Assurance-invalidité

1.

a) Selon l'art. 36 de la loi sur l'aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. La personne qui sollicite une aide sociale a qualité pour agir (art. 37 let. a LASoc).

Le recourant dispose à l'évidence de la qualité pour recourir contre une décision prise, sur réclamation, par la Commission sociale. De surcroît, interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), son recours est recevable.

2.

Selon l’art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA) ne peut être invoqué que si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques ou des assurances sociales (let. a), si l’affaire est susceptible d’un recours auprès d’une autorité fédérale habilitée à revoir ce grief (let. b) ou si une loi le prévoit expressément (let. c).

L’aide sociale, bien que s’apparentant dans une certaine mesure aux assurances sociales, ne relève pas de ce domaine du droit. Aussi, et à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l’opportunité de la décision attaquée.

3.

a) Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 juin 1999 (Cst.; RS 101), quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Les étrangers peuvent également invoquer ce droit, indépendamment de leur statut du point de vue de la police des étrangers (ATF 121 I 367 consid. 2d).

L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.

b) La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1er al. 1 LASoc). Elle a pour but de favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une personne est considérée dans le besoin lorsqu'elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu'elle ne peut subvenir à son entretien, d'une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (art. 3 LASoc).

Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4). La mesure d'insertion sociale, dans le cadre d'un contrat d'insertion sociale, permet au bénéficiaire de l'aide sociale de retrouver ou de développer son autonomie et son insertion sociale (al. 5).

Dans son Message accompagnant le projet de loi sur l'aide sociale dans sa version de 1991 - mais dont les considérations qui suivent demeurent toujours valables - le Conseil d'Etat a rappelé que l'aide apportée doit d'abord être une aide personnelle constituée d'informations et de conseils permettant au requérant de se prendre en charge par les moyens à sa disposition et de ne pas retomber dans la situation de dépendance ou de dénuement dans laquelle il se trouve. C'est seulement lorsque ces moyens ont été épuisés qu'intervient l'aide matérielle proprement dite. L'aide matérielle est donc bien l'un des derniers secours; elle ne constitue pas un droit en soi pour le requérant et, en cela, elle se distingue des autres prestations sociales données sans contrepartie par les pouvoirs publics comme les prestations complémentaires ou l'aide à l'assurance-maladie. L'aide sociale, en tant que telle, n'est pas un revenu minimal garanti qui serait dû à certaines conditions définies par la loi. C'est une aide accordée sur la base d'une enquête individuelle déterminant les besoins effectifs du requérant (Message n° 272, du 12 mars 1991, III, ch. 1 in fine et ch. 2) afin de l'encourager à participer à la vie active et sociale, comme aussi de renforcer sa prise de conscience et ses responsabilités personnelles (cf. également ATA non publié 3A 1999 60 du 14 juillet 2000).

c) L'art. 5 LASoc affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut subvenir elle-même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers (prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les sources d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (F. Wolffers, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, p. 77).

Le principe de subsidiarité comprend tout d'abord le principe de l'auto-prise en charge et il oblige le demandeur à entreprendre tout ce qui est en son pouvoir pour sortir d'une situation d'indigence par ses propres moyens ou pour supprimer cette situation. Entrent ici en ligne de compte, en particulier, l'utilisation du revenu ou de la fortune disponible ainsi que des propres capacités de travail.

Subsidiairement au principe de l'auto-prise en charge, les prestations de l'aide sociale seront accordées à condition que toutes les prétentions de droit privé ou public du requérant aient été épuisées ou encore lorsque aucune prestation de tiers n'est versée. Entrent en ligne de compte notamment: les prestations des assurances sociales, les obligations d'assistance relevant du droit de la famille, les prétentions découlant de contrats, les droits aux dommages et intérêts, les bourses (Wolffers, p. 78).

d) Selon la jurisprudence (arrêt TF 2P.115/2001), se référant aux directives de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (normes CSIAS, A.5.2), le Tribunal fédéral a jugé que le bénéficiaire de l'aide sociale a le devoir de faire tout son possible pour atténuer sa situation de besoin, voire l'éliminer. Cela découle du principe de réciprocité qui est au centre des mesures destinées à favoriser l'intégration sociale et l'insertion professionnelle. Ce principe implique une contre-prestation que la personne demandant l'aide sociale doit fournir dans son propre intérêt et dans l'intérêt de la collectivité.

