Allocations familiales

1.

1.1

Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). En particulier, en tant que voisins et opposants au projet de construction, les recourants ont qualité pour recourir dès lors qu'ils sont atteints par les décisions attaquées et qu'ils possèdent un intérêt digne de protection à ce qu'elles soient annulées ou modifiées (art. 76 let. a CPJA). L’intérêt des recourants à ce que la réglementation soit respectée – la hauteur indiquée dans le RCU – leur octroie de toute évidence la qualité pour agir.

Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

1.2

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

2.1

Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.

2.2

Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont soumis aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. arrêts TF 1C_405/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.6; TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 221, 224; TA FR 1A 2003 61 du 12 septembre 2007).

3.

Les recourants sont d’avis que la construction projetée ne respecte pas la hauteur règlementaire maximale fixée en zone résidentielle à faible densité à 10 m selon l’art. 76 RCU.

3.1

Les recourants invoquent tout d'abord une détermination inexacte du terrain de référence dont il découlerait un non-respect des prescriptions sur la hauteur maximale. Selon eux, le calcul de la hauteur doit être effectué à l’aide du terrain naturel existant avant l’ajout du remblai recouvrant la décharge qui avait été exploitée à cet endroit.

3.2

Par la loi cantonale du 2 septembre 2008 (ROF 2008_095), le canton de Fribourg a adhéré à l'AIHC.

L'AIHC définit la hauteur totale comme la plus grande hauteur entre le point le plus haut de la charpente du toit, mesurée à l'aplomb du terrain de référence (ch. 5.1 en lien avec le ch. 1.1 de l'annexe 1).

Selon le ch. 1.1 de l'annexe 1 à l'AIHC, le terrain de référence équivaut au terrain naturel. S'il ne peut être déterminé en raison d'excavations et de remblais antérieurs, la référence est le terrain naturel environnant. En outre, pour des motifs liés à l'aménagement du territoire ou à l'équipement, le terrain de référence peut être déterminé différemment dans le cadre d'une procédure de planification ou d'autorisation de construire. Selon le commentaire à l'AIHC (état au 3 septembre 2013), il se justifie de retenir le terrain naturel comme terrain de référence afin de se fonder sur la topographie qui existe depuis longtemps et procède, dans une large mesure, de processus naturels, plutôt que de se fonder sur un terrain façonné par des interventions humaines telles que des excavations ou des remblais (cf. art. 1 n. 2). Lorsque la détermination du terrain naturel est incertaine ou contestée, il appartient à l'autorité d'en fixer la configuration par constatation officielle. Généralement, l'autorité procèdera alors à une détermination du terrain naturel sur la base du terrain environnant, pour en déduire autant que faire se peut la configuration que présentait le terrain à l'origine (cf. commentaire à l'AIHC, art. 1 n. 4; Message type, commentaire des définitions de l'annexe, ch. 1.1). Il incombe principalement à la partie qui invoque un certain terrain de le prouver (arrêts TC FR 602 2021 103 du 14 février 2022 consid. 3.1; 602 2014 119 du 28 janvier 2015). Le Tribunal de céans a déjà pu confirmer que l'autorité peut s'abstenir de prendre en considération – en raison de la sécurité du droit – l'état antérieur d'un terrain pour le calcul de la hauteur totale s'il remonte à plus de 100 ans (arrêt TC FR 602 2014 119 du 28 janvier 2015 consid. 4g). En tout état de cause, il peut se révéler nécessaire pour l'autorité de déterminer, au titre de terrain de référence, une autre configuration que le terrain naturel, et ce notamment pour des motifs liés à l'aménagement du territoire. Une telle détermination doit tenir compte des intérêts publics et privés en présence (ch. 1.1 par. 3 de l'annexe 1 à l'AIHC) (arrêt TC FR 602 2021 103 du 14 février 2022).

