ATA/988/2016

1.

Depuis le 1er décembre 1993, Madame A______ est locataire d'un logement de trois pièces situé au rez-de-chaussée de l'immeuble sis C______ (ci-après : l’immeuble).

2.

Par arrêté du 28 février 1996, le Conseil d'État a mis les immeubles sis C______ au régime HLM au sens de l'art. 16 al. 1 let. b de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05).

Selon l’arrêté, B______, propriétaire des immeubles précités, s'était vue allouer une subvention annuelle dégressive d'une durée de vingt ans, dès le 1er février 1994, ainsi qu'une exemption fiscale dégressive d'une durée de vingt ans en lien avec les éléments de taxation afférents aux immeubles, dès le 1er janvier 1995.

L’échéance du contrôle étatique était fixée au 31 décembre 2014, au plus tôt.

3.

Entre novembre 2001 et décembre 2011, la « Fondation pour la promotion du logement bon marché et de l’habitat coopératif », fondation de droit public instaurée par l’art. 10 LGL (ci-après : la Fondation ou FPLC), est devenue propriétaire du 95,6 % du capital de B______.

4.

Par décision du 19 décembre 2013, l’office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) a autorisé une augmentation de l'état locatif maximum autorisé dès le 1er février 2014. Il a été porté à CHF 2'877'144.-.

Le loyer annuel maximum autorisé de Mme A______ a ainsi été augmenté de CHF 14'760.- à CHF 15'300.-.

5.

Début juillet et début septembre 2014, l’Association genevoise des locataires (ci-après : ASLOCA) a informé, par deux tractages, les locataires notamment de l’immeuble, qu'ils pouvaient solliciter une baisse de loyer au moment de la sortie de celui-ci du contrôle de l'État.

6.

En septembre 2014, à une date non précisée dans le dossier, Mme A______ a requis de son propriétaire une diminution de loyer.

7.

Le 29 septembre 2014, B______, par l'intermédiaire de sa régie, a sollicité du département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : DALE) la prolongation, pour une durée de cinq ans, des prestations étatiques notamment pour l’immeuble.

8.

Le 18 novembre 2014, n’ayant pas obtenu de réponse de la régie, Mme A______ a déposé une requête en baisse de loyer devant la commission de conciliation en matière de baux et loyers (ci-après : CCBL).

Il y avait des raisons d’admettre que la chose louée procurait au bailleur un rendement excessif au sens des art. 269 et 269a de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (Livre cinquième : Droit des obligations - CO - RS 220). Elle sollicitait une baisse de loyer de 40% dès la prochaine échéance trimestrielle du bail de son appartement.

9.

Le 25 novembre 2014, l'OCLPF a établi les nouvelles conditions d'exploitation, notamment pour l'immeuble.

10.

Le 5 décembre 2014, la régie de B______ a établi un état locatif nominatif, dont le montant total s'élevait à CHF 2'470'740.-.

Le loyer maximum autorisé de Mme A______ était réduit de CHF 15'300.- à CHF 13'080.-.

11.

Le 9 décembre 2014, la FPLC a confirmé à l'OCLPF qu'elle souhaitait que les immeubles sis C______, propriété de B______ dont la FPLC détenait plus de 99 % du capital-actions, soient mis sous régime des logements d’utilité publique (ci-après : LUP), dans les plus brefs délais.

Toutefois et compte tenu du fait que deux actionnaires minoritaires de B______ s'y opposaient, elle souhaitait que les prestations de la LGL soient prolongées pour préserver les buts poursuivis par la FPLC.

12.

À la fin de l'année 2014, la FPLC détenait une participation du capital-actions de B______ à hauteur de 99,84 %.

13.

Par arrêté départemental du 10 décembre 2014, le DALE a accordé à B______ une prolongation de la subvention à l'exploitation pour ses immeubles sis C______ pour une durée de cinq ans, soit au minimum jusqu'au 31 décembre 2019.

