38.2021.60
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20 settembre 2021Italiano27 min
massimo alla data fissata dalla prima decisione (cfr. RCC 1982 pag. 252, 1988 pag.
Source ti.ch
Raccomandata
Incarto
n.
38.2021.60
rs
Lugano
20 settembre 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 15 agosto 2021 di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 6 agosto 2021 emanata da
CO 1
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. RI 1 – nata il __________
1958, di nazionalità italiana e allora titolare di un permesso C UE/AELS – si è
iscritta in disoccupazione il 6 settembre 2019 con effetto dal 2 settembre 2019
dopo aver essere stata licenziata dalla __________ di __________ il 24 giugno
2019 dove lavorava dal dicembre 2010 quale direttrice (cfr. doc. 252; 278; 279;
244).
La Cassa CO 1 (in seguito:
Cassa) le ha riconosciuto il diritto a indennità di disoccupazione a decorrere
dal 2 settembre 2019, considerando un guadagno assicurato di fr. 3'500.-- (cfr.
doc. 136; 144; 140; 236). I relativi versamenti sono stati effettuati per i
mesi da settembre 2019 a febbraio 2021(cfr. doc. 143; 135; 120; 119; 116, 113,
110, 107; 103; 100; 97; 96; 93; 86; 85; 80; 79; 74; 73; 70).
1.2. Con decisione del 17 maggio
2021 l’Ufficio della migrazione ha revocato il permesso C UE/AELS di cui era al
beneficio RI 1 e le ha ordinato di lasciare la Svizzera al più tardi entro il 17
luglio 2021 (cfr. doc. 63-68). Da tale provvedimento emerge in particolare
quanto segue:
“(…) osservato che lei è titolare di un
permesso di domicilio C UE/AELS per soggiornare in Svizzera, risiede sul nostro
territorio dal 1. dicembre 2010, la ditta della quale era amministratrice unica
con firma individuale è stata radiata con effetto dal 25 novembre 2020, è a
beneficio di indennità di disoccupazione, preso atto delle dichiarazioni
rilasciate nel verbale d’interrogatorio del 28 luglio 2020 dinnanzi alla
Polizia cantonale, alla luce della mancanza di una sua presenza concreta,
continua ed effettiva sul nostro territorio, la presente decisione adempie il
requisito della proporzionalità secondo gli artt. 96 cpv. 1 LStrI e 5 Cost. (…)”
(Doc. 66)
Contro la decisione del 17
maggio 2021 RI 1, patrocinata dall’avv. __________, il 16 giugno 2021, ha
inoltrato ricorso al Consiglio di Stato, facendo valere di avere il centro dei
propri interessi in Ticino e che la camera locata a __________ rappresenta una
soluzione provvisoria, in attesa di prendere in locazione un appartamento più
grande, come comprovato dal deposito dei suoi effetti personali e delle suppellettili
presso un container della __________ a __________. A mente dell’insorgente “non
avrebbe alcun senso (…) prendere in locazione tale container per depositare i
suoi averi, se lei effettivamente riedesse all’estero”. È stato pure
menzionato il nuovo contratto di lavoro a tempo indeterminato datato 14 giugno
2021 concluso con la __________ con inizio il 1° luglio 2021 per 15 ore
settimanali quale operatore commerciale esterno per la promozione di attività
alberghiera (cfr. doc. B).
L’Ufficio della
migrazione, il 22 giugno 2021, ha comunicato all’Ufficio controllo abitanti del
Comune di __________, segnatamente, che il ricorso interposto al Consiglio di
Stato ha effetto sospensivo e che “a seconda dell’esito della procedura di
ricorso, potrà seguire una nostra richiesta di accertamento della partenza”
(cfr. doc. C).
1.3. Il 14 giugno 2021 la Cassa ha
negato a RI 1 il diritto a indennità di disoccupazione dal 1° marzo 2021,
perché non residente in Svizzera, precisando:
" (…)
4. Sulla base della decisione dell’Ufficio
della migrazione, a mente della cassa lei non risiede effettivamente in
Svizzera e nemmeno ha l’intenzione di continuare a risiedervi. Non si spiega,
altrimenti, perché non è mai stata trovata nella sua camera a __________ nei 35
controlli effettuati dalla polizia e perché dal mese di febbraio 2019 (inizio
della locazione della camera in via __________) non abbia trovato un differente
alloggio, che le consentisse di disporre di un proprio bagno e di una propria
cucina e dove sistemare i suoi effetti personali (stoccati in un container). (…)”
(Doc. 27)
1.4. Contro la decisione del 14
giugno 2021 l’assicurata, rappresentata dal RA 1, il 6 luglio 2021, ha
interposto opposizione, rilevando:
" (…)
5. Nel caso di specie, con la comunicazione
del 14 giugno 2021, della Cassa assicuratore ha sospeso il versamento
dell’indennità giornaliera nell’attesa di conoscere la decisione del Servizio ricorsi
del Consiglio di Stato a cui è stato presentato regolare ricorso, il documento
è stato prodotto per cui è agli atti.