3.3

3.3.1

La parcelle art. ddd RF est située sur une ancienne décharge communale, mise en exploitation en 1967 et qui a été recouverte de remblais suite à l’arrêt de son exploitation en 1972. La parcelle est inscrite au cadastre des sites pollués du canton de Fribourg comme site qui ne nécessite ni surveillance ni assainissement et est soumise à une autorisation de réalisation selon la loi fribourgeoise du 7 septembre 2011 sur les sites pollués (LSites; RSF 810.3). Ladite autorisation a été délivrée en date du 17 mai 2022 par le Service de l’environnement (SEn). Le Département technique de la Ville de E.________ indique, dans son courrier du 15 décembre 2020, que les seules données exploitables sont celles issues des fouilles de reconnaissance effectuées par la société J.________ SA et que l’épaisseur de la décharge, au bas de la parcelle art. ddd RF, a été estimée à environ 2 m. La commune explique que ces informations ne préjugent pas de la définition du terrain naturel à prendre en considération pour le projet de construction, et que ces investigations devront être réalisées par le requérant dans le cadre du dossier de permis de construire sur la parcelle précitée.

3.3.2

L’intimée observe que, depuis la fin de l’exploitation de la décharge, il y a plus de 50 ans, le secteur n’a connu aucune modification topographique. Elle estime également que l’épaisseur de la décharge estimée à 2 m environ est celle du "bas de la parcelle ddd" et non celle du bâtiment projeté. Elle considère qu’il ressort du procès-verbal de la séance du Conseil général de la Ville de E.________ des 27 et 28 mai 2013 que la commune a finalement pérennisé la topographie actuelle du terrain remblayé qui a prévalu pour la mise en zone à bâtir, respectivement pour l’assainissement et l’aménagement du quartier de K.________, par la renonciation à l’assainissement du site pollué et par l’approbation par le Conseil général d’un crédit pour la réfection d’un tronçon de collecteur sous la décharge.

3.3.3

Dans son préavis du 1er septembre 2022, le SeCA a en particulier relevé ce qui suit concernant le terrain de référence:

" > Dans le cadre de la demande de permis de construire pour l'équipement du quartier de K.________ (dossier n° lll), les plans indiquaient un terrain de référence correspondant au terrain actuel, donc le terrain remblayé. A la lecture des plans du présent projet, nous constatons que le terrain de référence considéré en limite sud consiste en le niveau de la route de quartier, qui correspond donc au terrain de référence du permis d'équipement;

> considérant ce qui précède, le SeCA estime que la hauteur totale est respectée".

3.3.4

En l'occurrence, le Préfet s'est fondé sur le préavis positif de la commune et sur celui du SeCA pour admettre que la hauteur réglementaire de 10 m était respectée par le projet litigieux. Pour le calcul des hauteurs, il s'est fié au terrain de référence qui figurait sur les plans de la demande de permis de construire pour l’équipement du quartier de K.________ (doss. n° lll). Ces plans se sont fondés sur la topographie actuelle du terrain remblayé en guise de terrain naturel.

3.4

En l’espèce, la Cour peut confirmer l’appréciation du Préfet pour les motifs suivants:

La parcelle art. ddd RF se trouve dans un quartier construit. Il n'est pas contesté que les terrains environnants ont été modifiés suite à l’arrêt de l’exploitation de la décharge en 1972. Divers bâtiments du quartier ont été réalisés dans les années 2010. En outre, comme l'a relevé le SeCA, les plans du permis d’équipement du quartier de K.________ se sont fondés sur le terrain remblayé comme terrain de référence, au niveau de la route du quartier. In casu, il apparaît, d’après la note technique du 31 mars 2021 réalisée par la société d’ingénieurs J.________ SA, que des fouilles ont été menées en 2011 et 2012, dans le cadre d’investigations techniques effectuées dans le but de préciser l’emprise et le contenu de l’ancienne décharge. Ces fouilles ont permis de recouper les remblais et ont relevé la présence d’ordures ménagères jusqu’à une profondeur de 2,80 m conformément au tableau ci-dessous. Les ordures ménagères se trouvent à la base de la décharge, sous une couche de déchets inertes ou de matériaux d’excavation d’épaisseur variable.

