4-SV.2022.3 - Spezialverwaltungsgericht / Abteilung Kausalabgaben und Enteignungen - 2023-03-15

1.

1.1

Gegen Verfügungen der Gebäudeversicherung kann innert 30 Tagen nach Zustellung Einsprache erhoben werden (§ 50 Abs. 1 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung [GebVG; SAR 673.100] vom 19. September 2006). Der Einspracheentscheid kann, wiederum innert 30 Tagen nach Zustellung, beim Spezialverwaltungsgericht angefochten werden (§ 51 Abs. 1 GebVG). Für das Verfahren sind die für das Verwaltungsgericht geltenden Vorschriften anwendbar (§ 51 Abs. 2 GebVG).

1.2

Die Beschwerde gegen den Einspracheentscheid der AGV vom 25. Juli 2022 fällt in die Zuständigkeit des SKE (Art. 51 Abs. 1 GebVG).

1.3

1.3.1

Zur Einreichung einer Beschwerde ist legitimiert, wer ein schutzwürdiges und aktuelles Interesse geltend macht (§ 42 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; SAR 271.200] vom 4. Dezember 2007). Als Adressaten des Einspracheentscheids vom 25. Juli 2022 haben die Beschwerdeführenden ein solches schutzwürdiges und aktuelles Interesse.

1.3.2

Die Einsprache vom 27. November 2021 wurde ausschliesslich von A. unterzeichnet. B. hat am Einspracheverfahren - soweit aus den Akten ersichtlich - nicht teilgenommen.

Die Vorinstanz ist auf die Einsprache vom 27. November 2021 ohne Prüfung der Frage eingetreten, ob diese nicht auch von der Ehefrau B. als Gesamteigentümerin hätte unterzeichnet werden müssen, damit den Formerfordernissen einer Einsprache genügt ist.

Eine Bevollmächtigung kann stillschweigend erteilt werden, wenn sich das Vertretungsverhältnis aus der Beschwerdeschrift oder den Umständen ergibt (Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Auflage, Zürich, Basel, Genf 2014, N 8 zu § 22; AGVE 2003 S. 508). Die Beschwerdegegnerin ist offenbar davon ausgegangen, dass A. seine Ehefrau vertritt. Diese Annahme war vorliegend richtig, wie sich aus der von beiden Ehegatten unterzeichneten Beschwerde an das SKE vom 12. September 2022 ergibt. Unter diesen Umständen kann festgehalten werden, dass B. im Einspracheverfahren von A. vertreten wurde.

1.4

Der Einspracheentscheid wurde am 25. Juli 2022 erlassen und kann den Beschwerdeführenden frühestens am 26. Juli 2022 zugegangen sein. Nach § 28 Abs. 1 und 2 VRPG gelten für die Berechnung der Fristen, deren Unterbruch und die Wiederherstellung gegen die Folgen der Säumnis sowie bezüglich der Rechtsstillstandsfristen die Bestimmungen der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO; SR 272) vom 19. Dezember 2008. Unter Berücksichtigung des Fristenstillstands vom 15. Juli bis und mit dem 15. August (vgl. Art. 145 Abs. 1 lit. b ZPO) ist die mit Poststempel vom 13. September 2022 versehene Beschwerde fristgerecht erhoben worden.

Auf die im Übrigen formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

2.

Vorliegend besteht Einigkeit zwischen den Parteien, dass der Schaden auf einen Erdrutsch und somit auf ein versichertes Ereignis (§ 12 Abs. 1 lit. e GebVG) zurückzuführen ist (Protokoll, S. 7). Der Schaden am Gehweg selbst ist daher von der Versicherung gedeckt.

Umstritten ist dagegen, ob die Kosten für den Ersatz des Gehwegabschlusses ebenfalls von der Versicherung gedeckt sind.

3.