Il est ainsi possible pour ce motif de prononcer un retrait total des prestations lorsque le bénéficiaire se comporte de manière abusive, par exemple s'il refuse une activité salariée simplement pour bénéficier de l'aide sociale. A cette fin, une base légale formelle n'est pas indispensable, dans la mesure où les motifs du retrait représentent une application générale du principe de l'abus de droit (ATF 122 II 193 consid. 2/ee). Cela nécessite toutefois un avertissement préalable de la personne qui doit en outre être en mesure de subvenir à ses propres moyens (ATF 121 I 367 consid. 3d). La réduction ou le retrait de l'aide sociale représentent en effet les seuls moyens d'influencer le comportement du bénéficiaire. Ces moyens doivent cependant être limités dans le temps afin de laisser à l'intéressé l'occasion de se comporter à nouveau de façon coopérative (Wolffers, p. 188 à 190).

Dans son arrêt publié aux ATF 130 I 71, le Tribunal fédéral a confirmé que l'art. 12 Cst. ne garantit que le minimum vital, c'est-à-dire les ressources matérielles indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. N'assurant que les moyens indispensables pour la survie, ce droit fondamental ne peut être restreint. L'arrêt confirme cependant aussi la jurisprudence antérieure sur un autre point, plus controversé, celui du caractère subsidiaire de l'aide dans des situations de détresse: pour avoir un droit à l'aide d'urgence (irréductible), une personne doit entreprendre tout ce qu'on peut objectivement et raisonnablement exiger d'elle pour sortir elle-même de sa situation de détresse. Elle doit notamment accepter un travail convenable ou participer à des mesures d'occupation et d'intégration, si ces dernières lui permettent soit de gagner au moins une partie de ces moyens, soit d'améliorer ses chances d'intégration sur le marché du travail.

e) L'aide sociale, tout comme l'assurance-chômage, doit favoriser la réintégration des personnes dans la vie active, de sorte que l'obligation d'accepter un emploi convenable tel que prévu par l'art. 16 de la loi sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0) est également exigible en matière d'aide sociale. Ainsi, un refus d'un tel poste et une mauvaise volonté de l'assisté peuvent même conduire, sans violer le droit constitutionnel, au refus pur et simple de toute prestation dès lors qu'elle est subsidiaire par rapport au placement (Wolffers, p. 121; B. Rubin, Assurance-chômage: droit fédéral, survol des mesures de crise cantonales, procédure, Zurich 2006, p. 263 s.).

Le principe de subsidiarité permet également d'exiger de la personne qui demande l'aide sociale de cesser une activité indépendante non rentable pour se consacrer à un emploi salarié. Le versement de l'aide sociale a en effet uniquement pour finalité de permettre aux requérants (y compris les personnes salariées) de satisfaire à nouveau à leurs besoins essentiels sans recourir à l'assistance publique, en restaurant leur indépendance économique dans un sens général (arrêt TA VD PS.2005.0142 du 13 septembre 2005 consid. 2).

Les travailleurs indépendants peuvent effectivement bénéficier d'une aide sociale transitoire. Les prestations financières de l’aide sociale consistent alors à assurer (à titre complémentaire) le minimum d’existence pendant une durée limitée. Cette période peut être prolongée si le niveau de rentabilité est imminent (cf. normes CSIAS, H.7-1). Cette durée limitée va de trois à six mois, mais peut effectivement être prolongée à la condition précitée (Claudia Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, 2011, p. 202; Guido Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014, p. 364). Il n'appartient en effet pas à l'aide sociale de financer sur le long terme des entreprises qui ne sont pas rentables (Wizent, idem et les références citées).

4.