La société indique également que, dans le cadre de la construction réalisée sur la parcelle art. iii RF en 2012, le suivi de chantier a permis de définir précisément l’emprise de la décharge et de retrouver la topographie antérieure du site (Note technique, ch. 2.2.2 "Suivi de chantier – parcelle n° iii"). Trois fouilles ont eu lieu en limite Ouest de la parcelle art. ddd RF. Seule l’une des fouilles (D_S12) a atteint la base de la décharge à 2,80 m (Note technique, ch. 4 "Redéfinition de l’emprise de la décharge"). En revanche, aucune fouille n’a été creusée droit de la future construction.

Il convient en premier lieu de s’attarder davantage sur les termes utilisés par la société J.________ SA dans sa note technique du 31 mars 2021. La société utilise les termes "base de la décharge" afin de décrire le niveau atteint par l’une des fouilles effectuées entre 2011 et 2012. L’utilisation de ces termes ne permet pas d’affirmer qu’ils représentent bien l’ancien terrain naturel. En effet, le ch. 2.2.1 de la note technique précise que "les fouilles D_S12 et B_S3 ont révélé la présence d’ordures ménagères jusqu’à une profondeur de 2.80 m au minimum surmontés de matériaux d’excavation vraisemblablement non pollués". Cette "base" représente la profondeur jusqu’à laquelle la présence d’ordures ménagères a été constatée. Aucune indication ne démontre explicitement que cette profondeur, qui n’a par ailleurs pas été creusée au dessus de la future construction, doit être prise comme référence pour le terrain naturel et le calcul de la hauteur de la construction litigieuse. Des analyses plus approfondies seraient quoiqu’il en soit nécessaires afin de déterminer clairement la hauteur du remblai et le terrain naturel de la décharge.

L’autorité de céans ne peut, de surcroît, pas critiquer l’appréciation effectuée par le SeCA. En effet, ce dernier a une parfaite connaissance du quartier de K.________ puisqu’il a déjà eu l’occasion de se prononcer sur les projets de constructions antérieurs au présent cas, notamment dans le cadre de la demande de permis de construire pour l’équipement du quartier. Aucun motif ne justifie de s'écarter des constatations de l'autorité spécialisée (cf. consid. 2.2) qui ont toute valeur probante.

En outre, selon une jurisprudence vaudoise, un terrain aménagé peut être considéré comme sol naturel si l’apport de terre est intervenu de nombreuses années avant l’édification de la construction projetée, si ces travaux ont porté sur un secteur d’une certaine étendue et s’ils n’ont pas été effectués en vue d’une construction à édifier à plus ou moins bref délai (RDAF 1984 p. 15). Ces conditions sont cumulatives. Elles sont toutefois à interpréter de manière restrictive. En l’occurrence, la parcelle litigieuse, tout comme la parcelle voisine art. iii RF, se situent sur le remblai de la décharge communale; elles sont les deux seules parcelles du quartier situées à cet endroit. Ce secteur n’a subi aucune modification topographique depuis l’arrêt de l’exploitation de la décharge en 1972, représentant ainsi une période de plus de 51 ans. Les premières constructions sur ce site ne sont apparues que bien plus tard, permettant ainsi au secteur de K.________ de respecter les conditions de la jurisprudence susmentionnée.

A cela s’ajoute que l’autorité peut déterminer une autre configuration que le terrain naturel si nécessaire, au titre de terrain de référence, et ce notamment pour des motifs liés à l'aménagement du territoire (cf. consid. 3.2 in fine). In casu, et comme le confirme le préavis du SeCA, un terrain de référence correspondant au terrain actuel, à savoir le terrain remblayé, figurait sur les plans du permis d’équipement du quartier de K.________. En l’espèce, la commune et le SeCA se fondent sur le plan d’équipement de détail du quartier de M.________, autorisé par décision préfectorale du 22 octobre 2008. Ces plans prévoyaient des infrastructures pour la réalisation de nombreuses habitations et traitaient de l’évacuation des eaux usées, des eaux claires, de l’alimentation en eau et en électricité ainsi que de la liaison de télécommunications. Le terrain de référence utilisé sur ces plans par l’autorité compétente correspond effectivement à la topographie actuelle du terrain remblayé et ce, sur l’entièreté du quartier, parcelles art. iii et ddd RF y compris. La détermination complexe du cas d’espèce liée aux différentes modifications et utilisations du secteur au cours des dernières décennies complexifie notoirement la question relative au terrain naturel. Ainsi, dans l’élaboration des plans d’équipement et lors de l’octroi de permis relatifs à des parcelles environnantes, l’autorité compétente s’est systématiquement fondée sur le terrain actuel remblayé à titre de terrain naturel. Il serait incohérent d’appliquer exclusivement un terrain naturel différent à la parcelle litigieuse – malgré le fait qu’elles ne sont que deux à se trouver sur le site de l’ancienne décharge – au vu du régime appliqué de manière uniforme dans le quartier et de l’écoulement du temps depuis le remblaiement. L’autorité compétente a ainsi déterminé, sans outrepasser ses compétences en aménagement, un terrain de référence commun à l’ensemble des parcelles du quartier.