Une prolongation de contrôle LGL des immeubles permettrait à terme leur mise au bénéfice de la loi pour la construction de logements d'utilité publique du 24 mai 2007 (LUP - I 4 06), conformément à la volonté de la FPLC qui avait été dotée par l'État de Genève à cet effet.

Aucune voie de recours n'était mentionnée dans l'arrêté départemental précité.

14.

Par courrier recommandé du 19 décembre 2014, par l'intermédiaire de sa régie, B______ a notifié aux différents locataires de ses immeubles les nouvelles conditions de leur contrat de bail, valable dès le 1er février 2015.

L'arrêté départemental du 10 décembre 2014 du DALE était annexé audit courrier.

15.

Le 19 janvier 2015, Mme A______, sous la plume de l’ASLOCA, a élevé « réclamation » auprès du DALE contre l'arrêté départemental précité, concluant à sa nullité, subsidiairement à son annulation, et en tous les cas à ce qu'il soit considéré que l'ensemble des immeubles dont il était question était passé en régime libre et n’était plus soumis pour l'heure au contrôle de l'État.

La demande de prolongation des prestations de l'État avait été déposée tardivement, puisque l'art. 80 al. 1 du règlement d'exécution de la LGL du 24 août 1992 (RGL - I 4 05.01) prévoyait qu’elle devait être introduite au moins six mois avant l’échéance desdites prestations.

De plus, elle s'apparentait à une fraude à la loi, dans la mesure où la motivation de B______ était manifestement fantaisiste et que son unique objectif était d'empêcher les locataires d'obtenir des réductions de loyer, qui, au vu des pièces figurant au dossier, pourraient dépasser les 40 %.

Par ailleurs, par cette demande de prolongation, B______ détournait le mécanisme du prolongement du contrôle de l'État, en ce sens qu'il appartenait à l'actionnaire majoritaire de prendre les mesures nécessaires pour obtenir l'adhésion de l'actionnaire minoritaire et de déposer dans les délais une demande de passage en régime LUP. Ne l'ayant pas fait, et n'ayant pas non plus déposé la demande de prolongation du contrôle de l'État dans les délais légaux, il était logique que les conditions du prolongement du contrôle de l'État ne fussent pas réalisées.

L'ASLOCA invitait le DALE à rendre une décision formelle en ce sens, avec indication des voies de recours.

Cette décision n'empêcherait pas B______, à l'avenir, de demander, lorsque ses actionnaires se seraient mis d'accord, que les appartements dont il était question passent du régime libre au régime LUP, et ce sous réserve de l'acceptation des locataires en place.

16.

Le 9 avril 2015, à l’instar de toutes les « réclamations » faites sous la plume de l’ASLOCA pour d’autres locataires de l’immeuble, l'écriture de Mme A______ du 19 janvier 2015 a été transmise, par le DALE, à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) pour raison de compétence.

17.

Il ressort d’échanges de correspondances que, d’entente entre les parties et la chambre de céans, le dossier de Mme A______ a été choisi comme dossier « pilote ».

Plusieurs décisions d’irrecevabilité ont été prononcées dans les dossiers où les locataires n’ont pas acquitté dans les délais l’avance de frais sollicitée par la chambre administrative.

Quelques procédures sont suspendues dans l’attente de l’issue de la présente procédure.

18.

Le 15 mai 2015, l'OCLPF a conclu, principalement, à l'irrecevabilité du recours de Mme A______, subsidiairement à son rejet, sous suite de frais.

La chambre administrative était compétente pour traiter de la contestation d'une décision de mise au bénéfice des prestations étatiques.

