03.05.2019 300.01-19 Nachteilsausgleich an den Passarellenprüfungen

1 Sachurteilsvoraussetzungen

1.1 Anfechtungsobjekt und Zuständigkeit

Diese Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der KMK vom 17. Dezember 2018, die vom Präsident der KMK unterzeichnet worden ist.

Die KMK bewilligt Nachteilsausgleichsmassnahmen oder individuelle Lernziele, soweit sie für die Maturitätsprüfung relevant sind (Art. 14 Abs. 8 der Mittelschulverordnung vom 7. November 2007 [MiSV; BSG 433.121]). Die Präsidentin oder der Präsident der Prüfungskommission kann Sonderregelungen für die Prüfung einzelner Kandidatinnen und Kandidaten bewilligen, insbesondere Massnahmen zum Ausgleich von Benachteiligungen für Kandida- tinnen und Kandidaten mit Behinderungen (Art. 11 Abs. 1 Bst. b der Mittelschuldirektionsverordnung vom 16. Juni 2017 [MiSDV; BSG 433.121.1]). Der Präsident der KMK war damit zuständig, die angefochtene Verfügung zu erlassen und zu unterzeichnen.

Gemäss Art. 68 Abs. 1 Satz 1 des Mittelschulgesetzes vom 27. März 2007 (MiSG; BSG 433.12) kann gegen Verfügungen, die aufgrund dieses Gesetzes erlassen werden, Beschwerde bei der Erziehungsdirektion geführt werden. Sie ist damit zuständig, diese Beschwerde zu behandeln.

1.2 Streitgegenstand

Aus Antrag und Begründung ergibt sich, was nach Auffassung der beschwerdeführenden Partei an der angefochtenen Verfügung falsch sein und neu beurteilt werden soll (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 14 zu Art. 25). Den durch die Rügen umrissenen Streitgegenstand können die Parteien im Verlaufe des Verfahrens grundsätzlich nicht erweitern, sondern höchstens einschränken (Merkli/Aeschlimann/Herzog, N. 8 zu Art. 72). Zur Bestimmung des Streitgegenstandes ist von der angefochtenen Verfügung, dem so genannten Anfechtungsobjekt, auszugehen. Der Streitgegenstand braucht sich nicht mit dem Anfechtungsobjekt zu decken, doch gibt dieses den Rahmen des Streitgegenstandes vor. Der Streitgegenstand kann nicht über das hinausgehen, was die Vorinstanz geregelt hat. Im Sinne einer Ausnahme von diesem Grundsatz ist es nach der Praxis des eidgenössischen Versicherungsgerichts aus prozessökonomischen Gründen zulässig, das Beschwerdeverfahren auf eine ausserhalb des Anfechtungsobjekts liegende spruchreife Frage auszudehnen, wenn diese mit dem Streitgegenstand derart eng zusammenhängt, dass von einer Tatbestandsgesamtheit gesprochen werden kann, und wenn sich die verfügende Behörde zu dieser Streitfrage mindestens in Form einer Prozesserklärung geäussert hat (Merkli/Aeschlimann/Herzog, N. 6 zu Art. 72; vgl. auch den Entscheid der Erziehungsdirektion vom 20. Dezember 2016 i. S. G. B., E. 1.2).

Der Beschwerdeführer beantragt in seiner Beschwerde Massnahmen, welche bislang nicht Gegenstand des Verfahrens waren. Die KMK äussert sich in ihrer Stellungnahme zu den zusätzlich beantragten Massnahmen. Soweit der Beschwerdeführer in der Beschwerde längere Zeitzuschläge für die schriftlichen Prüfungen, eine längere Vorbereitungszeit für die mündlichen Prüfungen sowie eine eingeschränkte Bewertung der Rechtschreibung in sprachlichen Prüfungen verlangt, gehen diese Begehren über das Anfechtungsobjekt hinaus. Mit diesen Rechtsbegehren beantragt der Beschwerdeführer zusätzliche Prüfungserleichterungen an der Ergänzungsprüfung. Diese Anträge stehen in sehr engem Zusammenhang mit den in der Verfügung genannten Massnahmen. Es handelt sich um die gleiche betroffene Person sowie um dieselben Prüfungen. Der Sachzusammenhang ist äusserst eng und eine Tatbestandsgesamtheit liegt klarerweise vor. Weiter hat sich die KMK im Rahmen der Stellungnahme vom 25. April 2019 zu diesen Rügen geäussert. Ein Entscheid über die zusätzlichen Anträge ist in gleichem Masse spruchreif wie über diejenigen Anträge, welche klar innerhalb des Anfechtungsobjekts liegen.

Im Sinne der Rechtsprechung und der Prozessökonomie sowie unter Berücksichtigung der vorliegend umfassenden Überprüfungsbefugnis der Erziehungsdirektion (vgl. Ziffer 1.4) ist auch auf die ausserhalb des Anfechtungsobjekts liegenden Rechtsbegehren ausnahmsweise einzutreten.

1.3 Beschwerdebefugnis

Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 65 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Er wird rechtmässig durch seine Rechtsanwälte vertreten (Art. 15 Abs. 1 und 4 VRPG).

1.4 Form, Frist und Überprüfungsbefugnis

Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 67 VRPG).

Die Überprüfungsbefugnis der Erziehungsdirektion ist umfassend und richtet sich nach Art. 66 VRPG.

