Circulation routière et transports – Non-paiement de l'impôt sur les véhicules – Retrait des plaques de contrôle et du permis de circulation – Absence de preuve de la notification d'une décision – Bonne foi

1.

1.1

Conformément à l'art. 114 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et à l'art. 17 al. 2 de la loi cantonale du 11 février 2021 sur l'imposition des véhicules automobiles et des remorques (LIVAR; RSF 635.4.1), le recours au Tribunal cantonal est ouvert, dans un délai de 30 jours (art. 79 al. 1 CPJA), contre une décision sur réclamation rendue par l'OCN. L'art. 17 al. 1 LIVAR prévoit en effet que, à la différence des décisions prises en application de la loi cantonale d'application de la législation fédérale sur la circulation routière (LALCR; RSF 781.1), les décisions fixant l'impôt sont d'abord sujettes à réclamation auprès de l'OCN dans les 30 jours, au sens de l'art. 103 CPJA.

1.2

En l'espèce, la recourante conteste la décision du 12 avril 2025 prononçant le retrait de ses plaques de contrôle et de son permis de circulation, dont elle explique n'avoir eu connaissance que le 10 mai 2025 faute de notification régulière préalable. La Cour constate cependant que la décision entreprise mentionne expressément, conformément au prescrit de l'art. 17 al. 1 LIVAR, la voie de la réclamation auprès de l'OCN comme voie de droit ordinaire, de sorte que le présent recours devrait être transmis à cette autorité, tenue pour compétente (cf. art. 16 al. 2 CPJA).

Cela étant, il est également relevé que la recourante a formellement contesté cette décision – dont elle a reçu une copie le 14 mai 2025 – auprès de l'OCN le 16 mai 2025, en formulant des conclusions et en faisant valoir des motifs. Partant, ce courrier peut être considéré comme une réclamation valablement formulée contre la décision du 12 avril 2025 auprès de l'autorité compétente, et ce bien qu'il ait été déposé après l'échéance du délai de 10 jours mentionné dans ladite décision. Le nonrespect du délai de réclamation ne saurait en effet porter à conséquence lorsqu'une partie se prévaut valablement de l'absence de notification d'une décision, et cela vaut d'autant plus qu'en l'espèce, le délai indiqué contrevient manifestement au délai légal de 30 jours indiqué expressément à l'art. 17 al. 1 LIVAR et applicable en l'espèce, à défaut d'autres dispositions spéciales en la matière (cf. ég. art. 79 al. 1 CPJA cum art. 103 al. 3 CPJA), ce sur quoi il convient d'attirer l'attention de l'autorité intimée.

Par ailleurs, dans son écrit daté et signé du 14 mai 2025 et complété le 2 juin 2025, l'autorité intimée s'est formellement prononcée sur les motifs énoncés par l'intéressée tant dans sa réclamation du 16 mai 2025 que dans son courrier préalable du 12 mai 2025, les a écartés – confirmant ainsi implicitement le bien-fondé de sa décision du 12 avril 2025 – et a expressément indiqué qu'elle ne se prononcerait pas davantage sur les demandes de cette dernière. Dès lors, cet écrit constitue

matériellement une décision sur réclamation, bien qu'il ne mentionne ni voie de droit ni délai légal de recours et, partant, qu'il ne répond pas entièrement aux exigences légales formelles (art. 66 al. 1 let. f CPJA), ce sur quoi il convient aussi de rendre attentive l'autorité intimée. Cette dernière ne le conteste d'ailleurs – à juste titre – pas, une autorité administrative saisie d'une contestation contre l'une de ses décisions contre laquelle la voie ordinaire de la réclamation est ouverte étant légalement tenue de statuer (art. 8 al. 3 CPJA).

Partant, le recours interjeté le 2 juin 2025 contre la décision sur réclamation du 14 mai 2025 l'a été dans le délai légal de 30 jours et est formellement recevable en vertu des art. 114 al. 1 let. b CPJA et 17 al. 2 LIVAR.

1.3

Selon l'art. 76 let. a CPJA, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 150 II 409 consid. 2.2.2; arrêts TF 1C_338/2023 du 29 septembre 2024 consid. 3.1; TC FR 603 2025 34 du 15 août 2025 consid. 1.2). L'intérêt doit également être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (cf. ATF 147 I 478 consid. 2.2; arrêt TC FR 603 2025 34 du 15 août 2025 consid. 1.2). Il est fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel, lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (cf. arrêt TC FR 601 2025 114 du 20 février 2026 consid. 1.2.1 et les références citées).