Mme A______ n'avait pas la qualité pour recourir, dans la mesure où elle ne disposait pas d'un intérêt direct et concret. Elle n'était pas la destinataire de l'arrêté départemental du 10 décembre 2014. De plus, elle n'était ni la bénéficiaire directe de la prestation étatique octroyée, ni l'administrée devant répondre de l'inobservation des conditions posées par le Conseil d'État aux fins de maintien de sa mesure d'encouragement. L'hypothétique réduction de loyer de l'ordre de 40 % était une conjecture manifestement étrangère à l'analyse du service compétent, respectivement un intérêt indirect à voir la décision querellée annulée. Mme A______ conservait par ailleurs la possibilité de requérir de l'OCLPF une diminution supérieure à 12,54 % de l'état locatif de l'immeuble qu'elle occupait, ce au moyen d'une demande s'inscrivant dans le cadre de l'art. 42 LGL. À cet égard, elle pourrait se prévaloir des principes matériels posés par la jurisprudence fédérale récente et s'assurer de l'absence de la part de B______ d'un rendement excessif de ses fonds propres investis dans l'immeuble considéré.

Dans la mesure où la chambre administrative ne pouvait pas revoir l'opportunité de la décision litigieuse et où Mme A______ s'opposait au choix fait par le Conseil d'État de maintenir son logement dans le parc des LUP, son recours devait être également déclaré irrecevable pour ce motif. L'achat par la FPLC de la majorité des actions de B______ au moyen d'une dotation s'inscrivait dans le cadre de l'action gouvernementale en matière de logement. Il n'était dès lors nullement arbitraire de la part du Conseil d'État de maintenir l'immeuble occupé par Mme A______ dans le parc des LUP, sous l'égide de la LGL. Il s'agissait en outre d'une mesure de politique publique échappant au contrôle de la chambre administrative, relevant exclusivement du pouvoir discrétionnaire du Conseil d'État.

Le délai prévu par l'art. 80 al. 1 RGL était de nature réglementaire et non pas légale. La LGL ne prévoyait aucune échéance particulière à observer. La requête de la FPLC correspondait à la mise en œuvre de l'action gouvernementale, l'initiative de la prolongation de la subvention à l'exploitation revenant en définitive à l'État. Par ailleurs, rien n'était prévu en cas d'inobservation du délai considéré. Enfin, il était étonnant qu'un locataire puisse se prévaloir d'un tel délai qui visait uniquement les rapports entre le propriétaire et l'État. En conséquence, le délai prévu à l'art. 80 al. 1 RGL était un simple délai d'ordre, aucune perte de droit à la subvention n'y étant liée.

S'agissant de la prétendue fraude à la LUP et compte tenu de l'objectif du Conseil d'État de tendre vers un parc de LUP correspondant à 20 % du parc locatif genevois, il n'était pas arbitraire de sa part de maintenir les appartements en main directe ou indirecte des fondations de droit public sous le régime prévu par la LGL, ce d'autant moins que leur vocation était l'administration d'immeubles soumis à la LGL et/ou la LUP. Il était ainsi parfaitement inconcevable de soutenir que l'option prise par le Conseil d'État viserait à priver Mme A______ d'une baisse de loyer. Une telle intention était étrangère à la politique active du gouvernement en matière de logement. En outre, l'attention de Mme A______ avait été attirée sur le fait qu'une réserve avait été opérée depuis 2010 par l'OCLPF quant à un éventuel transfert de l'immeuble considéré dans le parc LUP et du caractère provisoire de la date de fin du contrôle fixée au 1er janvier 2015. Or, les avis de situation que Mme A______ avait reçus chaque année n'avaient suscité aucune réaction de sa part, de sorte qu'il était malvenu de reprocher à l'État une fraude à la loi.

19.

Le 24 juillet 2015, Mme A______ a répliqué, persistant dans ses précédentes conclusions.

Elle disposait d'un intérêt actuel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt litigieux, qui lui causait un préjudice économique puisqu'elle ne pouvait pas obtenir la baisse de loyer qui lui aurait été accordée incontestablement suite au passage en loyer libre. Par ailleurs, une demande de diminution supérieure à 12,54 % de l'état locatif de l'immeuble qu'elle occupait, ce au moyen d'une demande s'inscrivant dans le cadre de l'art. 42 LGL, allait à l'encontre de la pratique actuelle de l'OCLPF, qui n'accordait aucune baisse de loyer en cas de contrôle prolongé de l'État. En outre, l'intérêt à agir n'était pas hypothétique, mais bien concret et actuel, le dépôt (tardif) de la demande de prolongation des prestations de l'État, immédiatement après le tractage, en était l'illustration. Enfin, le régime de la LGL était particulièrement contraignant, en ce sens qu'il lui faisait courir le risque d'une surtaxe, voire une résiliation de son contrat de bail en cas de sous-occupation de son logement ou d'augmentation de ses revenus, et la privait de la possibilité de sous-louer son logement. L'arrêt litigieux l'atteignait dès lors de manière personnelle et concrète.