2 Materielles

Laut der Verfügung wird die Rechtschreibung nur in den Sprachfächern bewertet. Dieser Punkt ist somit unbestritten. Umstritten und zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer aus dem Gebot rechtsgleicher Behandlung etwas zu seinen Gunsten ableiten kann (Ziffer 2.3) sowie ob die KMK die Ansprüche des Beschwerdeführers aus der Behindertengesetzgebung verletzt hat (zum beanspruchten Zeitzuschlag auch in der schriftlichen Mathematikprüfung, zur Dauer des Zeitzuschlags und zur verlängerten Vorbereitungszeit bei den mündlichen Prüfungen vgl. Ziffer 2.6.2 sowie dazu, ob bei sprachlichen Prüfungen Rechtschreibefehler nur als Grammatik- bzw. Syntaxfehler oder hälftig berücksichtigt werden können vgl. Ziffer 2.6.3).

Die KMK hat dem Beschwerdeführer in der angefochtenen Verfügung für die vierstündige Prüfung in Mathematik keine Zeitverlängerung zugestanden. Sie hat ihm den folgenden Nachteilsausgleich gewährt:

• Zeitverlängerung

• für die vierstündige schriftliche Prüfung in Deutsch von 30 Minuten

• für dreistündige Prüfungen von 20 Minuten

• für zweistündige Prüfungen von 15 Minuten

• Die Rechtschreibung wird nur in den Sprachfächern bewertet. Die Orthographie in nichtsprachlichen Fächern wird nicht bewertet, der Inhalt muss jedoch verständlich und in der Argumentationslogik stringent sein.

2.1 Argumente des Beschwerdeführers

Der Beschwerdeführer macht in der Beschwerde geltend, er leide seit Beginn seiner Schul- und Ausbildungszeit an einer isolierten Lese- und Rechtschreibstörung. Seine Legasthenie-Therapeutin gehe von einer mittelschweren Dyslexie und von einer schweren Dysgraphie aus. Damit liege eine Behinderung vor und er habe Anspruch auf einen Nachteilsausgleich. Die ihm gewährten Massnahmen würden seiner Dyslexie und insbesondere seiner Dysgraphie nicht gebührend Rechnung tragen. Die Zeitzuschläge würden nur in geringem Umfang gewährt (zwischen 11,1 und 12,5 Prozent). Sie würden zwar der Praxis der KMK entsprechen, den Schweregrad der Legasthenie aber nicht berücksichtigen. Dieser sei für die Lese- und Rechtschreibstörung je gesondert zu bestimmen. Der Beschwerdeführer verweist auf einen Vergleichsfall, bei dem der Kandidat einer Maturitätsprüfung an einer schweren Lese- und Rechtschreibestörung litt. Die KMK habe ihm am 19. Februar 2015 jeweils zehn (für drei- oder vierstündige Prüfungen) bzw. fünf (bei der zweistündigen Prüfung) Minuten zusätzlichen Zeitzuschlag bei sämtlichen schriftlichen Prüfungen gewährt. Im Sinne der Gleichbehandlung beantragt der Beschwerdeführer einen Zeitzuschlag von 40 Minuten für vierstündige Prüfungen, von 30 Minuten für dreistündige Prüfungen und von 20 Minuten bei zweistündigen Prüfungen. Ein Zeitzuschlag sei für ihn auch bei der Mathematikprüfung wichtig, da diese grossmehrheitlich aus Textaufgaben bestehen werde. Er werde die Aufgaben besonders sorgfältig lesen müssen, was mit mehr Zeitaufwand verbunden sei. In Anlehnung an den Vergleichsfall (nur mittelschwere Lesestörung, wenig Schreibarbeit, jedoch exaktes und zeitintensives Lesen) sei ihm ein Zeitzuschlag von 30 Minuten für die Mathematikprüfung zu gewähren. Im Vergleichsfall sei dem Kandidaten die Vorbereitungszeit für die mündlichen Sprachprüfungen um fünf Minuten verlängert worden. Dies sei auch ihm zu gewähren. Die Zeitzuschläge wirkten bei seiner schweren Rechtschreibestörung nur in sehr geringem Mass als Nachteilsausgleich. Er werde auch im Rahmen der verlängerten Prüfungszeit seine Orthographiefehler nicht erkennen und verbessern können. Er erhalte bei Aufsätzen für den Inhalt durchwegs gute bis sehr gute Noten,

schneide aber bei der Orthographie jeweils mit der Note 1 ab. Wenn ihm sämtliche Orthographiefehler vollumfänglich angerechnet würden, habe er in den Sprachfächern keine Chance auf eine genügende Gesamtnote und riskiere, die gesamte Schlussprüfung nicht zu bestehen. Mittelschüler mit einer Rechtschreibeschwäche verfügten nicht über geringe Erfolgsaussichten auf dem Arbeitsmarkt und beim Absolvieren des Hochschulstudiums, da Rechtschreibeprogramme zur Verfügung stünden. Er strebe ein Studium als Maschineningenieur oder in einem anderen naturwissenschaftlichen Bereich an. Lese- und Schreibfertigkeiten seien hier nicht zentral. Im Vergleichsfall habe die KMK Rechtschreibefehler nur bewertet, wenn sie zugleich Grammatik- bzw. Syntaxfehler seien. Im Ergebnis habe sie reine Orthographiefehler nicht bewertet. Die Mittelschulen im Kanton Zürich gewichteten Orthographiefehler bei Aufsätzen und anderen schriftlichen Arbeiten nur halb. Aufgrund seiner vielen Rechtschreibefehler liege selbst bei einer hälftigen Bewertung der Orthographiefehler keine Bevorzugung vor.