En l'espèce, la recourante s'est acquittée de l'impôt cantonal le 12 mai 2025 et a pu récupérer ses plaques de contrôle et son permis de circulation le même jour. Partant, lors du dépôt du présent recours, elle ne disposait plus d'un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la décision sur réclamation qui confirme leur retrait. Néanmoins, dans sa réclamation puis dans le présent recours, elle conclut également au remboursement de l'émolument de la décision de retrait (CHF 65.-) et des frais de séquestre (CHF 25.-), expliquant qu'ils auraient été perçus à tort car cette décision ne lui ayant jamais été valablement notifiée, elle serait nulle. Elle conclut également au constat de cette nullité. Ces conclusions demeurent étroitement liées au sort de la décision attaquée, car en cas d'admission du présent recours, le paiement des frais induits par la décision de retrait ainsi que son exécution par la Police cantonale n'auraient plus de fondement juridique. Un tel constat lui permettrait au demeurant, cas échéant, d'agir en responsabilité contre l'Etat auprès de l'autorité compétente (en ce sens, cf. ATF 131 I 153 consid. 1.2). Sous cet angle, l'existence d'un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la décision attaquée ne saurait être purement et simplement nié. La question de la qualité pour recourir de l'intéressée peut toutefois rester indécise puisque, même si elle était remplie, son recours aurait de toute manière dû être rejeté (cf. infra consid. 5).

1.4

En vertu de l'art. 81 al. 3 CPJA, dans son mémoire, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre des questions qui ont été l'objet de la procédure antérieure. Cette disposition consacre le principe selon lequel l’autorité de recours est liée par l’objet de la contestation, et les conclusions du recourant doivent demeurer dans ce cadre sous peine d'irrecevabilité (arrêt TC FR 603 2024 103 du 8 octobre 2024 consid. 1.4).

En l'espèce, la présente procédure porte exclusivement sur la décision sur réclamation du 14 mai 2025, qui confirme implicitement le retrait des plaques de contrôles et du permis de circulation de la recourante prononcé le 12 avril 2025 pour non-paiement de l'impôt cantonal. Partant, les développements de l'intéressée relatifs aux irrégularités commises par la Police cantonale lors de l'exécution proprement dite de la saisie de ses plaques les 9 et 10 mai 2025 – notamment son allégation d'atteinte à sa sphère privée – et ses conclusions prises dans ce contexte tendant à la nullité ou l'annulation de cette intervention policière sortent de l'objet de la contestation et sont irrecevables. Par ailleurs, sa demande de récusation de la Greffière présidentielle est sans objet, cette dernière ne siégeant pas dans la composition de la Cour.

1.5

Sous réserve de ce qui précède, le Tribunal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

En vertu de l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le grief d’opportunité ne peut être invoqué (art. 78 al. 2 CPJA).

3.

La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendu du fait de l'absence de notification de la décision du 12 avril 2025.

3.1

Conformément à l'art. 29 al. 2 Cst., les parties ont le droit d'être entendues. Selon la jurisprudence, l'obligation de notifier les décisions à toutes les personnes directement concernées est un élément fondamental du droit d'être entendu protégée par l'art. 29 al. 2 Cst. et est étroitement liée aux garanties de protection juridique consacrées par les art. 29a Cst., 6 et 13 CEDH (cf. arrêt TF 2C_332/2024 du 21 juillet 2025 consid. 4.3.2 [destiné à la publication]). Cette obligation permet en effet au destinataire d'une décision de pouvoir en prendre connaissance afin de pouvoir la contester de manière appropriée (cf. ATF 142 III 599 consid. 2.4.1).

3.2

La jurisprudence a précisé qu'une décision est réputée notifiée et déploie ses effets (notamment le déclenchement du délai de recours) lorsqu'elle est remise à son destinataire (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 144 IV 57 consid. 2.3). En principe, un envoi est considéré comme notifié à son destinataire non seulement au moment où celui-ci le reçoit effectivement, mais déjà lorsque cet envoi se trouve dans sa sphère d'influence et qu'il est à même d'en prendre connaissance (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 145 IV 252 consid. 1.3.2).

Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et de la date de celle-ci incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence de preuve de la notification en ce sens que si celle-ci ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi. La preuve de la notification peut néanmoins résulter d'autres indices ou de l'ensemble des circonstances, par exemple d'un échange de correspondances ultérieur ou du comportement du destinataire (cf. ATF 145 IV 252 consid. 1.3.2; 142 IV 125 consid. 4.3; arrêt TF 2C_613/2021 du 2 février 2022 consid. 1.1). L'autorité qui entend se prémunir contre le risque d'échec de la preuve de la notification doit ainsi communiquer ses actes judiciaires sous pli recommandé avec accusé de réception (ATF 129 I 8 consid. 2.2; arrêt TF 1C_552/2018 du 24 octobre 2018 consid. 3.1).