3.1

Die Beschwerdeführenden bringen vor, der Einspracheentscheid beziehe sich nicht auf ihre Forderung aus der Einsprache vom 27. November 2021. Die AGV lehne die berechtigten Forderungen ab, indem sie die baufachliche Situation verkenne und entsprechende Begriffe falsch einordne. Infolge dessen verweigere die AGV die vollumfängliche Deckung von Schäden an einem versicherten Bauteil im Rahmen eines versicherten Ereignisses.

Die zentralen Fragen seien gemäss AGV, ob es sich bei den Rundhölzern aus der Offerte der D. AG um den Abschluss des Gehwegs handle und ob dieser durch die bestehende Versicherung gedeckt sei. Diese Darstellung sei jedoch unzutreffend. Zentral sei einzig die Frage, ob der Abschluss des Weges in der Böschung, bestehend aus Eichenschwellen, durch die bestehende Versicherung gedeckt sei. Die Forderung aus der Einsprache beschränke sich explizit auf die Kostenübernahme für die Wiederinstandstellung des Gehwegs inklusive Abschluss aus Eichenschwellen. Die Offerte der D. AG enthalte noch verschiedene weitere, nicht versicherte Arbeiten wie etwa die Instandstellung der Böschung und einen alternativen Lösungsvorschlag mit Rundhölzern.

Die Auffassung der AGV, wonach für das Erstellen des Gehwegs in der Böschung kein Abschluss notwendig sei, sondern einzig das Verlegen von

Schrittplatten genüge, sei bautechnisch nicht haltbar. Wege in steilen Böschungen seien zwingend mit einem Abschluss zu stützen, andernfalls würden solche Wege innerhalb kürzester Zeit erodieren. Auch bestätige E. AG, dass die vorliegende Stützkonstruktion verhältnismässig und üblich sei. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, dass die AGV die Eichenschwellen nicht als Bestandteil des Weges qualifiziere.

Weiter vermische die AGV Begriffe wie "Stützung des Gehwegs", "Stabilisierung der Böschung" und "Verstärkung des Baugrundes" und gehe von einer Vorrichtung zur Verstärkung des Baugrundes aus. Die Abgrenzung dieser Begriffe sei jedoch entscheidend, da sich die Einsprache vom 27. November 2021 auf die Stützung des Gehwegs beziehe. Im Bereich des Weges in der Böschung seien keine Baugrundverstärkungen oder Böschungsstabilisierungen vorhanden. Im Bericht der E. AG sei nicht von einer Stabilisierung der Böschung, sondern explizit von einer Stützung des Gehwegs die Rede.

Es liege keine bauliche Vorrichtung zur Verstärkung des Baugrundes vor, sondern einzig eine Stützung des Gehwegs mittels Eichenschwellen, welche bautechnisch zwingender Bestandteil des Weges an der Böschung sei und auch zum Zeitpunkt der Schätzung des Versicherungswerts bereits vorhanden gewesen sei.

Wenn die AGV zum Zeitpunkt der Festlegung des Versicherungsumfangs bestimmte Teile des Wegs an der Böschung hätte aus dem Versicherungsumfang ausnehmen wollen, so müsse dies in der Police explizit erwähnt sein. Versicherte dürften in guten Treuen darauf vertrauen, dass die in ihrer Police erwähnten Bauteile nicht nur partiell, sondern vollumfänglich versichert seien. Selbst bei einer Festlegung dieser Auslegung in den AGB der AGV sei dies nicht bindend, da Deckungsausschlüsse für einzelne Ereignisse nach der Ungewöhnlichkeitsregel in bestimmter, unzweideutiger Fassung in den Allgemeinen Versicherungsbedingungen (AVB) erwähnt werden müssten.