6. Ora, il fatto di aver sospeso il
pagamento dell’indennità giornaliera sino al termine dell’inchiesta avviata
dalla Polizia Cantonale e soprattutto nell’attesa della decisione del Servizio
ricorsi del Consiglio di Stato non può che essere interpretato quale
provvedimento cautelare, motivo per cui, alla luce di quanto indicato al
consid. 2, è evidente che fino a prova contraria, non è stato dimostrato in
nessun modo che la signora RI 1 non viva in Svizzera, dovrebbe esserci una
sentenza cresciuta in giudicato senza possibilità di ricorso al TF per cui,
secondo il CPC la comunicazione citata in precedenza può essere trattata
quale decisione incidentale, impugnabile tramite opposizione. È vero
che la Cassa non l’ha esplicitamente definita come tale e che è prima di
qualsiasi riscontro di diritto, tuttavia la comunicazione in questione,
materialmente, è a tutti gli effetti una decisione.
7. Analogamente ai casi in cui è stato
ritirato l’effetto sospensivo e a quelli in cui sono state ordinate delle
misure provvisionali, per decidere se un provvedimento cautelare è o meno
giustificato occorre procedere a una ponderazione degli interessi.
In questo senso, occorre esaminare se i motivi a favore di un’immediata
interruzione delle prestazioni sono più importanti rispetto a quelli che
possono essere addotti a favore della soluzione contraria. (…)
Trattandosi della
ponderazione degli
interessi a favore oppure contrari a un’immediata esecutorietà, possono
avere una certa importanza le prospettive chiare circa l’esito finale della
vertenza principale; non deve tuttavia sussistere alcun dubbio al
riguardo (cfr. DTF 124 V 88 consid. 6a, 117 V 191 consid. 2b, come pure SVR
2001 KV Nr. 12 p. 31 e RAMI 1994 K 952 consid. 3a). (…)
(…) è ancora in corso la procedura avviata
dal Servizio ricorsi del Consiglio di Stato volta a stabilire l’esistenza o
meno del diritto all’indennità di disoccupazione di modo che non poteva
parimenti dirsi accertata, con il grado di verosimiglianza richiesto dalla
giurisprudenza federale, l’inesistenza del diritto alle prestazioni. Stante
ciò, fa difetto un requisito
per la sospensione del pagamento
dell’indennità giornaliera. In esito a quanto precede, la decisione finale
impugnata va quindi annullata e la cassa dovrà ripristinare il pagamento
dell’indennità giornaliera dal momento in cui è stato sospeso.” (Doc. D)
1.5. La Cassa, il 6 agosto 2021, ha
emesso una decisione incidentale con cui ha sospeso la procedura d’opposizione
fino alla decisione definitiva in merito alla vertenza pendente davanti al
Consiglio di Stato relativa alla revoca del permesso di domicilio (cfr. doc.
A).
1.6. Contro la decisione
incidentale del 6 agosto 2021 RI 1, sempre assistita dal RA 1, ha presentato un
tempestivo ricorso al TCA, chiedendo l’annullamento della decisione emessa
dalla Cassa il 14 giugno 2021, nonché il versamento delle indennità dal momento
in cui sono state soppresse. In via subordinata è stato postulato
l’annullamento della sospensione della procedura, perché “manca dei
presupposti giuridici nonché di giurisprudenza” (cfr. doc. I pag. 8),
adducendo in buona sostanza i medesimi argomenti sollevati nell’opposizione del
6 luglio 2021 (cfr. consid. 1.4.).
Con l’impugnativa è
inoltre stata richiesta l’adozione di misure cautelari e supercautelari
urgenti, precisando che in caso contrario l’insorgente “non ha più un solo
franco per potersi mantenere” e che le stesse servono ad “evitare
l’irreparabile, l’espulsione dal territorio svizzero” (cfr. doc. I pag.
6-7).
1.7. Il 23 agosto 2021 la Cassa,
in risposta, ha in particolare osservato:
" (…)
2. Occorre infine
rimarcare che l’esito del ricorso presso il Consiglio di Stato di Bellinzona fornirà
delle indicazioni in merito all’effettiva residenza, la cassa esaminerà tutti i
3 presupposti previsti dalla LADI. In questo senso già durante il periodo di
sospensione saranno effettuate le dovute verifiche.” (Doc. III)
1.8. La parte ricorrente si è
espressa al riguardo con scritto del 2 settembre 2021 (cfr. doc. V).
