breve.
Art. 7dbis P-LOGA
L’articolo 7dbis P-LOGA proposto dalla CIP-S prevede un obbligo di motivazione da parte del Consiglio federale anche per le ordinanze che emana fondandosi su poteri di gestione delle crisi conferiti da una delle basi legali di cui all’allegato 2 LParl. Queste ordinanze conferiscono spesso al Consiglio federale un ampio margine di discrezionalità, ma, a differenza delle ordinanze di necessità basate direttamente sulla Costituzione, si fondano su una legge approvata dall’Assemblea federale. In questi casi è il Parlamento a stabilire i presupposti e i limiti delle ordinanze di necessità emanate dal Consiglio federale. Dal punto di vista sistematico, tali ordinanze non differiscono quindi da altre ordinanze per le quali il Consiglio federale non ha alcun obbligo specifico di motivazione. Per questo motivo il Consiglio federale respinge l’articolo 7dbis P-LOGA.
3 Proposta del Consiglio federale
Il Consiglio federale propone di approvare gli articoli 7c capoverso 1bis e 7d capoverso 1bis e di respingere l’articolo 7dbis P-LOGA.