3.3

En cas de notification irrégulière, le principe juridique général selon lequel la notification erronée ne doit pas entraîner de désavantages pour le destinataire s'applique (ATF 144 II 401 consid. 3.1; arrêt TF 1C_693/2023 au 31 juillet 2024 consid. 4.). Elle ne déploie en principe aucun effet à leur égard. Toutefois, cela ne signifie pas pour autant que le défaut de notification conduit dans tous les cas à la nullité de l'acte. La protection des parties est suffisamment garantie si la notification irrégulière atteint néanmoins son objectif (cf. arrêt TF 2C_332/2024 du 21 juillet 2025 consid. 4.3.1 [destiné à la publication]), soit si le destinataire a effectivement pris connaissance du contenu de la communication officielle entachée d'irrégularités ou du moins de son existence (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 144 IV 57 consid. 2.3.2). Dans ce cas, il peut être contraire aux règles de la bonne foi d'invoquer le défaut de notification (arrêt TF 1C_693/2023 au 31 juillet 2024 consid. 4). Il y a lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si les parties intéressées ont réellement été induites en erreur par l'irrégularité de la notification et ont, de ce fait, subi un préjudice.

Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du vice de forme. En vertu de ce principe, l'intéressé est tenu de se renseigner sur l'existence et le contenu de la décision dès qu'il peut en soupçonner l'existence, sous peine de se voir opposer l'irrecevabilité d'un éventuel moyen pour cause de tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; arrêt TF 2C_1010/2020 du 26 février 2021 consid. 4.3). Le principe de la bonne foi oblige en effet celui qui constate un prétendu vice de procédure à le signaler immédiatement, à un moment où il pourrait encore être corrigé, et lui interdit d'attendre, en restant passif, afin de pouvoir s'en prévaloir ultérieurement devant l'autorité de recours (ATF 132 II 485 consid. 4.3; arrêt TF 2C_1010/2020 du 26 février 2021 consid. 4.3).

3.4

En droit cantonal, l'art. 68 al. 1 CPJA prévoit que l'autorité notifie sa décision aux parties par écrit, selon un des modes prévus par les art. 34 et 35. L'art. 34 al. 1 CPJA précise que l'autorité adresse ses communications par la poste, si nécessaire par envoi recommandé, avec ou sans accusé de réception. La jurisprudence cantonale a souligné que, sauf disposition spéciale imposant un envoi recommandé, l'art. 34 al. 1 CPJA autorise la notification par pli simple. Dans ce cas, l'envoi par pli recommandé n'a alors qu'une fonction de preuve (cf. arrêt TC FR 603 2024 103 du 8 octobre 2024).

4.

4.1

En l'espèce, aucune base légale, en particulier ni la LIVAR ni le CPJA, n'impose la communication d'une décision de l'OCN par lettre recommandée ou par tout autre mode de communication impliquant un accusé de réception. L'autorité intimée était donc libre de choisir la voie du courrier B pour communiquer à la recourante sa décision de retrait du 12 avril 2025. Néanmoins, cette expédition en courrier B ne vaut pas preuve de notification et, vu la contestation de la réception de cet envoi formulée par l'intéressée, dont la bonne foi est présumée, c'est à l'autorité intimée d'apporter la preuve de cette notification. Or, sur ce point, les arguments présentés par l'OCN ne permettent pas d'établir une telle notification.

En effet, en ce qu'il explique que ses autres correspondances envoyées en courrier B à la même adresse ont toutes été portées à la connaissance de l'intéressée, la Cour ne voit pas en quoi ces circonstances éclairent sur la notification (ou non) de l'envoi litigieux, étant relevé que, contrairement aux autres correspondances, la réception de cet envoi est formellement contestée. Par ailleurs, le fait que la recourante ait fait l'objet, par le passé, de plusieurs procédures administratives pour nonpaiement de l'impôt sur les véhicules ne constitue pas davantage un indice en faveur (ou non) d'une telle notification. Enfin, la Cour relève que l'intéressée n'est pas restée passive après avoir appris

l'existence de ladite décision et qu'elle en a immédiatement requis une copie auprès de l'autorité intimée, de sorte que, sous cet angle, rien ne permet d'infirmer la présomption de sa bonne foi.

Partant, vu les critiques émises par la recourante, le défaut de force probante inhérent à tout envoi adressé en courrier B, et l'absence d'indices ou de circonstances permettant d'étayer la notification de la décision de retrait du 12 avril 2025, la Cour ne peut que constater que ladite notification était irrégulière. Il reste ainsi à examiner les conséquences juridiques d'un tel constat sur la décision entreprise.

