Legge sulle banche (copertura con fondi propri per partecipazioni estere nella casa madre di banche di rilevanza sistemica). Modifica

Comunicato stampa del Consiglio federale del 22.04.2026

Regolamentazione «too big to fail»: il Consiglio federale adotta messaggio e ordinanza sui fondi propri

Durante la seduta del 22 aprile 2026 il Consiglio federale ha adottato il messaggio concernente la modifica della legge sulle banche. In futuro, le banche di rilevanza sistemica in Svizzera saranno tenute a coprire interamente le loro partecipazioni in filiali estere con fondi propri di base di qualità primaria. Si tratta di una misura mirata fondamentale per rafforzare la stabilità finanziaria. A partire dall’estate 2026 il Parlamento potrà deliberare sul disegno di legge. Contestualmente alla legge, il Consiglio federale ha adeguato l’ordinanza sui fondi propri. Gli adeguamenti, che entreranno in vigore il 1° gennaio 2027, riguardano la copertura con fondi propri di determinate posizioni di bilancio, in particolare il software. In questo contesto, alla luce dei risultati emersi dalla consultazione, la soluzione del Consiglio federale è più moderata di quanto inizialmente proposto. Per quanto riguarda le esigenze in materia di fondi propri, ne risulta complessivamente un pacchetto di misure equilibrato che tiene conto dei pareri espressi.

Attualmente le partecipazioni estere delle banche di rilevanza sistemica non sono sufficientemente coperte con fondi propri di base di qualità primaria. Questo è quanto emerso nel 2023 dalla crisi di Credit Suisse e ha sostanzialmente contribuito al fatto che la banca non sia stata in grado di stabilizzarsi con le proprie forze. In definitiva, oltre all’acquisizione da parte di UBS, è stato necessario un intervento dello Stato per evitare una crisi finanziaria. Questa lacuna nel dispositivo «too big to fail» dovrà quindi essere colmata con una copertura integrale delle partecipazioni estere con fondi propri di base di qualità primaria.

Nella fase di stabilizzazione di una crisi, in cui le banche di rilevanza sistemica possono ancora operare in autonomia, tali banche devono avere la possibilità di alienare tutte le filiali estere o parti di esse senza conseguenze negative sulle quote di capitale della casa madre. Si vuole in tal modo ridurre le probabilità di liquidazione di tali banche, contribuendo così a rafforzare la stabilità delle banche di rilevanza sistemica attive a livello internazionale e quindi anche della piazza finanziaria svizzera. Viene, inoltre, limitato il possibile danno per i contribuenti.

Il progetto concernente la modifica della legge sulle banche tiene conto delle raccomandazioni formulate dalla Commissione parlamentare d’inchiesta.

Nell’ambito della procedura di consultazione, i partecipanti hanno sostanzialmente approvato l’obiettivo del progetto di rafforzare ulteriormente la stabilità finanziaria. Circa un terzo dei partecipanti ha sostenuto la proposta del Consiglio federale. Altri l’hanno appoggiata nella sostanza, chiedendo tuttavia degli adeguamenti. La maggioranza dei partiti, in particolare, si suddivide tra queste due posizioni. I rimanenti partecipanti, tra cui diverse associazioni del settore bancario ed economico, alcuni Cantoni e due partiti (UDC e pvl), hanno respinto l’avamprogetto.

La proposta presentata ora alle Camere federali prevede che in futuro le banche di rilevanza sistemica siano tenute a coprire il valore contabile delle loro partecipazioni nelle filiali estere della casa madre svizzera interamente con fondi propri di base di qualità primaria. Allo stato attuale, invece, circa la metà delle partecipazioni può essere finanziata con capitale di terzi. Oggi ogni perdita di valore registrata sulle filiali estere comporta una diminuzione delle quote di capitale della casa madre svizzera già a partire dal primo franco. La nuova soluzione evita questo problema, contribuendo a ridurre le probabilità di una liquidazione o la necessità di un intervento dello Stato e facendo sì che il rischio venga assunto dagli azionisti e non dai contribuenti. A condizione che il Parlamento esamini il progetto nei tempi previsti, il Consiglio federale intende introdurre la nuova regolamentazione su un arco di sette anni. La soluzione proposta è appoggiata anche dalla Banca nazionale svizzera (BNS) e dall’Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA).

A seguito dei pareri formulati dal PS e dall’UDC nell’ambito della consultazione, il Consiglio federale ha vagliato anche altre soluzioni. Ritiene, tuttavia, sproporzionate misure alternative come un aumento generale delle esigenze in materia di fondi propri (ad es. attraverso un «leverage ratio» del 15 %) o adeguamenti strutturali come uno scorporo dell’attività statunitense, e altrettanto inefficace una copertura soltanto parziale delle filiali con fondi propri di base di qualità primaria. Il Consiglio federale reputa pertanto la soluzione proposta un compromesso equilibrato.