En l'espèce, est litigieuse la question de savoir si c'est à juste titre que la Commission sociale a supprimé toute aide financière en faveur du recourant à compter du mois de juin 2015, après avoir réduit celle-ci de février à fin mai 2015, au motif qu'il a refusé d'abandonner son activité indépendante qu'elle juge toujours non rentable après 15 mois.

a) Le recourant est au bénéfice de l'aide sociale depuis 2009. Il a la garde et l'autorité parentale sur ses trois enfants. Il ressort aussi du dossier qu'il a, par le passé, déjà exercé une activité indépendante jusqu'en 2008 puis semble-t-il également plus tard entre 2012 et 2013; ces essais n'ont pas été couronnés du succès escompté et le recourant a dû abandonner ces activités-là. Après plusieurs années de chômage et de recherches d'emploi en vain, il a décidé au début 2014 de mettre sur pied une nouvelle activité indépendante, à savoir un commerce de cigarettes électroniques à C.________. Il a obtenu l'aval de la Commission sociale qui a ainsi presté, d'abord sur trois mois, de mars à juin 2014. A sa demande, la Commission sociale a continué à prester. Dès le mois de septembre 2014, devant peu de rentabilité de l'entreprise, elle a commencé à émettre des doutes sur sa viabilité. Compte tenu de certains changements, dont on ignore la teneur, elle a toutefois estimé qu'elle pouvait continuer à soutenir le projet du recourant tout en l'avertissant que si aucune augmentation des revenus n'était constatée elle exigerait de sa part qu'il mette un terme à son activité indépendante. En date du 15 octobre 2014, puis le 19 décembre suivant, elle a encore accepté de le soutenir financièrement dans cette aventure jusqu'à fin janvier 2015, mais a exigé de sa part qu'il s'inscrive en parallèle comme demandeur d'emploi.

Toutefois, certes avant l'échéance de ce délai, en date du 7 janvier 2015, elle a encore accepté de verser des prestations d'aide sociale jusqu'à la fin mars 2015 mais a imposé en revanche au recourant de renoncer à son activité indépendante et de prouver jusqu'à fin janvier sa désinscription comme indépendant auprès de la caisse de compensation, la résiliation de son bail et son inscription comme demandeur d'emploi notamment. Finalement, saisie d'une réclamation de sa part, elle a encore prolongé une ultime fois le versement des prestations d'aide sociale jusqu'à la fin mai 2015.

Au total, le recourant a obtenu des prestations d'aide sociale en lien avec son activité indépendante du 1er mars 2014 au 31 mai 2015, soit durant quinze mois. Force est d'admettre que cette durée dépasse de loin ce que les directives en la matière et la doctrine estiment comme durée usuelle pour une aide qui se doit d’être transitoire, étant souligné qu'il n'appartient pas à l'aide sociale de financer des entreprises non viables. Il est certes tout à fait louable que le recourant ait pris sur lui d'entreprendre de telles démarches pour trouver une solution à ses problèmes financiers. Cela étant, après 15 mois, on peut et doit admettre objectivement que son commerce n'est pas rentable. Il l'admet d'ailleurs expressément dans son recours en déclarant que son entreprise n'est "pas encore viable". Après une telle période, on doit aussi en conclure qu'elle ne le sera vraisemblablement jamais ou à tout le moins pas à brève échéance. Cela étant, il sied de toute manière de constater que les arguments et les pièces que le recourant a produites à cet égard ne permettent manifestement pas de retenir une autre conclusion. Il ne fait que fournir un bilan d'ouverture qui ne lui est d'aucun secours. Quant au bilan arrêté au 31 décembre 2014, il ne permet pas de déterminer combien et quels produits ont été vendus; en d'autres termes il ne donne aucune indication sur le chiffre d'affaires réalisé, au contraire d'un compte de pertes et profits qui n'a précisément pas été produit. Selon le courrier de D.________ du 3 février 2015, présenté comme son comptable mais qui se trouve aussi être son bailleur et son "banquier", le recourant aurait tiré un "bénéfice" – les guillemets ont été introduits par l'auteur du courrier - moyen de CH 1'205.10 par mois. Cette somme a toutefois servi à payer des frais de repas, de transport et semble-t-il à augmenter, au 31 décembre 2014, avec un nouveau prêt en sus, le capital propre de l'entreprise, ce que le comptable considère comme un revenu utilisé pour acheter des articles destinés à la vente. Il n'en demeure pas moins que le recourant n'a manifestement pas réussi à pouvoir utiliser ne serait-ce qu'une mince partie des montants pour son propre entretien et celui de ses enfants. Partant, il apparaît clairement que l'entreprise n'est pas rentable après quinze mois et qu'elle ne le sera pas dans un avenir proche.