1.9. Il doc. V è stato inviato per
conoscenza alla Cassa (cfr. doc. VI).
2.1. Va preliminarmente
evidenziato che la costante giurisprudenza federale ha stabilito che è
la decisione impugnata
che costituisce il presupposto e il contenuto
della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (cfr. STF 8C_787/2020 del
26 maggio 2021 consid. 2.3.; STF 8C_542/2019 del 4 dicembre 2019 consid. 4.1.;
STF 8C_784/2016 del 9 marzo 2017 consid. 3.1.; STF 8C_448/2016 del 6 dicembre
2016 consid. 2; STF 8C_360/2010 del 30 novembre 2010 consid. 1 e 2; DTF 134 V
418 consid. 5.2.1.; DTF 131 V 164; DTF 130 V 388; DTF 122 V 36 consid. 2a, DTF
110 V 51 consid. 3b e giurisprudenza ivi citata; SVR 1997 UV 81 pag. 294).
Nella presente fattispecie,
davanti al TCA, è stata contestata la decisione del 6 agosto 2021, la quale concerne
esclusivamente la sospensione della procedura di opposizione relativa al
diniego del diritto all’indennità di disoccupazione a far tempo dal 1° marzo
2021 stabilito nei confronti della ricorrente con decisione del 14 giugno 2021
(cfr. doc. A; I; consid. 1.5.-1.6.).
Ogni
altra questione esula dalla presente causa.
Di
conseguenza la richiesta di annullare il provvedimento del 14 giugno 2021
risulta irricevibile.
2.2. Giusta l’art. 52 cpv. 1 LPGA
le decisioni amministrative possono essere impugnate entro trenta giorni
facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le
decisioni processuali e pregiudiziali.
L’art.
56 LPGA prevede che:
"
Le decisioni su
opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere
impugnate mediante ricorso. (cpv. 1)
Il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore,
nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione
su opposizione. (cpv. 2)
Ai
sensi dell’art. 57 LPGA ogni Cantone istituisce un tribunale delle
assicurazioni per giudicare come istanza unica i ricorsi in materia di
assicurazioni sociali.
Contro
le decisioni incidentali non è dato, dunque, il rimedio dell’opposizione bensì,
di principio, del ricorso diretto al Tribunale cantonale delle assicurazioni
(cfr. DTF 132 V 418 consid. 2.3.1.; STF H 111/06 del 22 novembre 2006 consid.
3.4.).
La
LPGA, tuttavia, non contempla alcunché relativamente alla questione di sapere
se e quando vanno emesse decisioni incidentali e se le stesse possono essere
impugnate in modo indipendente.
Ciò
non significa che con l’adozione della LPGA si sia voluto prescindere dalla
condizione di ricevibilità del pregiudizio irreparabile di cui all’art. 46 PA (art.
45 PA fino al 31 dicembre 2006; cfr. STF H 111/06 del 22 novembre 2006 consid.
3.4.).
Nei
lavori preparatori, infatti, non risulta alcuna indicazione in tal senso. Al
contrario il legislatore ha affermato di non voler introdurre alcun cambiamento
con l’art. 56 LPGA (cfr. STF H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 3.4.; FF
1991 II 263).
Ne
discende che in virtù di un principio giuridico generale anche nel caso di
decisioni incidentali che ricadono nel campo di applicazione della LPGA deve
essere avantutto esaminata la condizione di ammissibilità del danno
irreparabile (cfr. STF 9C_548/2010 del 10 agosto 2010 consid. 3.2.; STF H
111/06 del 22 novembre 2006 consid. 3.4.; DTF 132 V 93 consid.
6.1.; STCA 38.2014.7 del 12 febbraio 2014 consid. 2.2.).
2.3. Secondo la giurisprudenza
sviluppata riguardo all’art. 46 PA (art. 45 PA fino al 1° gennaio 2007) per
ammettere un danno irreparabile è sufficiente un interesse fattuale, in
particolare un mero interesse di natura economica. Non è necessario, come
invece nel caso dell’art. 93 cpv. 1 lett. a della Legge sul Tribunale federale
(LTF) applicabile alle procedure davanti all’Alta Corte, un interesse
esclusivamente giuridico (cfr. STF 8C_792/2018 del 28 novembre 2018; STF 8C_1010/2012
del 18 dicembre 2012; STF 8C_980/2010 del 16 febbraio 2011 consid. 3.2.; STFA H
111/06 del 22 novembre 2006 consid. 4.1.).
