AGVE_2000_125 - Regierungsrat - 2000-11-29

Rubrum

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mit Hinweisen). Zwar bezieht sich diese Unklarheitsregel nicht auf Verfügungen und ist originär keine Regel des Verwaltungsrechts; sie kann aber analog auf Verfügungen angewandt werden, insbesondere wenn es sich - wie vorliegend - um eine synallagmatische, d.h. auf Austausch von Leistung und Gegenleistung ausgerichtete, zustimmungsbedürftige Verfügung und daher um eine „vertragsähnliche“ Verfügung handelt. Indessen darf die Funktion der Verfügung als Vollzugsinstrument des materiellen Rechtes nicht darunter leiden. (...)

125 Einwohnergemeindeversammlung.

• Instanzenzug bei der Beurteilung von Gemeindebeschwerden (Erw. 1).

• Beeinflussung der Willensbildung durch Informationen des Gemeinderates (Erw. 2 d).

• Festlegung der Traktandenliste durch den Gemeinderat (Erw. 3 a).

• Zusatz-, Abänderungs- und Gegenanträge sind zulässig, sofern sie in einem inneren Zusammenhang mit dem traktandierten Geschäft stehen; ansonsten können sie nur als Überweisungsantrag behandelt werden (Erw. 3 a und c).

Entscheid des Regierungsrates vom 29. November in Sachen A.S. und R.S. gegen Departement des Innern.

Aus den Erwägungen

1. Die in D. stimmberechtigten Beschwerdeführer rügen, ein anlässlich der Einwohnergemeindeversammlung D. vom 11. Juni 1999 von A.S. gestellter Antrag auf Umzonung des Gebietes "B." sei nicht zur Abstimmung gebracht worden. Dadurch sei das Recht der Stimmberechtigten, zu den in der Traktandenliste aufgeführten Sachgeschäften Anträge zur Geschäftsordnung und zur Sache zu stellen (vgl. § 27 Abs. 1 des Gesetzes über die Einwohnergemeinden [Gemeindegesetz] vom 19. Dezember 1978 [GG]) verletzt worden.

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Mit der Gemeindebeschwerde können Stimmberechtigte der betreffenden Gemeinde, soweit es sich um Rechtsverletzungen im Verfahren handelt, allgemein verbindliche Erlasse von Gemeinden, Gemeindeverbänden und anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sowie Verwaltungsakte, die nicht in persönliche Verhältnisse eingreifen, anfechten (§§ 106 Abs. 1 und 107 Abs. 1 lit. a GG). Zur Beurteilung von Gemeindebeschwerden steht ein doppelter Instanzenzug über das Departement des Innern und den Regierungsrat zur Verfügung (§ 109 Abs. 1 und 2 GG). Ein Weiterzug ans Verwaltungsgericht ist nicht möglich (AGVE 1992 S. 414 f.). 2. a) Mit gemeinsamer Eingabe vom 8. September 1998 erhoben A.S., R.S. und zahlreiche weitere in der Wohnzone W3 im "B.- Gebiet" Liegenschaften besitzende Stimmberechtigte von D. Einsprache gegen den Entwurf einer neuen Bau- und Nutzungsordnung (BNO) und rügten den die Wohnzone W3 betreffenden § 10 Abs. 2 BNO, welcher wie folgt lautet: "2 Es sind drei Vollgeschosse zulässig. Im Gebiet B., zwischen A. und H.-Kanal, kann das Untergeschoss aufgrund des Grundwasserstandes als zusätzliches Vollgeschoss bewilligt werden." Die Einsprechenden machten geltend, diese Bestimmung lasse viergeschossige Bauten zu, welche nicht ins Quartierbild passten. § 10 Abs. 2 Satz 2 BNO könne deshalb nur beschlossen werden, sofern man das Gebiet zwischen B.-Kanal und B.-Strasse gleichzeitig in die Wohnzone W2 umzone. Der Gemeinderat D. erwog jedoch, im fraglichen Gebiet sei eine verdichtete Bauweise anzustreben und von einer sog. Abzonung sei abzusehen, weshalb er die Einsprachen mit Protokollauszug vom 30. November 1998 abwies. Ein Zeitungsartikel in der "D.B". vom 7. Juni 1999 griff das Anliegen der Einsprechenden noch einmal auf und kündigte an, die Bewohnerschaft des B.-Quartiers würde ihre Argumente anlässlich der bevorstehenden Einwohnergemeindeversammlung dem Souverän vortragen.