3.2

Die Beschwerdegegnerin bringt dazu vor, den Beschwerdeführenden könne insofern gefolgt werden, als in steilen Böschungen bauliche Vorkehrungen erforderlich sein können, um einen Gehweg zu stützen. Bei solchen baulichen Vorkehrungen handle es sich jedoch weder um einen Bestandteil des Wegs noch um dessen Abschluss. Der Versicherungswert für die bauliche Umgebung des Gebäudes Nr. aaa in Q. belaufe sich auf Fr. 105'900.00. Dieser Wert entspreche der Summe der Neuwerte der baulichen Objekte, welche in der Umgebungsversicherung eingeschlossen und dementsprechend im Anhang zur Police Nr. bbb vom 14. November 2020 aufgelistet seien. Für den Einschluss einer aufwändigen Konstruktion für den betreffenden Gehweg hätte dies im Schätzungsprotokoll aufgeführt werden müssen. Der Versicherungswert für die bauliche Umgebung hätte in diesem Fall entsprechend höher ausfallen müssen. Daraus könne geschlossen werden, dass im Versicherungswert lediglich die Kosten für die Erstellung eines Gehwegs mit Schrittplatten auf flachem Terrain enthalten seien. Auf flachem Terrain seien weder ein Abschluss noch eine Stützkonstruktion erforderlich, sondern lediglich die in der Offerte der C. AG vom 6. November 2021 aufgeführten Arbeiten.

Die Beschwerdeführenden machten einerseits geltend, im Bereich des Gehwegs existierten keine Baugrundverstärkungen, hielten jedoch gleichzeitig fest, die E. AG spreche von einer Stützung des Gehwegs. Sie träfen damit selbst eine begriffliche Unterscheidung, welche sie nicht weiter erläuterten und die nicht zu überzeugen vermöge. Der Vorwurf, die AGV ignoriere baufachlich elementare Unterschiede, entbehre jeglicher Grundlage.

Auch wenn die Stützung des Gehwegs baulich zwingend erforderlich und im Zeitpunkt der Schätzung des Versicherungswerts bereits bestehend gewesen sei, sei diese bei der Bestimmung des Versicherungswerts für die bauliche Umgebung nicht berücksichtigt worden.

Die Beschwerdeführenden hielten selbst fest, dass die von ihnen als "Abschluss" bezeichnete Stützkonstruktion der Stabilisierung des Weges diene. Solche Konstruktionen seien nicht Bestandteil eines Gehwegs mit Schrittplatten. Dementsprechend seien sie in der baulichen Umgebung nicht mitversichert. Sie seien gemäss § 6 Abs. 2 lit. c des Reglements über die Einschätzung und Schadenerledigung bei Gebäuden (Schätzungsreglement; SAR 673.353) vom 7. Dezember 2007 bei der Bestimmung des Versicherungswerts (Neuwerts) nicht zu berücksichtigen und somit explizit von der Versicherung ausgeschlossen. Eine explizite Erwähnung in der Police sei daher nicht erforderlich.

4.

4.1

Neben der obligatorischen Gebäudeversicherung gegen Feuer- und Elementarschäden (§ 7 Abs. 1 GebVG) kann auch eine freiwillige Zusatzversicherung für bauliche Anlagen der Umgebung, die Bestandteile der Liegenschaft mit einem versicherten Gebäude bilden, wie Mauern, Treppen, Geländer und Bassins, abgeschlossen werden (§ 33 Abs. 2 lit. a GebVG).

Sollen Bestandteile der Liegenschaft, auf der das Gebäude steht, freiwillig mitversichert werden, sind sie im Schätzungsprotokoll mit Wertangabe aufzuführen (§ 7 Abs. 1 Schätzungsreglement).

Der für das Gebäude beziehungsweise für die einzelnen Gebäudeteile massgebliche Einheitspreis richtet sich nach den Aufwendungen für Bauten mit gleicher Bauweise. Massgebend sind die mittleren Reproduktionskosten, welche am Standort des Gebäudes gelten (§ 8 Abs. 2 Schätzungsreglement).

4.2

Die Versicherungspolice Nr. bbb vom 14. November 2020 enthält eine freiwillige Zusatzversicherung von Umgebungsarbeiten mit einem Gesamtversicherungswert von Fr. 105'900.00. Als im Gebäudeversicherungswert enthaltene (versicherte) Einrichtungen werden im Anhang zur Police vom 14. November 2020 "Einfriedung, Sockelmauern, Stellplatten, Gehwege, Treppen, Einfahrt, Bassin, Werkleitungen" aufgeführt.