4.2

A ce propos, la Cour rappelle que, contrairement à ce que semble penser la recourante, un vice de notification d'une décision ne conduit pas nécessairement à sa nullité. En effet, conformément à la jurisprudence précitée (cf. supra consid. 3.3), tel n'est pas le cas lorsque la notification irrégulière a néanmoins atteint son objectif et que l'intéressée invoque ledit vice de façon contraire à la bonne foi, soit lorsqu'elle n'a pas réellement été induite en erreur et n'a pas non plus subi de préjudice, ce qui est précisément le cas en l'espèce.

4.2.1

En effet, s'agissant du principe selon lequel la protection des parties est suffisamment garantie si la décision notifiée irrégulièrement a néanmoins atteint son objectif, soit si son destinataire a pu en prendre connaissance et la contester de manière appropriée, la Cour relève qu'en l'espèce, l'intéressée a pris connaissance de la décision du 12 avril 2025 au plus tard lors de la réception de la copie de celle-ci le 14 mai 2025, soit quatre jours ouvrables après avoir appris son existence le 10 mai 2025. Elle a ensuite été en mesure de former une réclamation à son encontre et de faire valoir ses motifs, qui portaient essentiellement sur l'existence d'un vice de notification. L'autorité intimée ne lui a en outre pas opposé l'irrecevabilité de sa réclamation – en dépit de l'échéance du délai (erroné) de réclamation de 10 jours – et s'est déterminée sur le fond des motifs invoqués, de même que le fait la Cour de céans. Partant, au vu des circonstances, la Cour estime qu'en dépit de la notification irrégulière de la décision de retrait, les droits de la recourante ont été préservés.

4.2.2

Par ailleurs, force est de constater que la recourante invoque ce vice de notification de façon contraire à la bonne foi, ce dernier ne l'ayant pas induite en erreur. En effet, la Cour ne discerne pas sur quoi ce vice aurait pu l'induire en erreur, et cette dernière ne prétend d'ailleurs pas l'avoir été. Au contraire, l'intéressée avait expressément été informée, dans le rappel du 8 mars 2025 qu'elle admet avoir reçu, qu'en cas de non-paiement de l'impôt dans le nouveau délai échéant le 1er avril 2025, une décision de retrait de ses plaques de contrôle et de son permis de circulation lui serait adressée. Il s'agissait donc d'une sommation officielle dont les conséquences juridiques étaient clairement énoncées et dont il est établi qu'elles sont parvenues à la connaissance de la recourante. Dès lors, en refusant sciemment de s'acquitter dudit montant à l'échéance du nouveau délai, elle devait s'attendre au prononcé imminent d'une décision de retrait. Elle ne peut ainsi légitimement prétendre que l'absence d'une telle décision l'aurait induite en erreur ou l'aurait laisser penser que le montant dû ne serait finalement pas perçu, ce d'autant moins qu'elle a déjà fait l'objet de décisions de retrait des plaques de contrôles et du permis de circulation en 2019, 2020 et 2024 en raison du non-paiement de l'impôt et donc qu'elle connaissait parfaitement le déroulement de la procédure. Du reste, en l'absence de réception d'une décision dont la communication lui avait été annoncée, elle était tenue, conformément au principe de la bonne foi (cf. supra consid. 3.3), de s'enquérir de la situation auprès de l'OCN et ne pouvait ainsi rester passive pendant presque six semaines après l'échéance du nouveau délai de paiement.

La bonne foi de la recourante peut d'autant moins être retenue que l'invocation de ce vice de notification ne s'accompagne d'aucune contestation du fondement juridique de la décision de retrait ou de celle la confirmant, à savoir le non-paiement de l'impôt sur les véhicules. En effet, dans ses nombreux courriers adressés à l'autorité intimée, à l'autorité de surveillance administrative, aux autorités pénales ou encore à la Cour de céans, la recourante n'émet strictement aucune critique portant sur le bien-fondé de la facturation ou du montant de l'impôt sur les véhicules, qu'elle ne conteste nullement devoir. Elle admet du reste ne pas s'en être acquitté dans les différents délais impartis et ne cherche ni à expliquer ni à justifier son inaction. Si elle précise l'avoir finalement payé le 12 mai 2025 pour pouvoir à nouveau circuler avec son véhicule, elle n'en sollicite ainsi pas le remboursement. Dès lors, elle a formé une réclamation puis déposé le présent recours en invoquant ce vice de notification dans le seul but d'obtenir un constat de nullité ou l'annulation d'une décision dont elle admet par ailleurs le bien-fondé matériel. Or, cette façon de procéder est manifestement contraire au principe de la bonne foi qui, rappelons-le, constitue une limite à l'invocation d'un vice de forme (cf. supra consid. 3.3).