Adeguamenti nell’ambito dell’ordinanza sui fondi propri (OFoP)

Nel quadro dell’OFoP, una maggioranza dei partecipanti alla consultazione ha respinto le proposte del Consiglio federale relative alle attività fiscali differite e al software. Anche le Commissioni parlamentari dell’economia e dei tributi hanno raccomandato al Consiglio federale di orientare tali misure maggiormente agli standard internazionali. Il Consiglio federale rinuncia pertanto all’esigenza di coprire interamente le attività fiscali differite e il software con fondi propri di base di qualità primaria. Ha invece stabilito, analogamente alla normativa dell’UE, una durata massima per l’ammortamento del software di tre anni. La nuova regolamentazione è inoltre circoscritta alle banche di rilevanza sistemica. Per il momento si rinuncia alla modifica proposta nell’ambito delle attività fiscali differite. Pur contribuendo a rafforzare la stabilità finanziaria, rappresenterebbe un’eccezione a livello internazionale. Inoltre, la riduzione del rischio perseguita con questa misura può essere perlopiù raggiunta anche attraverso la copertura delle partecipazioni estere con fondi propri proposta nella legge sulle banche. Se quest’ultima non dovesse essere attuata in misura sufficiente, il Consiglio federale si riserva il diritto di rivalutare la copertura delle attività fiscali differite con fondi propri.

Infine, il Consiglio federale ha deciso di non portare avanti per il momento nemmeno gli adeguamenti proposti nell’ambito degli strumenti di capitale AT1, ed attendere gli sviluppi internazionali in corso in questo ambito. Per quanto riguarda l’ordinanza sulla liquidità, il Consiglio federale circoscrive le nuove esigenze relative alla messa a disposizione delle informazioni in caso di carenza di liquidità alle banche di rilevanza sistemica. Le ordinanze entreranno in vigore il 1° gennaio 2027; al trattamento prudenziale del software si applica un termine transitorio di due anni. A tal riguardo non è necessaria una decisione del Parlamento.

Ripercussioni

Le nuove norme previste da legge e ordinanza interessano, con una sola eccezione, soltanto le banche di rilevanza sistemica. Unicamente riguardo alle posizioni di bilancio di difficile valutazione dovranno adempiere requisiti più severi anche alcune grandi banche che non hanno rilevanza sistemica.

Attualmente la regolamentazione interessa in misura significativa soltanto UBS. La costituzione di fondi propri in virtù dell’ordinanza copre già una parte delle esigenze in materia di fondi propri prescritte dalla legge per le partecipazioni estere. Sia le esigenze supplementari in materia di fondi propri sia l’ulteriore fabbisogno di fondi propri dipendono dagli sviluppi futuri e dalle decisioni strategiche della banca, per esempio da vari cuscinetti e limiti stabiliti dalla direzione, dalle dimensioni e dalla struttura di UBS, dal modello aziendale, dalla futura estensione dell’attività estera, dalla valutazione delle partecipazioni in filiali estere o dal fabbisogno di capitale di queste ultime. Secondo le stime delle autorità e in base alla situazione attuale, la nuova regolamentazione comporterebbe nel caso di UBS complessivamente un rafforzamento sostanziale e mirato dei fondi propri di base di qualità primaria (CET1) della casa madre pari a circa 20 miliardi di dollari americani. Se la normativa fosse stata introdotta il 1° gennaio 2026, la carenza di capitale effettiva CET1 sarebbe ammontata a circa 9 miliardi di dollari americani.

Se trasferiti secondo il principio di causalità, i costi di finanziamento non dovrebbero essere sostenuti dai clienti in Svizzera. Un sovvenzionamento trasversale dell’attività delle filiali estere con entrate derivanti dall’attività creditizia in Svizzera contraddirebbe l’assunto di un mercato creditizio svizzero efficiente e competitivo.

Sulla base del calcolo pro forma, una volta attuate tutte le misure, la possibile quota CET1 futura del gruppo UBS si situa, con il 15,5 per cento, nell’ordine delle quote di capitale attualmente detenute dagli istituti omologhi internazionali. Tale valore corrisponde, a livello di gruppo, a un incremento dei fondi propri di base di qualità primaria rispetto al 4° trimestre 2025 di circa 1,1 punti percentuali.

Il Consiglio federale, la BNS e la FINMA concordano sul fatto che il pacchetto di misure proposto sia utile, necessario, mirato e sostenibile per UBS.