4.3

Der Gehweg wird vorliegend explizit von der freiwilligen Zusatzversicherung umfasst. Dies wird auch von der Beschwerdegegnerin anerkannt (vgl. Kostengutsprache vom 17. November 2021, Protokoll, S. 7). Fraglich ist jedoch, ob der Gehwegabschluss ebenfalls davon erfasst wird.

5.

5.1

Dem im Gebäudeversicherungsrecht bestehenden Gewinnverbot entspricht, dass im Schadenfall nicht mehr als der Wert der versicherten Sache zu ersetzen ist. Der Versicherungswert bildet daher die Höchstgrenze der Leistungspflicht bzw. des Entschädigungsanspruchs (Urs Glaus/Heinrich Honsell [Hrsg.], Gebäudeversicherung, Systematischer Kommentar [nachfolgend: KommGeV], Basel 2009, S. 151, N 4).

Vorliegend kann daher nur entschädigt werden, was bei der Schätzung in den Versicherungswert miteinbezogen worden ist.

5.2

Es stellt sich also die Frage, ob es sich beim Gehwegabschluss um einen notwendigen Bestandteil des Gehwegs oder um eine Vorrichtung zur Verstärkung des Baugrundes handelt, welche nicht vom Versicherungswert umfasst wäre und damit auch nicht von der Gebäudeversicherung zu entschädigen wäre.

5.3

Laut Bericht der E. AG vom 13. Oktober 2021 ist der Gehweg mittels Stützkonstruktion aus Eisenbahnschwellen zur Bachböschung hin gesichert. Die Stützkonstruktion besteht aus jeweils einer oder zwei vertikalen Eisenbahnschwellen. Diese sind vermutlich mittels Blockfundamenten in der rund 35 bis 45 Grad steilen Bachböschung fundiert. Die vertikalen Schwellen dienen jeweils der Sicherung von zwei horizontal liegenden Eisenbahnschwellen. Dahinter befindet sich der hangseitig der Stützkonstruktion aufgeschüttete Gehweg. Dieser ist mit einer Kiesschicht von 5 bis 10 cm sowie mit quadratischen Gartenplatten ausgeführt (Bericht der E. AG, S. 2).

5.4

Gemäss § 2 Abs. 1 lit. e der Verordnung über die Abgrenzung zwischen Gebäude- und Fahrhabeversicherung vom 15. Oktober 1997 (SAR 673.131; nachfolgend VO Abgrenzung) werden besondere bauliche Vorrichtungen zur Verstärkung des Baugrundes nicht mit dem Gebäude versichert. Dementsprechend sind die Kosten für besondere bauliche Vorrichtungen zur Verstärkung des Baugrundes (Spezialfundationen) bei der Schätzung des Neuwerts nicht zu berücksichtigen (§ 6 Abs. 2 lit. c Schätzungsreglement).

An der Stelle, an welcher sich der Gehweg befindet, wäre die Ausführung eines gewöhnlichen Gehwegs ohne besondere Stabilisierung nicht möglich gewesen. Es ist vielmehr eine bauliche Vorrichtung notwendig, um die Schrittplatten des Gehwegs zu stabilisieren und ein Abrutschen des Wegs aufgrund der Böschungsneigung zu verhindern. Dass für den Weg eine Stabilisierung erforderlich ist, wird letztlich auch von den Beschwerdeführenden anerkannt (vgl. Protokoll, S. 10). Bei Errichtung eines Gehwegs auf einer ebenen Fläche wäre ein solcher Aufbau des Gehwegs dagegen nicht erforderlich gewesen. Es handelt sich daher bei der von den Beschwerdeführenden als Gehwegabschluss bezeichneten Vorrichtung nach Ansicht der Fachrichter um eine Spezialfundation gemäss § 6 Abs. 2 lit. c Schätzungsreglement. Eine solche wird bei der Schätzung des Neuwerts grundsätzlich nicht berücksichtigt. Soll eine solche Spezialfundation freiwillig mitversichert werden, ist sie im Schätzungsprotokoll mit Wertangabe aufzuführen (§ 7 Abs. 1 Schätzungsreglement). Die Spezialfundation hätte somit explizit in die freiwillige Zusatzversicherung miteingeschlossen werden müssen. Vorliegend wurde die Spezialfundation aber weder in der Versicherungspolice noch im Schätzungsprotokoll vom 22. Juni 2006 erwähnt. Dort sind lediglich Gehwege als versicherte Objekte aufgeführt. Die einzelnen versicherten Elemente sind zwar nicht mit Wertangabe aufgeführt. Die im Gebäudeversicherungswert enthaltene bauliche Umgebung wurde aber damals mit einem Neuwert von total Fr. 95'000.00 geschätzt. Nach Meinung der Fachrichter hätte beim Einschluss einer solchen Spezialfundation der Gesamtversicherungswert der baulichen Umgebung deutlich höher ausfallen müssen.