La
sospensione della causa fino alla definizione di un’altra procedura pendente
dal cui esito dipende anche il giudizio della vertenza sospesa, di regola, non
crea, dal profilo del ritardo temporale causato, un pregiudizio irreparabile.
Questa giurisprudenza sviluppata sotto l’egida della Legge federale sull’organizzazione
giudiziaria (OG), abrogata con l’entrata in vigore, il 1° gennaio 2007, della
LTF (cfr. art. 131 cpv. 1 LTF), vale anche ai fini dell’applicazione dell’art.
46 PA (cfr. STF 2C_314/2008 del 17 settembre 2008 consid. 3.2.; STF 9C_828/2015
del 3 dicembre 2015; STF H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 4.1.; SVR 1996
IV Nr. 93 pag. 281).
Eccezionalmente
è stato ammesso il pregiudizio irreparabile nel caso di una vertenza
riguardante la continuazione dell’erogazione di prestazioni dell’assicurazione
malattia, in quanto la sospensione di tale causa in attesa dell’esito di una
procedura AI pendente provocava per un assicurato uno squilibrio finanziario
che avrebbe potuto costringerlo a misure inaccettabili (cfr. STFA H 111/06 del
22 novembre 2006 consid. 4.1.).
Per
completezza giova rilevare che in una sentenza B 5/05 del 17 luglio 2006 l’Alta
Corte, precisando la propria giurisprudenza, ha stabilito che il ricorso contro
una decisione incidentale di sospensione della causa non solo è ricevibile nel
caso di pregiudizio irreparabile, ma a maggior ragione si deve entrare nel
merito dell’impugnativa - indipendentemente dal presupposto del pregiudizio
irreparabile - quando nel ricorso viene fatta valere espressamente (e non in
modo evidentemente immotivato) una ritardata giustizia oppure vengono addotti
elementi fattuali che possono configurare una ritardata giustizia. Concerne poi
il giudizio di merito la questione di sapere se è effettivamente data una
ritardata giustizia (cfr. STF 2C_1156/2018 del 12 luglio 2019 consid. 4.4.1.; STF
H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 4.2.).
2.4. Nella presente evenienza la
questione di sapere se la decisione incidentale impugnata del 6 agosto 2021 con
cui la Cassa ha sospeso la procedura d’opposizione riguardante il diniego, stabilito
il 14 giugno 2021, del diritto a indennità di disoccupazione dal 1° marzo 2021
per mancanza di residenza in Svizzera (cfr. doc. 27; consid. 1.3.) fino alla
decisione definitiva del Consiglio di Stato in merito alla vertenza relativa alla
revoca del permesso di domicilio (cfr. doc. A; consid. 1.5.) sia suscettibile
di causare alla ricorrente un danno irreparabile o meno non
merita ulteriori approfondimenti.
In effetti, anche ammettendo
l’esistenza di un pregiudizio irreparabile e quindi che il ricorso sia
ricevibile, lo stesso deve essere respinto nel merito.
Per costante giurisprudenza federale la sospensione della procedura
davanti al giudice delle assicurazioni sociali osta al principio di celerità
dedotto dall'art. 29 cpv. 1 Cost. fed. ed è ammessa solo eccezionalmente, in
particolare se si tratta di attendere il giudizio di un'altra autorità che
permetterebbe di statuire su una questione decisiva. Il giudice adito dispone ad
ogni modo di un certo margine di apprezzamento nel ponderare gli interessi
delle parti, fermo restando però che nei casi limite l'esigenza di celerità
prevale sugli altri interessi (cfr. STF 9C_799/2018 del 21 febbraio 2019
consid. 2; STF 9C_293/2014 del 16 ottobre 2014 consid. 2.2.2.; STF 9C_679/2009
del 3 maggio 2010; STF U 286/05 del 31 gennaio 2007; DTF 130 V 90; DTF 119
II 386 consid. 1b pag. 388; RSAS 2007 pag. 73 consid. 4.1 [B 143/05]).
La
sospensione di una procedura risulta conforme al diritto quando è giustificata
dal fatto che l’esito di un’altra causa pendente riveste per la stessa un
significato pregiudizialmente essenziale (cfr. STF 9C_715/2019 del 30 gennaio
2020; STF 8C_101/2007 del 17 agosto 2007 consid. 2.1.; STF I 922/05 del 1
agosto 2006 consid. 1.3.; STF B 5/05 del 17 luglio 2006 consid. 3.2.; DTF 123 II 3; DTF 122 II 217).