In den Bemerkungen vom 26. März 2019 hält er fest, auch im Hochschulbereich (etwa an der ETH Zürich) würden nachteilsausgleichende Massnahmen gewährt. Es könne deshalb keine Rede davon sein, dass aufgrund der Nachteilsausgleichsmassnahmen im Rahmen der Passerellenprüfung seine Studierfähigkeit nicht mehr gewährleistet sei. Die KMK lege nicht näher dar, weshalb es zur behaupteten Praxisänderung gekommen sei. Dass an Abschlussprüfungen nur Massnahmen angeordnet werden könnten, welche bereits während des Bildungsgangs gegolten hätten, finde keine rechtliche Grundlage. Während des Bildungsgangs am Gymnasium ____ habe er keine Massnahmen in Anspruch nehmen können, weil keine Prüfungen stattgefunden hätten. Eine "Obergrenze" für Zeitzuschläge finde im Gesetz keine Stütze.

2.2 Stellungnahme der KMK

In der Stellungnahme vom 25. Februar 2019 führt die KMK aus, die Ergänzungsprüfung bescheinige die allgemeine Hochschulreife bzw. Studierfähigkeit. Dies gelte für jede beliebige Studienrichtung. Es sei deshalb unerheblich, dass der Beschwerdeführer ein Studium technischer oder naturwissenschaftlicher Ausrichtung anstrebe. Aufgrund der vertieften Auseinandersetzung mit den vermehrten Gesuchen und mit zunehmendem Erfahrungsgewinn habe sie ihre Praxis in den vergangenen Jahren angepasst. Es habe sich bei den

Schulen und der KMK eine tendenziell kritischere Handhabung mit Blick auf die allgemeine Studierfähigkeit abgezeichnet. Diese Entwicklung sei nicht beendet. Die dem Beschwerdeführer gewährten Massnahmen beruhten auf ihrer aktuellen Praxis. Der vom Beschwerdeführer erwähnte Vergleichsfall basiere auf noch recht geringen Erfahrungswerten. Die während des Bildungsgangs getroffenen Massnahmen stellten eine Orientierungshilfe dar. An den Abschlussprüfungen würden keineswegs Massnahmen zugestanden, die nicht wenigstens auch während des Bildungsgangs vereinbart und in Anspruch genommen worden seien. Nach ihrer Praxis werde bei schriftlichen Prüfungen mit überwiegend lese- bzw. textintensiven Aufgabenstellungen mehr Zeit zugestanden. Nach aktueller Praxis sei dies insbesondere bei Sprachfächern der Fall, daneben beispielsweise auch in Geschichte und Geographie. Die Zeitzuschläge würden in Relation zur Prüfungsdauer bemessen und höchstens 30 Minuten für vierstündige, 20 Minuten für dreistündige und 15 Minuten für zweistündige Prüfungen betragen. Es handle sich dabei um Obergrenzen, die auch in schweren Fällen Anwendung fänden. In Mathematik werde keine Zeitverlängerung gewährt, da es sich nicht um ein lese- bzw. textintensives Fach handle. Im Vergleich mit den übrigen Prüfungsfächern sei der Anteil zu lesender und zu verfassender Texte gering. Ein Zeitzuschlag würde zu einer Bevorzugung gegenüber anderen Kandidatinnen und Kandidaten führen. Bei den mündlichen Prüfungen sei nur in den Sprachfächern Deutsch, Französisch und Englisch eine Vorbereitungszeit vorgesehen, nicht aber in Mathematik. Die Voraussetzungen für eine Verlängerung der Vorbereitungszeit seien beim Beschwerdeführer gegenwärtig nicht erfüllt. Sie bemesse Zeitverlängerungen in Minuten und nicht in Prozentsätzen. Sie werte nach ihrer Praxis jene Rechtschreibefehler, welche Grammatikfehler seien und nachweislich nicht auf die Beeinträchtigung des Kandidaten zurückzuführen seien. Die Nichtbewertung sämtlicher reiner Rechtschreibefehler sei zu weitreichend und würde eine Bevorzugung darstellen, da der korrekte Sprachgebrauch ein Bildungsziel darstelle. Es sei unerheblich, welche Hilfsmittel im Erwerbsleben verfügbar seien. Massgeblich sei vielmehr, welche Fähigkeiten geprüft werden sollten und welche Kompetenzen für die

allgemeine Studierfähigkeit erwartet werden müssten. Die Empfehlungen des Schweizerischen Dienstleistungszentrums für die Berufsbildung könnten höchstens als Orientierungshilfe herangezogen werden.

2.3 Gebot rechtsgleicher Behandlung

Der Beschwerdeführer verweist auf eine Verfügung der KMK vom 19. Februar 2015 und verlangt die Gleichbehandlung mit dem damals betroffenen Kandidaten.

Nach Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung garantiert in allgemeiner Weise die Gleichbehandlung der Menschen durch alle staatlichen Organe im Bereich der Rechtsetzung und der Rechtsanwendung; es verlangt, Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln. Die Rechtsgleichheit fordert eine sachliche Begründung dafür, inwiefern mit Bezug auf die tatsächlichen Verhältnisse, die Gegenstand der Regelung sind, eine Differenzierung gerechtfertigt erscheint (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Auflage, Bern 1999, S. 396 f.).