Die Spezialfundation ist somit nicht von der (Zusatz-)Versicherung mitumfasst und daher nicht zu ersetzen.

6.

6.1

Die Beschwerdeführenden bringen sodann vor, ein Versicherungsausschluss hätte explizit in der Police erwähnt werden müssen.

Gemäss § 36 Abs. 1 GebVG richten sich Inhalt, Verfahren und Rechtsschutz der freiwilligen Versicherung nach kantonalem öffentlichem Recht. Für die freiwillige Feuer- und Elementarschadenversicherung kommen die Bestimmungen des GebVG für die obligatorische Versicherung zur Anwendung. Der Regierungsrat kann ergänzende Bestimmungen durch Verordnung erlassen (§ 36 Abs. 2 GebVG). Die AGV ist einer Behörde gleichgestellt, sie hat sich an dieselben Verfahrensregeln zu halten. Sie ist an das Recht gebunden, hat das öffentliche Interesse zu wahren, die Gebote von Verhältnismässigkeit, Rechtsgleichheit sowie das Gebot von Treu und Glauben zu beachten (§§ 2-4 VRPG).

6.2

Zu prüfen ist daher, ob die Beschwerdeführenden gestützt auf den in Art. 9 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) vom 18. April 1999 garantierten Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Handlungen einen Anspruch auf Ersatz der Kosten der Spezialfundation haben.

Art. 9 BV verpflichtet die staatlichen Organe, jede Person ohne Willkür und nach Treu und Glauben zu behandeln. Wer sich auf den Vertrauensschutz beruft, bedarf vorerst einer Vertrauensgrundlage (Urlich Häfelin/ Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, N 627). Als Vertrauensgrundlage kann eine behördliche Auskunft dienen. Sie muss inhaltlich bestimmt sein, von der zuständigen Stelle kommen und ohne Vorbehalt erteilt werden (Häfelin/ Müller/Uhlmann, a.a.O., N 668, 676 und 682). Vertrauensschutz kann nur geltend machen, wer die Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen. Dabei sind individuelle Fähigkeiten und Kenntnisse der Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, zu berücksichtigen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 677 und 684 mit Hinweisen). Schliesslich ist nur in seinem Vertrauen zu schützen, wer gestützt auf die Auskunft eine Disposition getroffen oder unterlassen hat, die er nicht ohne Nachteil rückgängig machen oder nachholen kann. Zwischen Vertrauen und Disposition muss ein Kausalzusammenhang bestehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 663 und 688 f.).

Der Vertrauensschutz kommt nur zum Tragen, wenn die Behörde gestützt auf eine richtige und vollständige Sachverhaltsfeststellung eine Auskunft erteilt. Die Verwaltung braucht den Sachverhalt nicht nach Eventualitäten zu durchforsten (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Ver- waltungsrechts, Band I, Zürich/Luzern 2012, N 1978; Bundesgerichtsentscheide 9C_1033/2009 vom 30. April 2010 Erw. 3.1;4A_447/2009 vom 9. November 2009 Erw. 2.2).