L'analyse de l'OCLPF à propos de l'art. 80 al. 1 RGL n'était pas conforme à la teneur claire de l'article en cause, lequel ne laissait nullement entendre que le délai de six mois pouvait être outrepassé. Par ailleurs et en application de la jurisprudence de la chambre administrative en matière de plan localisé de quartier, en cas de dépassement d'un délai d'ordre, les recourants ne pouvaient remettre en question la validité de l'approbation donnée à moins « qu'ils soient touchés directement par le non-respect de ce délai ». En l'occurrence, la demande de prolongation de prestations de l'État avait été introduite moins de quatre mois avant la sortie du contrôle de l'État et seulement quelques jours après les tractages effectués par l'ASLOCA. Le délai prévu par l'art. 81 al. 1 RGL permettait en outre aux locataires de disposer d'assez de temps pour se déterminer sur leur souhait de demeurer dans leur logement en cas de prolongation du contrôle de l'État, et dans le cas contraire, d'en trouver un nouveau. Il ne faisait dès lors aucun doute que le délai de l'art. 80 al. 1 RGL était un délai impératif dont le non-respect compromettait la sécurité du droit et la bonne foi en privant les locataires de leur droit à connaître leur situation et de se déterminer sur celle-ci en toute connaissance de cause et dans un délai convenable. Si par impossible, la chambre administrative devait considérer ce délai comme étant un délai d'ordre, elle ne pourrait pas accepter son dépassement au vu des conséquences dommageables directement occasionnées sur la procédure pendante par-devant la CCBL qu'elle avait saisie pour demander une baisse de loyer en prévision de la sortie du contrôle de l'État.

La motivation B______ pour demander la prolongation des prestations de l'État était un prétexte pour empêcher les locataires d'obtenir des réductions de loyer qui s'imposaient au vu du rendement excessif. Le mécanisme du prolongement du contrôle de l'État ne saurait être détourné, en ce sens qu'il appartenait à l'actionnaire majoritaire de prendre les mesures nécessaires pour obtenir l'adhésion de l'actionnaire minoritaire et déposer dans les délais une demande de passage en régime LUP. Ne l'ayant pas fait, il était logique que les conditions du prolongement du contrôle de l'État soient contestées. Dans un rapport du 14 décembre 2012, la Cour des comptes avait relevé des risques de fraude motivés par la poursuite d'un but lucratif, qui s'étaient concrétisés par la demande de prolongation des prestations de l'État, au détriment des locataires de l'immeuble. L'absence de contestation suite aux différents avis de situation reçus s'expliquait par le fait qu'elle ne s'opposait pas, à l'époque, au principe même d'un transfert de son immeuble dans le parc LUP. C'était bien le processus ayant conduit à la prolongation litigieuse qui constituait une fraude à la loi et non pas le principe même d'un transfert d'immeubles dans le parc LUP. Enfin, les violations de droit relevées ne sauraient être justifiées par la politique du Conseil d'État visant à l'augmentation du parc de LUP.

Elle joignait un certain nombre de pièces, dont sa requête en baisse de loyer déposée le 18 novembre 2014 par-devant la CCBL.

20.

Le 24 août 2015, l'OCLPF a dupliqué, persistant dans ses précédentes explications et conclusions.

Mme A______ avait la faculté de se prévaloir du fait que les rendements des immeubles soumis au contrôle étatique ne devaient pas être excessifs dans le cadre d'une requête de révision de l'état locatif selon l'art. 42 al. 6 LGL, et non pas attendre la sortie du contrôle étatique pour obtenir une hypothétique baisse de loyer.