Nel caso di specie tra la
procedura pendente al Consiglio di Stato in merito alla revoca del permesso C,
nonché all’ordine di lasciare la Svizzera e la lite pendente presso la Cassa
relativa al diniego del diritto a indennità di disoccupazione dal 1° marzo 2021
perché l’assicurata non è residente in Svizzera sono strettamente connesse.
Se la vertenza concernente
il permesso dovesse stabilire definitivamente l’assenza della ricorrente dal
suolo svizzero, il rifiuto di erogare indennità LADI andrebbe infatti confermato.
E’ vero che in caso
contrario (ossia se la revoca del permesso fosse annullata), l’esito della
procedura in ambito LADI non sarebbe automaticamente un accoglimento delle
richieste dell’insorgente, ritenuto che il criterio della residenza in Svizzera
di cui all’art. 8 cpv. 1 lett. c LADI, basato sul principio del
divieto di esportazione di prestazioni, esige una residenza effettiva in
Svizzera, così come l'intenzione di conservarla durante un certo periodo e di
farne, durante questo tempo, il centro delle proprie relazioni personali
In tal
senso, la presenza di sole relazioni professionali, ancorché molto intense, con
la Svizzera non sono sufficienti. La nozione di residenza secondo la
LADI ha un carattere autonomo e si distingue sia dal domicilio civile (art. 13
cpv. 1 LPGA e 23 CC) sia dalla dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA) sia ancora
dal domicilio secondo la legislazione sugli stranieri (DTF 125 V 465 consid.
2a pag. 466 seg.). Determinanti ai fini del giudizio sono gli aspetti oggettivi
e non quelli soggettivi, segnatamente l'intenzione della persona assicurata (STF
8C_163/2019 del 5 agosto 2019 consid. 4.1.; STF 8C_60/2016 del 9 agosto 2016
consid. 2.4.2; STF 8C_186/2017 del 1° settembre 2017, massimata in RtiD I-2018 N. 61 pag. 281).
È altrettanto vero,
tuttavia, che anche nel caso in cui fosse annullata la revoca del permesso, il
procedimento amministrativo potrà fornire elementi utili e rilevanti per la
causa LADI.
Di
conseguenza una sentenza definitiva in ambito di diritto degli stranieri implica
la risoluzione di questioni comunque essenziali per statuire nel settore
dell’assicurazione disoccupazione.
In simili condizioni
occorre concludere che la procedura di opposizione è stata a giusta ragione
sospesa fino all’emissione della decisione definitiva per quanto attiene alla
revoca del permesso C.
2.5. Nell’opposizione e nel
ricorso la ricorrente ha fatto valere che la decisione del 14 giugno 2021 con
cui la Cassa le ha rifiutato l’indennità di disoccupazione dal 1° marzo 2021
costituirebbe una decisione incidentale di sospensione del versamento
nell’attesa di conoscere l’esito del procedimento presso il Consiglio di Stato
(cfr. doc. D; I; consid. 1.4., 1.6.).
La parte resistente, in
realtà, non si è limitata a sospendere la corresponsione delle indennità di
disoccupazione, bensì ne ha chiaramente negato il diritto dal 1° marzo 2021 difettando
il requisito di cui all’art. 8 cpv. 1 lett. c LADI.
Giusta l’art. 20 LADI, in
relazione con l’art. 29 OADI, l’assicurato deve, peraltro, far valere ogni mese
il suo diritto all’indennità di disoccupazione e gli organi amministrativi
esaminano ogni mese l’adempimento delle relative condizioni (cfr. Prassi LADI
ID emessa dalla Segreteria di Stato dell’economia - SECO - p.to E50).
In ogni caso va osservato
che, anche qualora, per ipotesi di lavoro, si trattasse di una sospensione a
titolo cautelativo delle prestazioni erogate alla ricorrente dal mese di
settembre 2019 (cfr. consid. 1.1.), la medesima non presterebbe il fianco a
critica alcuna.