Der eingelebten Praxis von Verwaltungsbehörden und Gerichten kommt ein grosses Gewicht zu. Das Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangen, dass an einer Praxis in der Regel festgehalten wird. Sie stehen aber einer Praxisänderung nicht entgegen, sofern diese auf sachlichen Gründen beruht. Ein einzelner (unveröffentlichter) Bundesgerichtsentscheid bedeutet noch keine "Praxis". Die Änderung einer bestehenden Praxis ist mit der Rechtsgleichheit vereinbar, sofern folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

ernsthafte und sachliche Gründe sprechen für die neue Praxis, die Änderung erfolgt grundsätzlich, das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung überwiegt gegenüber demjenigen an der Rechtssicherheit und die Praxisänderung stellt keinen Verstoss gegen Treu und Glauben dar (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 589 ff.).

Die KMK erklärt, sie habe ihre Praxis beim Gewähren von Nachteilsausgleichen mit zunehmendem Erfahrungsgewinn und mit Blick auf die allgemeine Studierfähigkeit in den vergangenen Jahren geändert. Diese Entwicklung sei nicht beendet. Die KMK hat in einer Verfügung vom 19. Februar 2015 einem Maturanden mit einer schweren Lese- und Rechtschreibestörung den folgenden Nachteilsausgleich gewährt: bei schriftlichen Prüfungen Zeitzuschlag von 40 Minuten für vierstündige Prüfungen, von 30 Minuten für dreistündige Prüfungen und von 20 Minuten für zweistündige Prüfungen. Für mündliche Prüfungen wurde die Vorbereitungszeit von 15 auf 20 Minuten verlängert. Bei der Rechtschreibung wurden nur Fehler gewertet, die zugleich Grammatik- bzw. Syntaxfehler sind. Die KMK führt weiter aus, zum Zwecke der Gleichbehandlung und basierend auf Erfahrungswerten der letzten Jahre habe sie die folgenden Rahmenbedingungen festgelegt: Zeitzuschläge von 30 Minuten für vierstündige Prüfungen, von 20 Minuten für dreistündige Prüfungen und 15 Minuten für zweistündige Prüfungen. Die Rahmenbedingungen sollten eine Orientierungshilfe bei der Gewährung von Zeitzuschlägen bieten. Dennoch werde jeder Einzelfall gesondert geprüft. Gestützt auf die attestierte schwere Lese- und Rechtschreibestörung und den begründeten Antrag der Schule sei es gerechtfertigt, dem Maturanden etwas mehr Zusatzzeit als in den Rahmenbedingungen festgehalten zu gewähren. Dies gelte auch für die Vorbereitungszeit zur mündlichen Prüfung. Der Antrag auf gänzliche Nichtbewertung der Rechtschreibung bzw. Verwendung eines Rechtschreibeprogramms wurde abgelehnt.

Der Beschwerdeführer stützt sich allein auf die Verfügung vom 19. Februar 2015 und damit auf einen einzelnen Entscheid der KMK. Weitere Verfügungen legt er nicht vor. Damit belegt er keine Praxis, nach der die KMK Maturanden Nachteilsausgleiche im verlangten Umfang gewährt. Die KMK bringt gerade vor, dass es eine solche Praxis nicht gebe. Der Beschwerdeführer kann deshalb aus dem Argument, die KMK verfolge eine entsprechende Praxis keine Ansprüche ableiten. Auch das Gebot rechtsgleicher Behandlung gibt dem Beschwerdeführer keinen Anspruch auf denselben Nachteilsausgleich wie ihn die KMK am 19. Februar 2015 verfügt hat, liegt beim Beschwerdeführer zwar eine schwere Dysgraphie, aber nur eine mittelschwere Dyslexie vor.

2.4 Rechtliche Grundlagen zum Nachteilsausgleich

Nach Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor (Art. 8 Abs. 4 BV).

Zu prüfen ist, ob das Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (BehiG; SR 151.3) auf die Ergänzungsprüfung anwendbar ist.

Der Begriff der Aus- und Weiterbildung im Behindertengleichstellungsgesetz bezieht sich in erster Linie auf die Angebote des Bundes (Entscheid des Bundesgerichts 2C_930/2011 vom 1. Mai 2012, E. 3.1; Andrea Aeschlimann-Ziegler, Der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht von Kindern und Jugendlichen mit einer Behinderung, Bern 2011, S. 229). Entsprechend muss der Begriff der Aus- und Weiterbildung weit verstanden werden, d. h. ohne Einschränkungen etwa bezüglich berufsbildender oder anderer spezifischer Bereiche (Aeschlimann-Ziegler, S. 229).

Die Ergänzungsprüfung ist bundesrechtlich geregelt (Verordnung vom 2. Februar 2011 über die Ergänzungsprüfung für die Zulassung von Inhaberinnen und Inhabern eines eidgenössischen Berufsmaturitätszeugnisses oder eines gesamtschweizerisch anerkannten Fachmaturitätszeugnisses zu den universitären Hochschulen [SR 413.14]). Deshalb und in Anwendung eines weit verstandenen Begriffs der Aus- und Weiterbildung ist das BehiG auf die Ergänzungsprüfung anwendbar. Nach Art. 2 Abs. 1 BehiG bedeutet "Mensch mit Behinderungen" eine Person, der es eine voraussichtlich dauernde körperliche, geistige oder psychische Beeinträchtigung erschwert oder verunmöglicht, sich insbesondere aus- und fortzubilden. Art. 2 Abs. 2 BehiG definiert den Begriff der Benachteiligung. Diese liegt vor, wenn Behinderte rechtlich oder tatsächlich anders als nicht Behinderte behandelt und dabei ohne sachliche Rechtfertigung schlechter gestellt werden als diese, oder wenn eine unterschiedliche Behandlung fehlt, die zur tatsächlichen Gleichstellung Behinderter und nicht Behinderter notwendig ist. Gemäss Art. 2 Abs. 5 BehiG liegt eine Benachteiligung bei der Inanspruchnahme von Aus- und Weiterbildung insbesondere dann vor, wenn die Verwendung behindertenspezifischer Hilfsmittel oder der Beizug notwendiger persönlicher Assistenz erschwert werden oder die Dauer und Ausgestaltung des Bildungsangebots sowie Prüfungen den spezifischen Bedürfnissen Behinderter nicht angepasst sind.