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b) In der Einladung zur Einwohnergemeindeversammlung D. vom 11. Juni 1999 sah der Gemeinderat D. als Traktandum 4 die "Genehmigung der Teiländerungen Bauzonen- und Kulturlandplan sowie der revidierten Bau- und Nutzungsordnung" vor. Die Erläuterungen führten dazu aus, die im Mitwirkungsverfahren und einer Kollektiveinsprache geforderte Abzonung des Gebietes B. von W3 in W2 lehne der Gemeinderat ab. Diese erweise sich aus raumplanerischer Sicht nicht als sinnvoll. Aufgrund der idealen Lage (Zentrum, Bahnhofsnähe, etc.) sei eine verdichtete Bauweise in diesem Gebiet anzustreben. Ebenso sprächen andere gewichtige Gründe (z.B. Entschädigungsforderungen, Gefährdung der Planbeständigkeit, Präjudiz für andere Gebiete) ebenfalls gegen die Abzonung. Dementsprechend wurde der Gemeindeversammlung ein unveränderter § 10 BNO zur Genehmigung unterbreitet und die zu genehmigende Teilzonenplanänderung sah im sog. unteren B. nördlich der A.-Strasse keinerlei Änderungen vor. Anlässlich der Behandlung von Traktandum 4 führte Vizeammann H. erläuternd aus, nach Auffassung des Gemeinderates sei eine allfällige Abzonung des Teilgebietes B. von W3 in W2 nicht im Rahmen der aktuellen Teilzonenplanänderung, sondern erst anlässlich einer künftigen Gesamtrevision anzugehen, da die aktuelle Zonierung erst vor sieben Jahren rechtskräftig geworden sei und eine Planbeständigkeit von 10 bis 15 Jahren angenommen werde. An der aktuellen Versammlung könne auf ein allfälliges Begehren auf Abzonung des Gebietes B. jedenfalls schon aus rechtlichen Gründen nicht eingetreten werden, da eine Abzonung nicht traktandiert sei. Eventuell sei ein Überweisungsantrag möglich. In der anschliessenden Diskussion stellte A.S. den Antrag, "das B.-Quartier (begrenzt durch die A.-Strasse, B.-Strasse, Gemeindegrenze K., B.-Kanal) wird neu zur W2-Zone umgezont". Er und mehrere weitere Stimmberechtigte trugen die für und gegen dieses Begehren sprechenden Argumente vor, wobei auch geltend gemacht wurde, mit dem Abzonungsbegehren wolle man ein aktuelles Bauvorhaben verhindern. Vize-

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ammann H. wies in der Folge noch einmal darauf hin, anlässlich der heutigen Einwohnergemeindeversammlung könne nicht über die nicht traktandierte Abzonung des Teilgebietes B. beschlossen werden; möglich sei nur ein Überweisungsantrag oder eine Änderung der traktandierten BNO, z.B. die Streichung von § 10 Abs. 2 Satz 2. Darauf erhob A.S. diese Streichung zum Antrag. Ferner stellte er hinsichtlich der Abzonung des näher umschriebenen B.-Gebietes einen Überweisungsantrag mit der Ergänzung, § 10 Abs. 2 Satz 2 BNO dürfe nicht in Kraft treten, solange über die Abzonung nicht definitiv entschieden sei; das Gebiet B. solle zudem als Planungszone erklärt werden. Darauf wies Gemeindeammann S. darauf hin, es stehe der Einwohnergemeindeversammlung nicht zu, mit der beantragten Ergänzung ein vom Gemeinderat bereits bewilligtes Bauvorhaben zu verhindern. Die Zuständigkeit zum Erlass einer Planungszone liege nicht bei der Gemeindeversammlung. Den Streichungsantrag hinsichtlich § 10 Abs. 2 Satz 2 BNO wies die Versammlung in der Folge mit 54 gegen 35 Stimmen ab und sie genehmigte den Entwurf der Bau- und Nutzungsordnung mit grosser Mehrheit bei 11 Gegenstimmen. Der Überweisungsantrag S. wurde mit 64 gegen 40 Stimmen abgelehnt. c) In seinem Beschwerdeentscheid vom 2. Februar 2000 weist das Departement des Innern darauf hin, die von den Beschwerdeführern geforderte aber vom Vorsitzenden nicht durchgeführte Abstimmung über den Antrag, das näher umschriebene B.-Gebiet in W2 umzuzonen, unterscheide sich vom deutlich abgelehnten Überweisungsantrag nur hinsichtlich des Zeitpunktes der inhaltlichen Behandlung durch die Gemeindeversammlung. Wenn die Stimmberechtigten es schon abgelehnt hätten, die Abzonung dem Gemeinderat lediglich zum Bericht und Antrag zu überweisen, zwecks Traktandierung an der nächsten Versammlung (vgl. § 28 GG), hätten sie sinngemäss auch eine weitergehende sofortige Abzonung abgelehnt, womit der Anspruch der Stimmberechtigten auf unverfälschte Wil-