Comunicato stampa della Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio degli Stati del 04.05.2026

La Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati (CET-S), dopo un’ampia audizione, ha deciso di esaminare varianti e alternative al disegno del Consiglio federale sulla copertura delle partecipazioni estere con capitale proprio di banche di rilevanza sistemica, segnatamente UBS. La discussione proseguirà nell’agosto 2026.

Il messaggio 26.027, licenziato dal Consiglio federale il 22 aprile 2026, prevede che in futuro le banche di rilevanza sistemica deducano integralmente il valore contabile delle partecipazioni in filiali estere dai fondi propri di base di qualità primaria (CET1) della casa madre. Durante la seduta, in presenza della Consigliera federale Karin Keller-Sutter, la CET-S ha sentito rappresentanti dei Cantoni (Conferenza delle direttrici e dei direttori cantonali delle finanze e Conferenza dei direttori cantonali dell'economia pubblica), della Banca nazionale svizzera, della FINMA, di UBS, dell’Associazione Svizzera dei Banchieri nonché di Economiesuisse e di Swissmem. I loro pareri sono stati completati dalle valutazioni della professoressa Corinne Zellweger-Gutknecht e del professor Yvan Lengwiler.

Dall’audizione è emerso che una piazza finanziaria svizzera forte, stabile e al contempo competitiva è senza dubbio nell’interesse di tutti. Divergono tuttavia le opinioni su come debbano essere concretamente definite le esigenze in materia di fondi propri e quali ulteriori strumenti debbano essere modificati per raggiungere e mantenere questo obiettivo.

Vista la portata della decisione, la Commissione intende esaminare approfonditamente e discutere con il tempo necessario diverse varianti e alternative alla proposta del Consiglio federale, alcune delle quali già presentate all’opinione pubblica. Proseguirà pertanto l’esame del messaggio nella sua seduta del 10-11 agosto 2026.

Comunicato stampa della Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio degli Stati del 11.08.2026

Dopo le audizioni condotte nel mese di maggio (cfr. comunicato stampa del 4 maggio 2026), la Commissione ha iniziato la deliberazione sul progetto concernente la copertura con fondi propri per partecipazioni estere nella casa madre di banche di rilevanza sistemica (26.027). Per la Commissione non vi sono dubbi che dopo il fallimento di Credit Suisse sia necessario agire e rafforzare la copertura con fondi propri per le partecipazioni estere in banche di rilevanza sistemica. Forte di questa convinzione ha deciso all’unanimità di entrare in materia sul disegno del Consiglio federale. Non ha invece ancora deciso in che modo questo rafforzamento dovrà avvenire. Dalle discussioni finora svolte è emerso chiaramente che per la Commissione è importante trovare un equilibrio tra il legittimo bisogno di sicurezza della popolazione e l’altrettanto legittima competitività della piazza finanziaria. Oltre alla proposta del Consiglio federale, sulla quale la Commissione non ha ancora deciso, sul tavolo vi sono diverse proposte: dedurre integralmente le partecipazioni estere non soltanto con i fondi propri di base di qualità primaria (CET1) ma anche con i fondi propri di base supplementari (AT1) e, mediante un adeguamento della struttura qualitativa degli strumenti AT1, garantire nel contempo che questi possano fornire tempestivamente un contributo significativo alla stabilizzazione della banca. La formulazione esatta sarà oggetto di ulteriori deliberazioni. La Commissione attende un rapporto dell’autorità competente in collaborazione con l’Ufficio federale di giustizia in merito alle proposte di formulazione finora presentate. Le deliberazioni in merito continueranno il 31 agosto, data in cui sarà esaminato anche il messaggio concernente la modifica della legge sulle banche (Public Liquidity Backstop) (23.062). È ancora previsto di sottoporre entrambi gli oggetti al Consiglio degli Stati durante la sessione autunnale.

Comunicato stampa della Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio degli Stati del 01.09.2026

La maggioranza della Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati (CET-S) propone di modificare quanto proposto dal Consiglio federale in merito alle esigenze in materia di fondi propri per le banche di rilevanza sistemica. In relazione alla deduzione integrale del valore contabile delle partecipazioni estere dai fondi propri dovrebbero essere considerati non solo i fondi propri di base di qualità primaria ma per metà anche i fondi propri di base supplementari (AT1). Nel contempo occorre rafforzare il capitale AT1 affinché possa contribuire tempestivamente in modo significativo a stabilizzare la banca. Secondo la Commissione si tratta di un compromesso tra la proposta del Consiglio federale e le richieste presentate dai Cantoni, dall’economia e dall’UBS in veste di principale attore interessato. La competitività dell’UBS sarebbe in tal modo salvaguardata.