Die Kantone sorgen dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist (Art. 20 Abs. 1 BehiG). Der Präsident der Prüfungskommission kann Sonderregelungen für die Prüfung einzelner Kandidatinnen und Kandidaten bewilligen, insbesondere Massnahmen zum Ausgleich von Benachteiligungen für Kandidatinnen und Kandidaten mit Behinderungen (Art. 11 Abs. 1 Bst. b MiSDV).

Unter dem Vorbehalt der Verhältnismässigkeit muss deshalb auf die spezifischen Bedürfnisse Behinderter Rücksicht genommen werden, soweit es im konkreten Fall möglich ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5474/2013 vom 27. Mai 2014, E. 4.1.3 mit Hinweisen; BVGE 2008/26 E. 4.2 mit Hinweisen). Dazu gehören praxisgemäss Anpassungen bei der Ausgestaltung des Prüfungsablaufs wie Prüfungszeitverlängerungen, längere oder zusätzliche Pausen, eine stärkere Prüfungsgliederung, die Abnahme der Prüfung in mehreren Etappen, andere Prüfungsformen oder die Benutzung eines Computers (Entscheid des Bundesgerichts 2D_7/2011 vom 19. Mai 2011, E. 3.2). Voraussetzung für die Gewährung einer Prüfungserleichterung ist, dass die Prüfungserleichterung bei der zuständigen Stelle beantragt wird bzw. die Stelle vorgängig in hinreichendem Masse über die Behinderung und die erforderlichen und sachlich gerechtfertigten Anpassungen des Prüfungsablaufs informiert worden und der Nachteilsausgleich aufgrund medizinischer Bestätigung indiziert ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5474/2013 vom 27. Mai 2014, E. 4.1.3 mit Hinweisen).

2.5 Merkblatt des Mittelschul- und Berufsbildungsamtes

Das Merkblatt "Nachteilsausgleichsmassnahmen an Gymnasien, Fachmittelschulen und in der Passerelle Berufs- und Fachmaturität – universitäre Hochschule" des Mittelschul- und Berufsbildungsamtes der Erziehungsdirektion (Beilage 1 zur Stellungnahme vom 25. Februar 2019; auch abrufbar unter www.erz.be.ch → Mittelschule → Publikationen → Nachteilsausgleich für Schülerinnen und Schüler mit einer Beeinträchtigung; zuletzt besucht am

1. Mai 2019, nachfolgend: Merkblatt Nachteilsausgleich) hält unter anderem folgende Regelungen fest:

Was sind Nachteilsausgleichsmassnahmen? Nachteilsausgleichsmassnahmen sind individuell festgelegt Massnahmen, die einen Nachteil, welcher den Schülerinnen und Schülern durch eine Beeinträchtigung entsteht oder droht, ausgleichen. Dabei werden die Ziele des Lehrplans nicht angepasst. Die Schülerinnen und Schüler müssen gleichwertige schulische Leistungen erreichen wie ihre Mitschülerinnen und Mitschüler. Es werden nur formale Anpassungen (z. B. Zeitverlängerung an Prüfungen) vorgenommen.

Wer hat Anspruch auf Nachteilsausgleichsmassnahmen? Schülerinnen und Schülermit Beeinträchtigungen, welche schwerwiegende Auswirkungen auf schulische Fertigkeiten haben, können Nachteilsausgleichsmassnahmen in Anspruch nehmen, sofern die Beeinträchtigung voraussichtlich mindestens ein Schuljahr dauert und durch ein aussagekräftiges Gutachten einer dazu befähigten Fachstelle, einer Fachärztin oder eines Facharztes nachgewiesen worden ist …

Wie muss vorgegangen werden, um Nachteilsausgleichsmassnahmen an den Abschlussprüfungen zu erhalten? Die während des Bildungsgangs getroffenen Massnahmen gelten nicht als Zusicherung für den Nachteilsausgleich an den Abschlussprüfungen. Die Eltern bzw. die volljährige Schülerin oder der volljährige Schüler stellen für Nachteilsausgleichsmassnahmen an der Abschlussprüfung ein Gesuch (inkl. Antrag präziser Massnahmen und aktuellstes Gutachten als Beilage) an die kantonale Prüfungskommission und reichen dieses bei ihrer Schulleitung ein. Diese leitet das Gesuch mit einer Stellungnahme und einer Kopie der letzten Vereinbarung an die kantonale Prüfungskommission weiter … Die kantonale Prüfungskommission entscheidet über die an den Abschlussprüfungen zu gewährenden Massnahmen mit einer Verfügung, gerichtet an die Eltern bzw. die volljährige Schülerin oder den volljährigen Schüler.