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lenskundgabe auch ohne die geforderte separate Abstimmung in keiner Weise verletzt worden sei. Dieser Argumentation halten die Beschwerdeführer entgegen, die Willensbildung sei durch Fehlinformationen des Gemeinderates in der Einladung zur Einwohnergemeindeversammlung und anlässlich der Versammlung über die Gefahr von Entschädigungszahlungen beeinträchtigt worden, was angesichts der angespannten Gemeindefinanzen schwer gewogen und die Stimmberechtigten verunsichert habe. Dies habe auch zu zahlreichen Stimmenthaltungen geführt. d) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt jeder Bürgerin und jedem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999; BGE 114 Ia 43). Dabei kann das Abstimmungsresultat insbesondere durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürgerschaft verfälscht werden, was namentlich anzunehmen ist, wenn eine Behörde, welche zu einem Verhandlungsgegenstand Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zur objektiven Information verletzt sowie über Zweck und Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dasselbe gilt auch für andere Verlautbarungen im Rahmen des Abstimmungskampfes (BGE 112 Ia 335, AGVE 1996 S. 466 f.). Wie der auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung verweisenden Stellungnahme der Abteilung Raumplanung vom 24. März 2000 zu entnehmen ist, löst eine Abzonung von der W3 in die W2 zwar in aller Regel keine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung aus, soweit die neue Ordnung immer noch eine angemessene Ausnützung des Baugrundes zulässt (vgl. auch Ulrich Zimmerli, Die Rechtsprechung des Bundesgerichtes zur materiellen Enteignung, in ZBl 1974 S. 149 f.; AGVE 1996 S. 186 ff., 1984 S. 607 ff.). Nachdem der bisherige Zonenplan mit der Genehmigung des Grossen Rates in Rechtskraft erwachsen war, konnten die Grundeigentümer

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und -eigentümerinnen jedoch davon ausgehen, dass eine Überbauung gemäss den Bestimmungen der W3 zulässig sei. Der Regierungsrat hat denn auch mit RRB Nr. ... in Sachen A.S. und Mitbeteiligte eine vom Gemeinderat D. am 14. Dezember 1998 an U.B. erteilte Baubewilligung für ein dreigeschossiges Mehrfamilienhaus im B.-Gebiet bestätigt und festgehalten, für den Erlass einer Bausperre seien die Voraussetzungen nicht gegeben, nachdem das Bauvorhaben sowohl dem geltenden Recht als auch den Entwürfen für das geplante künftige Recht entspreche; die Angelegenheit ist inzwischen vor Verwaltungsgericht hängig. Die Gefahr von Entschädigungsforderungen - insbesondere für nutzlos gewordene Planungskosten - war und ist deshalb im Falle einer dieses Bauvorhaben (und allfällige weitere) verhindernden Abzonung nicht von der Hand zu weisen. Insofern hat der Gemeinderat D. korrekt informiert. Die Hinweise auf diese Gefahr (eine Entschädigungspflicht wurde nicht behauptet) waren objektiv gerechtfertigt und jedenfalls keine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung. Im Sinne eines Zwischenergebnisses kann somit festgehalten werden, dass die Einwohnergemeindeversammlung D. vom 11. Juni 1999 faktisch den freien Willen unverfälscht zum Ausdruck gebracht hat, das näher umschriebene untere B.-Gebiet solle nicht der Wohnzone W2 zugewiesen werden. Insofern hat sie das strittige Abzonungsbegehren zumindest materiell behandelt und abgewiesen. Die diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführer erweist sich somit als unbegründet. 3. a) Hinsichtlich der Zulässigkeit des Abzonungsantrages machen die Beschwerdeführer geltend, dass im Rahmen des Traktandums "Teiländerung Bauzonen- und Kulturlandplan sowie der revidierten Bau- und Nutzungsordnung" sämtliche im Vorverfahren zulässigerweise erhobenen und abgewiesenen Anträge erneut zugelassen werden müssten, damit das entsprechende Geschäft vollständig und rechtsgültig behandelt werden könne. Diesbezüglich stellen sich die Fragen, in wessen Kompetenz die Festlegung bzw. präzise Um-