Il messaggio 26.027 del Consiglio federale prevede che le banche di rilevanza sistemica in Svizzera debbano in futuro coprire interamente nella casa madre svizzera il valore contabile delle loro partecipazioni in filiali estere con fondi propri di base di qualità primaria (CET1). Secondo la CET-S questa proposta indebolisce in modo eccessivo la competitività dell’UBS e si ripercuote negativamente anche sull’economia. Per questo motivo la maggioranza della Commissione propone la soluzione alternativa qui di seguito esposta.

Nell’ambito della deduzione integrale delle partecipazioni estere dai fondi propri (Tier1) dovrebbero essere prese in considerazione tutte le componenti di assorbimento del capitale di base, quindi CET1 e i fondi propri supplementari (AT1). In questo contesto le obbligazioni AT1 dovrebbero poter essere considerate fino a una quota massima del 50 per cento. Per fissare la computabilità dei fondi propri supplementari AT1 il Consiglio federale dovrebbe orientarsi allo standard di mercato europeo (cfr. art. 11 cpv. 5 nel documento allegatoCambio formato). Ulteriori disposizioni dovrebbero assicurare che in caso di mancato adempimento delle esigenze minime da parte della banca, diversamente da quanto previsto oggi, il capitale AT1 possa contribuire tempestivamente in modo significativo a stabilizzare la banca. La maggioranza della Commissione propone a tale scopo un meccanismo plurifase.

Se la banca non adempie alle esigenze minime relative ai fondi propri di base di qualità primaria (CET1) oppure se una banca di rilevanza sistemica non adempie alle esigenze più elevate di posizioni ponderate in funzione del rischio (RWA) a livello consolidato (gruppo finanziario), non può più riscattare strumenti oppure obbligazioni AT1 e deve bloccare il pagamento degli interessi, il versamento di dividendi e i programmi di riscatto di azioni. Inoltre viene ridotta le componente di remunerazione variabile («Bonus Pool») per l’anno in corso. Se queste misure non permettono entro sei mesi alla banca di adempiere nuovamente alle esigenze CET-1, ne sono previste altre che dovrebbero consentire una stabilizzazione della banca (cfr. per il meccanismo in dettaglio l’art. 11a nel documento allegatoCambio formato).

La commissione sostiene questo concetto con 7 voti contro 5 e 1 astensione. Secondo i cinque membri della Commissione contrari a questa soluzione, UBS dovrebbe in futuro assicurare una copertura del 90 per cento con i fondi CET1. Ritengono infatti, come il Consiglio federale, che in caso di crisi i fondi AT1 non riuscirebbero ad assorbire le perdite. A loro avviso, la soluzione proposta non modifica in alcun modo tali circostanze e comporta invece nuove incertezze giuridiche.

Un’altra minoranza propone di aderire su questo aspetto alla proposta del Consiglio federale, che prevede la copertura integrale delle partecipazioni estere con fondi propri di prima qualità. Nel confronto con la proposta di copertura con fondi propri al 90 per cento, la Commissione ha respinto in modo chiaro la proposta di copertura integrale con 10 voti contro 2 e 1 astensione.

La Commissione ha inoltre respinto con 7 voti contro 4 e 2 astensioni la proposta di rinunciare a disciplinare per legge la copertura delle partecipazioni estere con fondi propri, lasciando che la materia venga disciplinata, come finora, dal Consiglio federale a livello di ordinanza. È pure stata chiaramente respinta, con lo stesso numero di voti, la proposta di obbligare le banche di rilevanza sistemica a integrare direttamente nella casa madre le partecipazioni estere. Secondo la maggioranza ciò comporterebbe una intromissione eccessiva nell’autonomia organizzativa dell’UBS. La Camera deciderà in merito alle pertinenti proposte di minoranza.

Nel disegno sono stati tuttavia inseriti due elementi aggiuntivi: la competitività internazionale delle banche di rilevanza sistemica rispetto alle principali piazze finanziarie dovrà essere espressamente sancita nella legge. Le banche di rilevanza sistemica dovranno inoltre disporre di un piano sociale a lungo termine con l’obiettivo di garantire i posti di lavoro anche in assenza di un rischio imminente di insolvenza. Una minoranza è contraria.

Nel complesso, secondo la maggioranza, la soluzione proposta dalla Commissione rappresenta una normativa molto rigorosa, allineata a livello internazionale e paragonabile a quelle vigenti nell’UE e nel Regno Unito. La soluzione è adeguata al mercato e attuabile e consente all’UBS di rimanere competitiva. Nella votazione sul complesso la Commissione ha approvato il proprio progetto integrato con 10 voti contro 2 e 1 astensione.

Il presidente della Commissione ha informato i media oralmente in merito a queste decisioni il 31 agosto nel corso di una conferenza stampa.

Informazioni

Segreteria della Commissione dell'economia e dei tributi (CET)

wak.cer@parl.admin.ch

Commissione dell’economia e dei tributi (CET)