Son dossier ne faisait état ni d'une décision de surtaxe ou de résiliation de bail, ni d'une intention concrète de sous-louer les lieux, et encore moins d'une situation de sous-occupation.

La prolongation du contrôle étatique de l'immeuble de Mme A______ avait bel et bien induit une baisse de l'état locatif.

S'agissant de l'art. 80 al. 1 RGL, rien n'était prévu à propos d'une échéance quelconque aux fins d'une éventuelle communication aux locataires d'une requête de prolongation des prestations étatiques ou de la prise d'une décision par l'autorité compétente.

Enfin, dans son rapport du 14 décembre 2014, la Cour des comptes s'était limitée à examiner les conditions d'achat de la part minoritaire du capital-actions de B______ par la FPLC sous l'angle restreint du bon emploi des deniers publics. Elle n'avait pas remis en question la réalisation des buts sociaux de la FPLC par la prise de contrôle de B______ en vue de compléter, respectivement de maintenir, le parc de logements sociaux du canton de Genève.

Eu égard à la mission de la FPLC de développer le parc des LUP du canton de Genève, ainsi qu'à la dotation d'un montant de CHF 21'000'000.- issu du fonds propre affecté pour la construction de LUP, la décision de maintenir l'immeuble considéré dans le giron des logements sociaux s'avérait être parfaitement conforme aux objectifs de la LUP et de la LGL, ce d'autant plus que la LGL avait institué la FPLC, ainsi que le fonds propre précité. Il serait d'ailleurs légitime de considérer que la prolongation du régime LGL était intervenue lors de l'octroi de la dotation considérée, soit d'une prestation étatique tirée de la LGL.

21.

Par courrier du 16 novembre 2015, le juge délégué a interpellé les parties sur la question d’un éventuel appel en cause de la Fondation pour la promotion du logement bon marché de l’habitat coopératif (ci-après : FPLC) et B______.

22.

Les parties n’y étant pas opposées, les deux précitées ont été appelées en cause par décision du 14 décembre 2015.

23.

Par observations du 26 février 2016, B______ a conclu à l’irrecevabilité du recours. Subsidiairement, il devait être rejeté et l’arrêté du DALE du 10 décembre 2014 confirmé. En tous les cas, une indemnité de procédure devait lui être allouée.

B______ était propriétaire des immeubles sis C______, ayant été construits au bénéfice du régime HLM prévu par la LGL. En mars 2007, la FPLC s’était portée acquéreuse d’une partie du capital-actions de B______, le conseiller d’État alors en charge du logement ayant suscité cette acquisition dans le but de réaliser des logements LUP. Le 6 novembre 2013, le Conseil d’administration de B______ (ci-après : CA) avait pris la décision de modifier son but statutaire pour lui ajouter la constitution d’un parc de LUP et la conclusion d’accords avec l’État de Genève où des fondations de droit public pour la création de logements pérennes sous le régime LUP. Les actionnaires minoritaires avaient contesté cette modification en introduisant une action en annulation auprès du Tribunal de première instance (ci-après : TPI), procédure actuellement suspendue devant ladite autorité judiciaire. La FPLC avait poursuivi les discussions avec les actionnaires minoritaires, parvenant à détenir une participation au capital social de B______ de 99,84 %. Compte tenu de son intention de soumettre l’immeuble au régime LUP, étant rappelé que c’était le but même de l’acquisition de son capitalactions par la FPLC, B______ avait invité son mandataire, la régie D______, à solliciter la prolongation des prestations étatiques pour les immeubles précités. Le CA de B______ considérait que la prolongation des prestations LGL était nécessaire, dès lors que, si les immeubles entraient dans le régime dit « libre », cela rendrait difficile à l’excès de les soumettre au régime LUP ultérieurement. En effet, plus aucun contrôle ne serait exercé sur le taux d’occupation des appartements, le barème d’entrée, le taux d’effort et surtout sur le niveau des loyers, ce qui pouvait entraîner au gré des changements de locataires une disparité dans l’état locatif incompatible avec le régime LUP.