La
giurisprudenza federale ha stabilito che la decisione con cui l’amministrazione
disciplina in maniera provvisoria un determinato rapporto giuridico,
segnatamente quando dispone la sospensione provvisoria (a titolo cautelativo)
di prestazioni, è infatti una decisione finale (cfr. RCC 1988 pag. 548;
Schlauri, Grundstrukturen des nichtstreitigen Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, in: Schaffhauser/Schlauri (Hrsg.), Verfah-rensfragen in der
Sozialversicherung, 1996, pag. 61; Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, pag. 141). In particolare costituisce
decisione finale munita di condizione risolutiva la decisione che
sospende provvisoriamente l’erogazione di prestazioni in attesa dell’esito di
ulteriori accertamenti atti a chiarire definitivamente la situazione (cfr. STF
Fatti
I 406/ 01 del 31 agosto 2001; SVR 1995 IV n. 41; DTF 111 V 223, 107 V 29; cfr.
anche sentenza 29 ottobre 2004 del Sozialversicherungsgericht des Kantons
Zürich nella causa M., in: www.swisslex.ch). Una siffatta decisione obbliga
quindi l’amministrazione a riformare la prima decisione se in esito ai
successivi atti istruttori emergono elementi che permettono un diverso
apprezzamento della fattispecie e di conseguenza la resa di una altra
decisione, i cui effetti possono essere fatti risalire retroattivamente al
massimo alla data fissata dalla prima decisione (cfr. RCC 1982 pag. 252, 1988 pag.
548; DTF
111 V 225).
Su questo tema cfr. STCA
39.2016.13 del 9 agosto 2016; STCA 38.2014.24 del 28 maggio 2014; STCA 42.2008.12
del 5 novembre 2008, STCA 32.2008.4 del 1° luglio 2008; STF 9C_638/2008 del 10
settembre 2008, consid. 4.2.
Il 1° gennaio 2021 è
entrato in vigore il nuovo art. 52a LPGA, relativo alla sospensione cautelare
delle prestazioni, secondo cui l’assicuratore può sospendere a titolo cautelare
il versamento delle prestazioni se l’assicurato ha violato l’obbligo di
notificazione di cui all’articolo 31 capoverso 1, se non ha reagito
tempestivamente a una richiesta di verifica dell’esistenza in vita o dello
stato civile oppure se vi è il sospetto fondato che riceva le prestazioni
indebitamente.
Nel
Messaggio del 2 marzo 2018 concernente la modifica della legge federale sulla
parte generale del diritto delle assicurazioni sociali è stato precisato che –
contrariamente a quanto sancito dalla giurisprudenza antecedente – “la
sospensione cautelare delle prestazioni va disposta mediante decisione scritta
(art. 49 cpv. 1 LPGA); in quanto decisione processuale e pregiudiziale59 essa
non è soggetta a opposizione (art. 52 cpv. 1 LPGA). Può invece essere impugnata
mediante ricorso direttamente dinanzi al tribunale cantonale delle
assicurazioni (art. 56 cpv. 1 LPGA). Affinché la decisione di sospensione
cautelare delle prestazioni sia immediatamente esecutiva, l’assicuratore deve
poter togliere l’effetto sospensivo di un eventuale ricorso. La revoca
dell’effetto sospensivo sarà in futuro oggetto dell’articolo 49 capoverso 5
D-LPGA. Come per qualsiasi altra decisione, anche per la sospensione cautelare
delle prestazioni va tenuto conto delle disposizioni dell’articolo 49 capoverso
4 LPGA” (cfr. FF 2018 1333-1334).
Lo scopo della sospensione
cautelativa è quello, in particolare, di evitare che a un assicurato, nel caso
in cui una fattispecie non sia stata completamente chiarita, continuino a
essere versate prestazioni alle quali non ha eventualmente più diritto e di cui
in seguito non potrebbe più venire richiesta la restituzione (cfr. STF I 406/01
del 31 agosto 2001 consid. 4a).
In tale caso risulta evidente
un interesse rilevante dell’amministrazione a evitare nel limite del possibile
una richiesta di restituzione di prestazioni implicante il rischio di non
recuperare la pretesa.
In linea di principio a questo
interesse va accordata priorità rispetto a quello dell’assicurato tendente al
ripristino dell’erogazione delle prestazioni, allorché da un esame sommario
della fattispecie non emerga con probabilità preponderante che l’assicurato nel
procedimento principale risulti vincente. Ciò vale di massima anche qualora la
sospensione dei pagamenti ponga l’assicurato nella condizione di ricorrere
all’assistenza sociale (cfr. STF I 406/01 del 31 agosto 2001 consid. 4b, 4bb;
STFA I 328/96 del 14 ottobre 1996).
In concreto dalle carte
processuali si evince che la ricorrente nel gennaio 2019 ha concluso un
contratto di locazione con effetto dal 15 febbraio 2019 relativo a una camera a
Mendrisio. Il contratto prevede una pigione di fr. 450.-- al mese comprensivi,
in particolare, della pulizia e del cambio lenzuola (cfr. doc. 56).