En outre, on peut admettre que la construction litigieuse, selon les plans délivrés, n’a pas d’influence sur l’harmonie du tissu bâti dans le quartier. Il sied de préciser que d’autres constructions similaires dans le quartier se dressent également sur trois niveaux, comme le projette la nouvelle construction. L’emplacement de cette dernière sur le remblai ne donnera pas, au vu des plans et de l’aspect global du quartier, l’impression d’un bâtiment trop élevé surplombant déraisonnablement les constructions voisines. Les courbes d’altitude du quartier (cf. carte ci-dessous, portail cartographique de l'Etat de Fribourg, https://map.geo.fr.ch, sous Thème: Altimétrie, Carte des courbes de niveau 2016, consulté le 31 octobre 2023) suivent une certaine systématique et les terrains avoisinant la parcelle se situent dans une pente constante ne présentant pas une typographie discordante. L’altitude des parcelles est linéaire.

[plan supprimé]

Pour toutes ces raisons cumulées, la Cour ne voit pas de raison de critiquer la décision préfectorale concernant le quartier de K.________ qui se trouve dans une situation spécifique justifiant d’utiliser exceptionnellement la topographie actuelle du terrain remblayé comme terrain de référence et d’invalider le permis de construire pour ce motif.

3.5

Dans leur recours, les recourants évoquent également que les plans de la façade Nord laissent apparaître un dépassement de la hauteur maximale autorisée sur la gauche du bâtiment. La toiture dépasse effectivement la hauteur maximale de 10 m indiquée en rouge sur le plan de face Nord. En revanche, les recourants se méprennent dans le calcul de la hauteur. Il y a lieu en effet de se référer à la partie supérieure de la dalle brute du toit plat comme point culminant de la construction afin de vérifier si la hauteur est respectée, et non à l’acrotère comme le font les recourants (cf. arrêt TC FR 602 2018 103 du 2 décembre 2018 consid. 2.2). L’acrotère et les couches de toiture, d’isolation ou d’étanchéité ne comptent pas dans le calcul de la hauteur maximale. La dalle brute (représentée sur la carte ci-dessous) se situe, en l’espèce, à une altitude de 849,88 m. La hauteur totale du bâtiment projeté respecte ainsi la hauteur maximale fixée à 10 m, comme le démontre le plan de façade Nord reproduit ci-dessous.

3.6

Partant, la hauteur du bâtiment projeté respecte la hauteur maximale fixée dans le RCU en tenant compte du terrain précédemment déterminé.

4.

4.1

Au vu de ce qui précède, le recours (602 2023 17) doit être rejeté.

L'affaire étant jugée au fond, la demande d'octroi de l'effet suspensif (602 2023 18) devient sans objet.

4.2

Il appartient aux recourants, qui succombent, de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Pour le même motif, il ne leur est pas octroyé d'indemnité de partie.

Au vu du sort du recours, l’intimée ayant fait appel aux services d'une avocate pour défendre ses intérêts, elle a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Sur la base de la liste de frais produite par la mandataire de l’intimée et comme demandé, celle-ci est fixée à CHF 5'029.45 (honoraires et débours: CHF 4'669.90; TVA 7.7%: CHF 359.55). Elle est mise à la charge des recourants.