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schreibung eines Traktandums der Einwohnergemeindeversammlung liegt und ob der Abzonungsantrag im Rahmen des tatsächlich traktandierten Sachgeschäftes formell überhaupt zulässig war. Gemäss § 27 Abs. 1 GG hat jeder Stimmberechtigte das Recht, zu den in der Traktandenliste aufgeführten Sachgeschäften Anträge zur Geschäftsordnung und zur Sache zu stellen. Notwendiges Gegenstück zu diesem Antragsrecht bildet die Pflicht des Versammlungsleitenden, über die eingebrachten Anträge abstimmen zu lassen. Ein entsprechendes Begehren darf jedoch nur entgegengenommen werden, sofern es einen relevanten sachlichen Zusammenhang mit dem zur Diskussion stehenden Verhandlungsgegenstand aufweist, inhaltlich nicht rechtswidrig ist und die formellen Bedingungen erfüllt (Andreas Baumann, Die Kompetenzordnung im aargauischen Gemeinderecht, Aarau 1986, S. 354 ff.). Die Befugnis, die Traktandenliste für die Gemeindeversammlung festzulegen, steht grundsätzlich dem Gemeinderat zu (vgl. §§ 23 Abs. 1 und 37 Abs. 1 GG). Existieren für die Behandlung bestimmter Aufgaben keine gesetzlich zwingende Vorschriften und sind bestimmte Gegenstände auch nicht gestützt auf das schriftliche Begehren eines Zehntels der Stimmberechtigten (vgl. § 22 Abs. 2 GG) oder den erheblich erklärten Eintretensantrag in der Gemeindeversammlung (vgl. § 28 GG) an die Hand zu nehmen, so liegt es im freien Ermessen des Gemeinderates zu entscheiden, ob, zu welchem Zeitpunkt und unter welchen Rahmenbedingungen die Versammlung mit einem in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Geschäft befasst werden soll (AGVE 1979 S. 429 f.). Das heisst, hinsichtlich des sachlichen Umfangs der Traktandenliste steht der Versammlung kein eigentliches Antragsrecht zu. Aus diesem Grund existiert in den einschlägigen Gesetzen auch keine Vorschrift, welche von Vorsitzenden verlangen würde, die Traktandenliste vor dem Beginn der Versammlung zur Diskussion zu stellen. Wenn dies trotzdem getan wird, so steht einem solchen Vorgehen indessen kein Hindernis im Wege. Allerdings kann es dabei nicht darum gehen, die Traktandenliste

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materiell zu bereinigen. Das Interventionsrecht der Stimmberechtigten ist vielmehr auf die rechtliche Möglichkeit beschränkt, mittels Ordnungsantrages die Reihenfolge der Traktanden zu ändern (AGVE 1979 S. 430, 1990 S. 414 ff.). Dass die Forderung nach einer Umzonung im Raum B. von W3 in W2 Gegenstand des Mitwirkungs- und Auflageverfahrens gebildet hatte und in einer Einsprache erneuert worden war, verpflichtete den Gemeinderat D. somit nicht, im Zusammenhang mit der Revision der Bau- und Nutzungsordnung sowie Teiländerungen von Bauzonen- und Kulturlandplan auch eine Abzonung im Raum B. oder zumindest eine Überprüfung der dort aktuell geltenden Zonierung zu traktandieren. Wenn er eine Umzonung grundsätzlich und insbesondere im Rahmen der aktuellen Teilzonenplanänderung für nicht opportun erachtete, musste er sie nicht traktandieren. b) Dass der Gemeinderat die Abzonung nicht traktandieren musste, bedeutet jedoch nicht, dass bei nicht erfolgter Traktandierung eine Beschlussfassung der Einwohnergemeindeversammlung über die Abzonung für immer ausgeschlossen war. Alle anwesenden Stimmberechtigten waren befugt, der Versammlung die Überweisung eines neuen bzw. weitergehenden Gegenstandes an den Gemeinderat zwecks Berichterstattung und Antragstellung vorzuschlagen (§ 28 Abs. 1 GG). Das Vorschlagsrecht wird vorab unter dem Sammeltraktandum "Verschiedenes" ausgeübt und stellt das eigentliche Initiativrecht der Stimmberechtigten in der Gemeindeversammlung dar. Ein Initiativbegehren kann in der Gemeindeversammlung, in welcher es gestellt wird, jedoch nur beraten, verworfen oder erheblich erklärt und an den Gemeinderat überwiesen werden. Seine materielle Gutheissung ist dagegen erst in einer der nächsten Gemeindeversammlungen möglich. Mit dem Erfordernis der Erheblicherklärung wird vermieden, dass die Bürgerschaft ohne gemeinderätliche Begutachtung und Antragstellung und ohne die allenfalls notwendige Anhörung oder Mitwirkung von Betroffenen Beschlüsse fasst. Der Gemeinderat wird zunächst vielmehr verpflichtet, den zu prüfenden

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