Dal verbale
d’interrogatorio dell’assicurata redatto il 28 luglio 2020 dinanzi alla Polizia
cantonale risulta, poi, da un lato, che la stanza “ha 2 bagni e una cucina
condivisi con altre stanze dello stesso piano”.
Dall’altro che
“vestiti, mobili e oggetti vari personali si trovano in un container presso la __________
di __________” per il cui deposito paga una quota mensile (cfr. doc. 65).
Nella decisione emessa il
17 maggio 2021 dall’Ufficio della migrazione è stato del resto indicato che la
camera locata è risultata pressoché spoglia degli effetti personali
dell’insorgente, ad eccezione di un paio di indumenti e di una valigia (cfr.
doc. 64).
Inoltre dal provvedimento
menzionato emerge quanto segue:
" (…) dai
controlli eseguiti tra il 17 ottobre 2019 e il 4 giugno 2020 dalla Polizia
della __________, la sua assistita non è mai stata trovata al predetto
domicilio;
- in dettaglio,
nel periodo sopramenzionato, sono stati effettuati in totale 35 controlli, sia
nei giorni feriali sia durante i fine settimana, più dettagliatamente:
- 10
controlli nella fascia mattutina;
- 6
controlli nella fascia pomeridiana; e
- 19
controlli nella fascia serale, senza mai riscontrare la presenza
dell’interessata in loco;
(…)” (Doc. 64)
Ne discende che dagli
elementi fattuali all’incarto non si rileverebbe inverosimile una richiesta di
restituzione da parte della Cassa. L’interesse di quest’ultima a evitare una
domanda di rimborso non perderebbe, perciò, di rilevanza.
Di
conseguenza l’interesse della Cassa a non essere confrontata con
Considerandi
l’irrecuperabilità degli importi che potrebbero essere chiesti in restituzione risulterebbe
nella presente evenienza preponderante rispetto a quello dell’assicurata alla
continuazione del versamento delle indennità di disoccupazione.
2.6
Per quanto attiene alla
domanda di misure cautelari e supercautelari urgenti e quindi di ripristino
dell’erogazione delle indennità di disoccupazione (cfr. doc. I), come già visto
(cfr. consid. 2.1.), la decisione incidentale del 6 agosto 2021 riguarda
esclusivamente la sospensione della procedura di opposizione relativa al
diniego del diritto alle indennità LADI per mancanza di residenza in Svizzera
dal 1° marzo 2021.
Ogni
altra questione, in particolare concernente l’adozione di misure cautelari
concernenti il versamento in sé di prestazioni, esula dalla presente causa
(cfr. consid. 2.1.).
Gli
atti vanno, comunque, trasmessi alla Cassa, la quale si pronuncerà
immediatamente sulla richiesta di misure provvisionali in merito alla decisione
del 14 giugno 2021 di rifiuto delle indennità di disoccupazione (cfr. doc. 27;
consid. 1.3.).
Giova, ad ogni modo,
evidenziare che, per quanto concerne i presupposti per l’assegnazione di
misure provvisionali positive, l’Alta Corte ha stabilito che i principi
giurisprudenziali enunciati riguardo all’art. 55 della Legge federale sulla
procedura amministrativa - PA (effetto sospensivo; cfr. DTF 110 V 45, DTF 105 V
268, DTF 98 V 222) - l’entrata in vigore, il 1° gennaio 2003, della LPGA non ha
modificato la precedente giurisprudenza in materia di ritiro dell’effetto
sospensivo di opposizioni e ricorsi fondata sulla PA (cfr. STF I 46/04 del 24
febbraio 2004, pubblicata in HAVE 2004 pag. 127, RAMI 2004 U 521 pag. 447segg.,
consid. 2) - sono applicabili, per analogia, nell’ambito dell’art. 56 PA
(misure provvisionali), considerata la stretta connessione esistente fra
effetto sospensivo ed altri provvedimenti cautelari (cfr. RAMI 2004 U 521 pag.
447segg., consid. 2; DTF 117 V 191 consid. 2b).
L'autorità
chiamata a decidere in merito al ritiro dell’effetto sospensivo ex art. 55 PA
oppure ad ordinare delle misure cautelari giusta l'art. 56 PA deve in ogni caso
esaminare se i motivi a favore di un'immediata esecutorietà della decisione
appaiano più importanti rispetto a quelli che possono condurre
a una soluzione contraria. A questo proposito, l'autorità interessata gode di
un certo margine d'apprezzamento.