Die Behörde hat keine allgemeine Informations-, Aufklärungs- oder gar Beratungspflicht gegenüber der Auskunft verlangenden Person. Das Gebot von Treu und Glauben kann im konkreten Einzelfall aber erfordern, dass die Verwaltung den Privaten auf gewisse Folgen seines Handelns aufmerksam macht (Wiederkehr/Richli, a.a.O., N 1978 mit Hinweisen). Das bedingt aber, dass sie hinreichend Kenntnis über den konkreten Sachverhalt hat (Bundesverwaltungsgerichtsentscheid A-4896/2007 vom 10. Januar 2008 Erw. 2.1). Wenn die Behörde eine gesetzliche Informationspflicht hat, und in Verletzung dieser Pflicht eine Auskunft unterlässt, kommt dies einer unrichtigen Auskunft gleich (Bundesgerichtsentscheid B 27/00 vom 10. Oktober 2001 Erw. 9.c, mit Hinweisen).

6.3

Eine spezielle Informationspflicht ist im GebVG nicht vorgesehen. Aufgrund des sozialpolitischen Charakters des Versicherungsverhältnisses besteht jedoch eine grundsätzliche Pflicht zur Aufklärung und Beratung des Versicherten in der Phase der Entstehung des Versicherungsverhältnisses. Bereits die Frage der richtigen Festsetzung des Versicherungswerts bedarf einer Aufklärung und Beratung durch die Gebäudeversicherung, insbesondere bei Abdeckung von Umgebungsschäden mittels Zusatzversicherungen (KommGeV, S. 181, N 5). Es stellt sich daher die Frage, ob die konkreten Umstände eine besondere Aufklärungs- und Informationspflicht der AGV zu begründen vermochten.

Die Aufklärungs- und Informationspflicht ist vor allem von der Komplexität des Versicherungsproduktes abhängig. Ist dieses einzig und allein durch das Gesetz inhaltlich bestimmt, sind die Anforderungen an die Aufklärung und Beratung des Versicherten stark herabgesetzt (KommGeV, S. 181, N 5).

Vorliegend wird die Festsetzung des Versicherungswerts durch § 6 Abs. 2 lit. c Schätzungsreglement begrenzt. Danach sind die Kosten für besondere bauliche Vorrichtungen zur Verstärkung des Baugrundes (Spezialfundationen) bei der Schätzung des Neuwerts nicht zu berücksichtigen. Da die Abgrenzung hier einzig und allein durch den klaren Wortlaut von § 6 Abs. 2 lit. c Schätzungsreglement inhaltlich bestimmt ist, besteht keine besondere Aufklärungs- und Informationspflicht der AGV. Die Beschwerdeführenden durften daher nicht in guten Treuen davon ausgehen, dass Schäden an Stützkonstruktionen ebenfalls von der Umgebungsversicherung gedeckt sind, sofern diese nicht explizit aus dem Versicherungsumfang ausgeschlossen worden sind.

7.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass lediglich die Kosten für die Wiederherstellung des Gehwegs in Höhe von Fr. 4'991.50 von der AGV zu ersetzen sind. Die restlichen Kosten für die Spezialfundation können dagegen nicht ersetzt werden. Es bleibt daher bei der Kostengutsprache vom 17. November 2021 auf Basis der Offerte Nr. 7656.001 vom 6. November 2021 der Firma C. AG in Höhe von Fr. 4'991.50.

Die Beschwerde ist somit abzuweisen.

8.

8.1

Abschliessend sind die Verfahrenskosten zu verlegen. Sie werden den Parteien in der Regel nach Ausgang des Verfahrens auferlegt (§ 31 Abs. 2 VRPG). Die Verfahrenskosten sind entsprechend von den Beschwerdeführenden zu bezahlen.

8.2

Die Parteikosten werden in der Regel nach demselben Schlüssel verteilt (§ 32 Abs. 2 VRPG i.V.m. § 29 VRPG). Mangels anwaltlicher Vertretung der Parteien sind allerdings keine Parteikosten zu ersetzen.