Das Merkblatt Nachteilsausgleich ist eine Verlautbarung generell-abstrakten Inhalts, mit der die Behörde ihre Praxis für sich selbst oder auch für Dritte kodifiziert und kommuniziert. Solche Regelungen können als sogenannte Verwaltungsverordnungen qualifiziert werden (Felix Uhlmann/Iris Binder, Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung: Gedanken über Pechmarie, in: Leges 2009 S. 152 f.). Verwaltungsverordnungen sind nach herrschender Lehre keine Rechtsquellen des Verwaltungsrechts, da sie keine Rechtsnormen enthalten und keine Rechte oder Pflichten der Privaten festlegen (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, S. 390 ff.). Verwaltungsjustizbehörden sind nicht an die Verwaltungsverordnungen gebunden und können deren Rechtmässigkeit überprüfen (BGE 138 V 50 E. 4.1; BGE 133 II 305 E. 8.1). Sofern die Verwaltungsverordnung jedoch eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt, weicht die Beschwerdebehörde nicht ohne triftigen Grund davon ab (BGE 133 V 346 E. 5.4.2).

2.6 Würdigung

2.6.1 Lese-Rechtschreibstörung als Behinderung

Beim Beschwerdeführer wurde im Jahr 2006 eine Lese-Rechtschreibstörung diagnostiziert (Attest Legasthenie vom 21. August 2018 von H. K.-B., ____, Beratung und Therapie bei

Legasthenie und Dyskalkulie, Beschwerdebeilage 3). Die Störungen im Lesen und Schreiben werden bedeutungsgleich als Lese-Rechtschreibstörung (LRS), Schriftspracherwerbsstörung, Legasthenie und Dyslexie bezeichnet (Rahel Weisshaupt/Hennric Jokeit, Zur Neuropsychologie von Dyslexie und Dyskalkulie, in: Monika Lichtsteiner Müller [Hrsg.], Dyslexie, Dyskalkulie, Bern 2011, S. 35). Im Attest wird weiter ausgeführt, dass der Beschwerdeführer während seiner ganzen Schul- und Ausbildungszeit regelmässig den Legasthenieunterricht besucht habe und auch weiter besuche. Aufgrund der letzten Tests werde die Dyslexie nun noch als mittelschwer und die Dysgraphie als schwer bezeichnet. Damit er sein Potential ausschöpfen könne, sei im Sinne der Chancengleichheit ein Nachteilsausgleich notwendig. Bei Tests benötige er mehr Zeit und die Rechtschreibung sollte dem Defizit entsprechend angemessen bewertet werden.

Nach der Rechtsprechung der Erziehungsdirektion stellt eine Lese-Rechtschreibstörung eine Behinderung nach BehiG dar (Entscheid der Erziehungsdirektion vom 21. März 2016 i. S. S. S., E. 2.5.1 [Hinweis in BVR 2017 S. 194]). Dem Attest ist zu entnehmen, dass in der Therapie vor allem die Symptome angegangen werden können und nur bedingt die Ursache. Es bleibe eine Restsymptomatik. Diese zeige sich beim Beschwerdeführer je nach Tagesform und Drucksituation vermehrt in Aufmerksamkeitsfehlern beim Lesen und besonders beim Schreiben, in allen Sprachen. Deswegen kann davon ausgegangen werden, dass die Lese- und Rechtschreibstörung des Beschwerdeführers voraussichtlich dauerhaft bestehen wird. Damit liegt eine Behinderung vor, die in den Geltungsbereich des BehiG fällt. Somit hat der Beschwerdeführer im Rahmen der Ergänzungsprüfung grundsätzlich Anspruch auf die Verwendung behindertenspezifischer Hilfsmittel, den Beizug notwendiger persönlicher Assistenz oder die Anpassung der Dauer und Ausgestaltung der Prüfungen auf seine spezifischen Bedürfnisse (vgl. Art. 2 Abs. 5 BehiG).

2.6.2 Zeitzuschläge (Mathematik schriftlich, Dauer, verlängerte Vorbereitungszeit bei den mündlichen Prüfungen)

Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung gelten als Nachteilsausgleich Anpassungen bei der Ausgestaltung des Prüfungsablaufs wie Prüfungszeitverlängerungen, längere oder zusätzliche Pausen, eine stärkere Prüfungsgliederung, die Abnahme der Prüfung in mehreren Etappen, andere Prüfungsformen oder die Benutzung eines Computers (vgl. Ziffer 2.4). Zur Ausgestaltung dieser Massnahmen macht das Bundesgericht keine Vorgaben. Auch das Merkblatt Nachteilsausgleich konkretisiert nicht näher, wie z. B. eine Prüfungszeitverlängerung auszugestalten ist. Die KMK hat ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben: Durch das Ermessen erhalten die Verwaltungsbehörden einen Spielraum für den Entscheid im Einzelfall. Dies bedeutet aber nicht, dass sie in ihrer Entscheidung völlig frei sind. Sie sind vielmehr an die Verfassung gebunden und müssen insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten. Pflichtgemässe Ausübung bedeutet, dass ein Entscheid nicht nur rechtmässig, sondern auch angemessen (zweckmässig) sein muss (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 409).

Die Rechtsprechung zum BehiG hat die Fragen, ob ein Zeitzuschlag auch in der schriftlichen Mathematikprüfung zu gewähren ist, welche Dauer der Zeitzuschlag aufweisen muss sowie ob die Vorbereitungszeit bei mündlichen Prüfungen zu verlängern ist, nicht behandelt oder gar Rechtsansprüche bejaht. Der Beschwerdeführer kann sich für seine diesbezüglichen Begehren deshalb nicht auf die Rechtsprechung zum BehiG berufen. Die Ergänzungsprüfung Passerelle "Berufsmaturität/Fachmaturität – universitäre Hochschule" sieht

Kenntnisse in Algebra, Analysis, Geometrie und Stochastik vor (Ziffern 5.3.1 und 5.3.4 der Richtlinien 2012 vom 15. März 2011 [nachfolgend: Richtlinien]; Beilage 2 zur Stellungnahme der KMK). Die Aufgaben sind dabei deutlich weniger lese- und textintensiv als in den Sprachfächern. Dass die Mathematikaufgaben grossmehrheitlich aus Textaufgaben bestehen, ist nicht belegt. Damit ist es gerechtfertigt, bei der schriftlichen Mathematikprüfung keinen Zeitzuschlag zu gewähren.