Di
regola, essa fonderà la propria decisione sui fatti che emergono dalla
documentazione a sua disposizione, senza procedere a degli ulteriori
accertamenti, onde evitare dispendio di tempo. Trattandosi della ponderazione
degli interessi a favore oppure contrari a un’immediata esecutorietà, possono
avere una certa importanza le prospettive chiare circa l'esito finale della
vertenza principale (cfr. STF 9C_885/2014 del 17 aprile 2005 consid. 4.2.; STF
U 283/05 del 21 ottobre 2005 consid. 2.2 e riferimenti ivi citati).
Allorché
non è possibile stabilire sin dall'inizio l'esito finale della vertenza occorre
ritenere che, per principio, l'interesse dell'amministrazione è predominante
quando il rischio di non poter recuperare le prestazioni versate pendente causa
è concreto (cfr. STF 8C_110/2008 del 7 maggio 2008 consid. 2.3; DTF 119 V p.
507.
consid. 4). Questo rischio è infatti prioritario rispetto all'interesse
dell'assicurato di poter beneficiare delle prestazioni assicurative durante la
procedura ricorsuale (cfr. Ordinanza del TFA del 3.2.93 in re J.B. pag. 5,
in materia di assicurazione disoccupazione) al fine di non dover far capo
all'assistenza (cfr. RAMI 1997 pag. 159 consid. 4).
Al riguardo cfr. pure STCA
38.2014.18
del 20 marzo 2014.
2.7
L’art.
61.
lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura
deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti;
la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte
alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In
data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61
lett. a LPGA enuncia ora unicamente che la procedura deve essere semplice,
rapida e di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61
lett. fbis LPGA secondo cui in caso di controversie relative a
prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo
prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese
processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
Secondo l’art. 82a LPGA
(disposizione transitoria; RU 2021 358), ai ricorsi pendenti dinanzi al
tribunale di primo grado al momento dell’entrata in vigore della modifica del
21.
giugno 2019 si applica il diritto anteriore.
In concreto, il
ricorso è del 15 agosto 2021. Pertanto è applicabile il nuovo diritto.
L’oggetto della lite
sottoposta all’esame del TCA concerne la sospensione della procedura
d’opposizione riguardante il diniego del diritto a indennità di disoccupazione
per mancanza di residenza in Svizzera fino alla decisione definitiva in merito
alla vertenza pendente davanti al Consiglio di Stato relativa alla revoca del
permesso di domicilio (cfr. doc. A; consid. 1.5.).
In casu può restare aperta
la questione di sapere se si tratti o meno di una controversia relativa a
prestazioni secondo l’art. 61 lett. fbis LPGA.
Nel caso sia una lite di
prestazioni, non verrebbero accollate spese, in quanto la LADI non ne prevede
l’applicazione.
Anche qualora la causa non
riguardasse prestazioni, non verrebbero comunque imposte spese.
In effetti il Tribunale
federale, in una sentenza 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 consid. 4.4.1., ha
evidenziato che “(…) eliminando il principio della gratuità generalizzata di
cui all'art. 61 lett. a LPGA, il legislatore federale non ha voluto imporre in
maniera generalizzata per tutta la Svizzera l'applicazione di spese giudiziarie
al di fuori del campo di applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA,
ma ha lasciato ai Cantoni la libertà di disciplinare la questione. Nulla
impedisce a un Cantone in tale contesto di prevedere la gratuità della
procedura integralmente o soltanto per alcune controversie (FF 2018 1334; BU
2018.
S 668 segg; BU 2019 N 329 segg.). Se però un Cantone desidera imporre
spese al di fuori del campo di applicazione dell'art. 61 lett.
f bis LPGA, trattandosi di un tributo causale, deve prevedere una
base legale formale chiara ed esplicita (art. 127 Cost.; DTF 145 I 52 consid.
5.2; 143 I 227 consid.
4.3.1; 124 I 241 consid.
4a, con riferimenti; UELI KIESER, Kommentar zum Bundesgesetz über den
Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 2020, n. 209 ad art.
61.
LPGA).”
Nel Cantone Ticino, come
rilevato dall’Alta Corte nella citata STF 8C_265/2021 del 21 luglio 2021
consid. 4.4.3., “vige tuttora il principio della gratuità generalizzata
(art. 29 cpv. 1 Lptca/TI)”.
Ne discende che nel
presente caso non si riscuotono spese giudiziarie (cfr. STCA 38.2021.39 del 25
agosto 2021).
Dispositivo
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso, in quanto
ricevibile, è respinto.
2. Gli
atti vanno trasmessi alla Cassa CO 1 affinché si pronunci immediatamente sulla
sua richiesta di misure cautelari in relazione alla decisione del 14 giugno
2021 di rifiuto delle indennità di disoccupazione.
3. Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4. Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la
busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo Gianluca
Menghetti