Ce n'est dès lors pas à l'aide sociale de financer plus longuement un tel projet. On ne peut pas non plus, en termes de pronostic, passer sous silence ses échecs antérieurs comme indépendant. En pareilles circonstances, c'est dès lors également à juste titre que la Commission sociale a décidé de lui imposer d'abandonner dite activité pour s'inscrire comme demandeur d'emploi, conformément au principe de la subsidiarité.

b) Il reste à savoir si la suppression totale des prestations d'aide sociale est justifiée et proportionnelle. Il sied d'abord de relever que le recourant, dès le mois de septembre 2014, savait que l'autorité avait des doutes sur la viabilité de son entreprise et qu'elle exigeait de sa part un chiffres d'affaires plus important. Elle lui a par ailleurs clairement dit qu'elle lui imposerait cas échéant l'abandon de cette activité s'il n'en était rien. Elle n'a finalement exigé du recourant qu'une inscription au chômage en parallèle à son activité et presté jusqu'à la fin de l'année. Au début janvier, elle a alors décidé d'exiger la cessation de dite activité, acceptant néanmoins de prester jusqu'à fin mars, puis jusqu'à fin mai. Dans l'intervalle, elle lui a donné un mois pour lui fournir les preuves de l'abandon de son activité indépendante et l'a averti qu'elle commencerait par réduire les prestations dès le mois de février s'il ne répondait pas à ses exigences.

Dans de telles circonstances, on ne peut faire de reproche à l'autorité intimée. Elle a dûment averti le recourant de ses conditions de prise en charge, à commencer par lui demander de débuter des démarches en parallèle, puis l'a enjoint de cesser son activité, tout en poursuivant d'abord intégralement le versement de son aide matérielle puis en la réduisant. La proportionnalité est ainsi en tous points préservée. Du point de vue de l'art. 12 Cst., également, on ne saurait faire un quelconque reproche à l'autorité intimée, dans la mesure où le comportement du bénéficiaire est similaire à celui qui refuse un emploi qui lui est proposé, en d'autres termes à celui qui refuse d'épuiser d'autres sources de financement que l'aide sociale. En refusant catégoriquement d'abandonner son activité indépendante alors que celle-ci n'était toujours pas viable après 15 mois de soutien et de s'inscrire au chômage comme demandeur d'emploi, force est d'admettre que le recourant a renoncé à une source de revenus futurs lui permettant de ne plus dépendre (en partie du moins) de l'aide sociale. En outre, notamment du point de vue de sa santé, rien ne s'opposait à cela. L'autorité était ainsi en droit de lui supprimer toute aide sociale. Soulignons qu'il n'appartient par ailleurs qu'au recourant de démontrer sa bonne volonté en répondant à l'avenir aux exigences formulées plusieurs fois par l'autorité intimée pour obtenir à nouveau, si nécessaire, une aide financière de sa commune de domicile.

Toutefois, dans la mesure où le recourant est père de trois enfants dont il assume la garde et l'entretien et qu'il forme avec eux une unité d'assistance, il appartient à la Commission sociale d'examiner leur situation afin de leur garantir à eux l'aide d'urgence au sens de l'art. 12 Cst. (cf. Wizent, p. 458). Cas échéant, une dénonciation aux autorités compétentes en matière de protection de l'enfant et de l'adulte devra être examinée.

Sur le vu de tout ce qui précède, la décision de suppression doit dès lors être confirmée.

5.

Le recourant se plaint encore de ne pas avoir obtenu l'assistance juridique gratuite pour la procédure de réclamation.

a) En vertu de l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a le droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite, ainsi qu'à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

Sur le plan cantonal, selon l'art. 142 al. 1 CPJA, a droit à l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour supporter les frais d'une procédure sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). L'assistance n'est pas accordée lorsque la procédure paraît d'emblée vouée à l'échec (al. 2).