Dass die gewährten Zeitzuschläge für die schriftlichen Prüfungen in den Sprachfächern seiner Dyslexie und insbesondere seiner Dysgraphie nicht gebührend Rechnung tragen und er auch eine verlängerte Vorbereitungszeit bei den mündlichen Prüfungen benötigt, belegt der Beschwerdeführer nicht (etwa durch entsprechende Angaben im Attest). Wie oben unter Ziffer 2.3 erwähnt, hat die KMK nicht gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung verstossen. Andere Vorwürfe, das Vorgehen der KMK sei nicht recht- oder zweckmässig, bringt der Beschwerdeführer nicht vor. Auch für die Erziehungsdirektion bestehen aufgrund der Akten keine Anhaltspunkte dafür, dass die KMK ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat. Der Beschwerdeführer kann deshalb aus dem BehiG keinen Anspruch auf weiter gehende Zeitzuschläge ableiten.

2.6.3 Inhaltliche Prüfungserleichterung (eingeschränkte Bewertung der Rechtschreibung in Sprachprüfungen)

Der Beschwerdeführer beantragt, in Sprachprüfungen seien nur diejenigen Rechtschreibefehler zu bewerten, die zugleich Grammatik- bzw. Syntaxfehler seien, eventualiter seien in Sprachprüfungen die Rechtschreibefehler nur hälftig zu bewerten.

Diese Anträge gehen über formale Prüfungserleichterungen hinaus, da damit die inhaltlichen Leistungsanforderungen verringert werden sollen. Somit ist zu prüfen, ob ein Anspruch auf eine inhaltliche Prüfungserleichterung besteht.

Eine Anpassungsmassnahme in Konkretisierung von Art. 8 Abs. 2 BV führt nicht dazu, dass zentrale Fähigkeiten, deren Vorhandensein mit der in Frage stehenden Ausbildung sichergestellt werden sollen, nicht mehr überprüft werden können (Entscheid des Bundesgerichts 2C_974/2014 vom 27. April 2015, E. 3.4; Markus Schefer/Caroline Hess-Klein, Behindertengleichstellungsrecht, Bern 2014, S. 393; vgl. auch Stephan Hördegen/Paul Richli, Rechtliche Aspekte der Bildungschancengleichheit für Lernende mit Dyslexie oder Dyskalkulie im Mittelschul-, Berufsbildungs- und Hochschulbereich, in: Monika Lichtsteiner Müller [Hrsg.], Dyslexie, Dyskalkulie, Bern 2011, S. 72 f.). Der Staat ist nicht verpflichtet, sämtliche faktischen Ungleichheiten zu beheben. Viele Berufe erfordern besondere Eigenschaften und Fähigkeiten, die nicht alle Menschen in gleichem Masse besitzen. Der blosse Umstand, dass einzelne Personen ohne eigenes Verschulden diese Fähigkeiten nicht besitzen, kann nicht dazu führen, dass die Anforderungen reduziert werden müssen (BGE 122 I 130 E. 3). Weder das Behindertengleichstellungsgesetz noch die Diskriminierungsverbote geben einen Anspruch darauf, die Leistungsanforderungen an eine Ausbildung in irgendeiner Weise zu verringern (Entscheid des Bundesgerichts 2D_7/2011 vom 19. Mai 2011, E. 3.2).

Das Bundesgericht führte in seinem Entscheid 2P.140/2002 vom 18. Oktober 2002 (E. 7.5) aus, dass der Besuch eines Gymnasiums, dessen Ziel der Erwerb der Hochschulreife ist, höhere Anforderungen an Schüler als der Besuch einer Volks- oder Sekundarschule stelle. Dazu gehöre unter anderem auch die Fähigkeit, unter Stressbedingungen Gedankengänge richtig zu erfassen und in einer korrekten Formulierung zum Ausdruck zu bringen, zumal dies in allen Schulfächern von Wichtigkeit sei. Diese Fähigkeit dürfe auch von Behinderten erwartet werden.

Im Prüfungsfach Deutsch hat die Ergänzungsprüfung unter anderem zum Ziel, dass die Kandidatinnen und Kandidaten sich sprachlich klar ausdrücken können; in Wortschatz und Stil dem Thema angemessen, mit korrekter Rechtschreibung und Syntax (Ziffer 5.1.1 der Richtlinien). In den Prüfungsfächern Französisch und Englisch wird u. a. vorausgesetzt, dass die Kandidatinnen und Kandidaten die grundlegenden Morphologie- und Syntaxregeln der Sprache anwenden (Ziffer 5.2.1 der Richtlinien).