4.2.3

En outre, la recourante ne semble pas avoir subi de préjudice du fait de la notification irrégulière de la décision de retrait. En effet, elle a pu récupérer ses plaques de contrôle et son permis de circulation le jour-même du paiement de l'impôt, qu'elle reconnaissait devoir, et n'a ainsi été privée du droit de circuler avec son véhicule que durant moins de 48 heures, qui plus est durant le week-end. Or, la Cour ne discerne pas en quoi cette privation serait constitutive d'un préjudice moral ou financier et l'intéressée ne l'explique pas, étant relevé qu'elle ne prétend pas exercer une activité professionnelle exigeant l'usage de son véhicule durant le week-end.

S'agissant de l'émolument de décision (CHF 65.-), il ne constitue pas non plus un préjudice découlant du vice de notification. En effet, le prélèvement de cet émolument était annoncé dans le rappel du 8 mars 2025 et était dû dès l'instant où le paiement de l'impôt n'intervenait pas dans le nouveau délai imparti, ce qui – par l'unique volonté de la recourante – a été le cas. Cet émolument était ainsi dû indépendamment du caractère régulier (ou non) de la notification de la décision de retrait. Enfin, s'il est regrettable que l'intéressée n'ait finalement été informée de l'existence de la décision de retrait qu'au moment de son exécution, il n'en demeure pas moins que cette situation et les frais de séquestre (CHF 25.-) mis à sa charge ne sont pas tant imputables à l'irrégularité de la notification, dont elle ne peut se prévaloir de bonne foi, qu'à sa propre passivité.

4.3

Pour le reste, la Cour relève que la procédure administrative respecte le prescrit de l'art. 14 al. 1 et 2 LIVAR, au terme duquel lorsque l'impôt n'a pas été payé dans le délai fixé par l'OCN, ce dernier prononce, après un rappel, le retrait du permis de circulation et des plaques de contrôle du véhicule et, si la situation n'est pas régularisée dans le délai imparti par la décision de retrait, la police procède à la saisie des plaques et du permis de circulation du véhicule. La recourante ne le conteste d'ailleurs pas.

La décision entreprise respecte en outre le principe de proportionnalité dans la mesure où, en dépit de ses antécédents et bien qu'invitée par deux fois à s'acquitter de l'impôt cantonal sur les véhicules et dûment avertie des conséquences d'un non-paiement, l'intéressée a sciemment refusé de procéder au paiement litigieux.

Enfin, son grief fondé sur le silence injustifié de l'OCN doit également être écarté. L'autorité intimée s'est en effet prononcée sur les reproches formulés par la recourante et, en dépit des lacunes formelles de la procédure de réclamation relevées ci-dessus (cf. supra consid. 1.2), l'intéressée a

été mesure de contester sur le fond tant la décision de retrait que celle la confirmant devant les autorités compétentes.

5.

Au vu de tout ce qui précède, l'autorité intimée n'a ni violé la loi ni abusé ou excédé de son pouvoir d'appréciation en confirmant le bien-fondé de la décision de retrait du 12 avril 2025. Dès lors, le recours (603 2025 82) est rejeté, dans la mesure où il est recevable, et la décision sur réclamation est confirmée.

6.

Enfin, la recourante demande à être au bénéfice de l'assistance judiciaire partielle (603 2025 97).

6.1

Aux termes de l'art. 142 CPJA, a droit à l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour supporter les frais d'une procédure sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). L'assistance n'est pas accordée lorsque la procédure paraît d'emblée vouée à l'échec pour un plaideur raisonnable (al. 2).

6.2

En l'espèce, il ressort clairement du dossier que la décision sur réclamation de l'autorité intimée était matériellement justifiée et la recourante ne pouvait légitimement se prévaloir de sa bonne foi pour invoquer le vice formel susmentionné. Fort de ce constat, le recours était d'emblée dénué de chances de succès, la requête d'assistance judiciaire (603 2025 97) doit ainsi être rejetée indépendamment de l'examen de la situation financière difficile de l'intéressée.

6.3

Des frais de procédure réduits, fixés à CHF 400.- pour tenir compte de la situation financière difficile de la recourante, sont mis à sa charge (art. 131 CPJA). Vu l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie, la recourante n'étant du reste pas défendue par un mandataire professionnel (art. 137 al. 1 CPJA).

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