Le droit à l'assistance judiciaire gratuite ne saurait être exclu de manière générale dans le cadre d'une procédure administrative (cf. arrêt TF 9C_668/2009 du 25 mars 2010). Il convient toutefois, de soumettre à certaines exigences la réalisation des conditions objectives du droit à l'assistance judiciaire gratuite. L'assistance par un avocat s'impose ainsi seulement dans les cas où il est fait appel à ce dernier parce que des questions de droit ou de fait difficiles rendent son assistance apparemment nécessaire et qu'une assistance par le représentant d'une association, par un assistant social ou d'autres professionnels ou personnes de confiance d'institutions sociales n'entre pas en considération (cf. ATF 132 V 200).

Le point de savoir si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée doit être tranché d'après les circonstances concrètes objectives et subjectives. Pratiquement, il faut se demander pour chaque cas particulier si, dans des circonstances semblables et dans l'hypothèse où le requérant n'était pas dans le besoin, l'assistance d'un avocat serait judicieuse, compte tenu du fait que l'intéressé n'a pas lui-même des connaissances juridiques suffisantes et que l'intérêt à l'intervention justifierait la charge des frais qui en découle (ATF 103 V 47; 98 V 118; cf. aussi par analogie ATF 122 III 393 consid. 3b et les références).

b) Dans le domaine de l'aide sociale, à défaut d'abus de droit et de la violation du principe de la subsidiarité, une atteinte au minimum vital du justiciable viole l'art 12 Cst. Il convient dès lors d'admettre que l'enjeu au fond du litige opposant le recourant à l'administration s'avère important, attendu qu'il dépend financièrement de cette dernière, que toute assistance lui a été supprimée et qu'un droit fondamental de l'intéressé pourrait être atteint sans motifs justificatifs.

En revanche, on peut relever que d'exprimer son désaccord dans le cadre d'une réclamation nécessite peu voire pas de connaissances juridiques. Le recourant a été par ailleurs parfaitement capable de se faire entendre dans le cadre des décisions antérieures qui lui ont été notifiées et a été à même d'obtenir les prestations demandées à savoir précisément le soutien financier dans son activité indépendante aujourd'hui litigieux, puis sa prolongation dans le temps. De toute évidence, les conditions subjectives et objectives pour pouvoir bénéficier de l'assistance juridique d'un mandataire en procédure de réclamation ne sont pas remplies en l'occurrence et, cela, nonobstant l'enjeu du litige au fond.

Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, il sied de constater que l'autorité intimée n'a commis aucun excès ou abus de son pouvoir d'appréciation en rejetant la demande d'assistance pour la procédure de réclamation. Partant, sa décision doit être confirmée également sur ce point.

6.

Le recours, mal fondé, doit dès lors être globalement rejeté et la décision attaquée confirmée. Dans ces conditions, la requête (605 2015 94) de restitution de l'effet suspensif devient sans objet.

Ayant obtenu gain de cause, la commune ne peut toutefois prétendre à des dépens dans la mesure où ses intérêts patrimoniaux ne sont pas en cause, s'agissant de l'aide sociale (cf. art. 133 et 139 CPJA).

7.

Le recourant a demandé le bénéfice de l'assistance judicaire gratuite totale (605 2015 95) pour la procédure de recours.

La condition de la charge trop lourde est manifestement remplie. Sur le fond du litige, son recours n'était en outre pas d'emblée dénué de toute chance de succès, notamment en lien avec la problématique de la proportionnalité et la suppression pure et simple de toute prestation d'aide sociale. Il sied dès lors de faire droit à cette requête et de désigner le mandataire choisi en qualité de défenseur d'office.

Ce dernier a droit à une indemnité à ce titre fixée ex aequo et bono à 12 heures à indemniser à raison de CHF 180.-/heure, soit CHF 2'160.-, débours compris, plus CHF 172.80 au titre de la TVA, soit une somme totale de CHF 2'332.80, à mettre intégralement à la charge de l'Etat de Fribourg.

Des frais de justice, fixés à CHF 600, sont mis à la charge du recourant mais ne sont pas prélevés, en raison de l'assistance judiciaire qui lui a été octroyée.