Bei der Orthografie in den Sprachfächern handelt es sich um eine Fähigkeit, welche für die Ausübung vieler Berufe unerlässlich ist. Ein Absolvent der Ergänzungsprüfung muss – zumindest bis zu einem bestimmten Grad – in der Lage sein, Rechtschreibefehler ohne elektronische Hilfen zu erkennen und einen Text zu produzieren, der den heutigen Rechtschreiberegeln entspricht. Mit der Ergänzungsprüfung sollen Inhaberinnen und Inhaber eines eidgenössischen Berufsmaturitätszeugnisses oder eines gesamtschweizerisch anerkannten Fachmaturitätszeugnisses die allgemeine Hochschulreife erlangen (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung). Zur allgemeinen Hochschulreife gehört auch die korrekte Handhabung der erlernten Sprachen, wozu eben auch das Beherrschen der grundlegenden orthografischen Regeln gehört. Das Verfassen von wissenschaftlichen Arbeiten, wofür die Fähigkeit des korrekten Sprachgebrauchs vorausgesetzt wird, wird zumindest für einen Teil der Absolventinnen und Absolventen der Ergänzungsprüfung im Rahmen ihres Studiums einen wichtigen Teil der Ausbildung darstellen. Insgesamt stellt die Rechtsschreibung ein für den Erwerb des Ausweises über die Ergänzungsprüfung wichtiges Element dar.

Die Nichtbewertung bzw. das Weniger-Gewichten der Rechtsschreibung würde zudem, wie die KMK korrekt ausführt, gegenüber den anderen Prüflingen eine Ungleichbehandlung darstellen (vgl. Entscheid des Erziehungsrats St. Gallen vom 19. Februar 2014, in: GVP 2014 Nr. 84 E. 4d). Die oft vermuteten typischen Dyslexiefehler gibt es nicht, weder in Deutsch noch in den Fremdsprachen. Kinder mit Dyslexie machen dieselben Fehler wie die meisten Kinder am Beginn des Schriftspracheerwerbs. Die Betroffenen machen jedoch häufiger Fehler und zeigen fortgesetzt instabile Rechtschreib- und Leseleistungen (Weisshaupt/Jokeit, S. 39). Somit besteht bei der Bewertung von Rechtschreibefehlern aufgrund der Dyslexie das Problem, dass sich diese Fehler bei der Korrektur kaum mit der erforderlichen Klarheit bestimmen lassen. Zudem können auch beim Beschwerdeführer andere als dyslexie-bedingte Rechtschreibefehler vorkommen. Deshalb wäre der Beschwerdeführer mit einer Nichtbewertung bzw. dem Weniger-Gewichten der Rechtschreibung im Ergebnis auf Grund seiner Behinderung privilegiert bzw. bessergestellt als die übrigen nichtbehinderten Kandidatinnen und Kandidaten (vgl. Entscheid des Erziehungsrats St. Gallen vom 19. Februar 2014, in: GVP 2014 Nr. 84 E. 4d). Ein Anspruch auf Prüfungserleichterungen besteht deshalb in Form von formellen Hilfen, hingegen nicht in Form von inhaltlichen Prüfungserleichterungen. Somit hat der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf die beantragten materiellen Prüfungserleichterungen in den Sprachfächern (vgl. auch den Entscheid der Erziehungsdirektion vom 4. Mai 2016 i. S. S. S., E. 2.5.2).

Aus einer anderen Praxis der Mittelschulen im Kanton Zürich sowie aus dem Bericht des Schweizerischen Dienstleistungszentrums für Berufsbildung kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten, sind diese für die Ergänzungsprüfung doch nicht bindend. Die von der ETH Zürich gewährten Nachteilsausgleiche bei Leistungskontrollen beziehen sich gerade auf gleichwertige Prüfungsleistungen unter anderen Bedingungen und stellen keine inhaltlichen Erleichterungen dar (www.ethz.ch → Studierendenportal → Beratung → Studium und Behinderung; zuletzt besucht am 1. Mai 2019).

Zusammenfassend ist die Beschwerde abzuweisen.

3 Verfahrens- und Parteikosten

Da der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren unterliegt, hat er grundsätzlich die Verfahrenskosten zu übernehmen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Es ist jedoch zu prüfen, ob Art. 10 Abs. 1 BehiG anwendbar und deshalb das Beschwerdeverfahren unentgeltlich ist.

Wer durch das Gemeinwesen im Sinne von Art. 2 Abs. 5 benachteiligt wird, kann beim Gericht oder bei der Verwaltungsbehörde verlangen, dass das Gemeinwesen die Benachteiligung beseitigt oder unterlässt (Art. 8 Abs. 2 BehiG). Entsprechende Verfahren nach Art. 7 und 8 BehiG sind (grundsätzlich) unentgeltlich (Art. 10 Abs. 1 BehiG).

Art. 10 Abs. 1 BehiG ist an sich von der kantonalen Behörde von Amtes wegen anzuwenden. Vorausgesetzt ist aber immerhin, dass es in der Sache wirklich um einen solchen Anspruch geht, nicht bloss um eine andere Problematik, die einen gewissen Zusammenhang mit Behinderungen hat. Dass und weshalb es sich um einen Anspruch nach Art. 7 bzw. 8 BehiG handelt, hat derjenige darzutun, der daraus Rechte ableitet; die Behörde kann darauf abstellen, was der (potentiell) Anspruchsberechtigte hierbei geltend macht. Es kann für sich allein nicht genügen, dass der Beschwerdeführer behauptet, es liege ein solcher Anspruch vor. Zumindest muss er die sachverhaltlichen Grundlagen liefern, die darauf schliessen lassen, dass das Behindertengleichstellungsgesetz überhaupt anwendbar ist (Entscheid des Bundesgerichts 2C_930/2011 vom 1. Mai 2012, E. 3.2).

Vorliegend geht es um eine Benachteiligung im Sinne von Art. 2 Abs. 5 BehiG und sinngemäss um einen Anspruch nach Art. 8 Abs. 2 BehiG. Deshalb ist das vorliegende Verfahren kostenlos und dem Beschwerdeführer sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Parteikosten zu sprechen (Art. 108 Abs. 1 und 3 VRPG).