Le recours était irrecevable. Mme A______ n’était pas partie à la procédure de prolongation des mesures d’encouragement prévues par la LGL. Elle pouvait contester le montant du loyer par le biais d’une procédure en contestation de son loyer, non en agissant à l’encontre d’une décision qui ne la touchait pas directement et qui concernait le propriétaire de l’immeuble. Les décisions prises en vertu des dispositions de la LGL étaient édictées dans un but reconnu d’intérêt public. C’était l’état locatif global qui avait été réduit par la décision querellée qui bénéficiait ainsi à l’ensemble des locataires.

Le délai prévu à l’art. 80 al. 1 du RGL était un délai d’ordre. Le fait que l’État ait pris sa décision nonobstant le non-respect du délai de six mois était sans incidence pour la locataire. La requête du propriétaire à l’État n’avait pas à être communiquée aux locataires, lesquels n’étaient avisés que lorsque la décision était prise. En d’autres termes, même si la requête avait été déposée plus rapidement, Mme A______ n’en aurait pas eu connaissance avant la notification de la décision. L’objectif poursuivi par B______ existait depuis l’acquisition par la FPLC du capital-actions. Il s’était concrétisé lorsqu’il était apparu que la FPLC était proche d’atteindre le but qu’elle s’était fixée de maîtriser la totalité dudit capital. Si elle avait pu acquérir les dernières actions en 2014, elle aurait transféré l’immeuble dans le parc LUP immédiatement. C’était parce qu’elle devait encore obtenir les dernières actions, respectivement obtenir la possibilité de procéder à un tel transfert dans le cadre de ses rapports avec l’actionnaire minoritaire, amiable ou judiciaire, qu’elle avait choisi de requérir la prolongation du contrôle de l’État. Mme A______ savait depuis cinq ans que l’immeuble dans lequel elle résidait était destiné à entrer dans le parc LUP. Prétendre aujourd’hui que c’était en raison du tractage de l’ASLOCA que B______ avait requis cette prolongation et que l’État avait rendu la décision querellée constituait un argument dénué de tout sens.

24.

Par observations du 26 février 2016, la FPLC a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

C’était sur demande de la FPLC que le CA de B______, en novembre 2013, avait ajouté aux buts statutaires de la société la constitution d’un parc de LUP notamment. Il était évident que, si elle avait pu acquérir la totalité du capital-actions avant l’expiration du contrôle, les immeubles auraient été soumis au régime LUP immédiatement, ce dont les locataires avaient été systématiquement informés. C’était en raison de la procédure d’opposition du dernier actionnaire minoritaire que la FPLC n’avait pas été en mesure de réaliser immédiatement son objectif et avait jugé utile d’obtenir ladite prolongation. Il n’était pas raisonnable de laisser passer les immeubles en régime LUP. Lorsqu’elle acquérait des immeubles non contrôlés, le passage au régime LUP ne pouvait se faire que sur de très longues années, puisque ce n’était qu’à l’occasion de changements de locataires que les baux LGL pouvaient être conclus. Il était en effet impossible d’imposer aux locataires, soumis au droit privé, une modification de leur bail. De surcroît, si les immeubles restaient pendant quelques années dans le régime libre, cela occasionnait au gré des changements de locataires, une disparité possible dans l’état locatif, ce qui était incompatible avec le régime LUP. À l’instar du département, elle considérait que la locataire n’avait pas qualité pour recourir, n’étant pas liée par l’arrêté départemental. L’arrêté critiqué par Mme A______ avait eu pour effet de réduire l’état locatif global des immeubles de 12,54 %.

25.

Par réplique du 6 avril 2016, l’ASLOCA a relevé que B ______ n’indiquait pas pour quelle raison la procédure intentée par certains actionnaires minoritaires, pendante devant le TPI, serait suspendue. Elle en sollicitait l’apport.

L’argument de B______, selon lequel Mme A______ savait depuis cinq ans que l’immeuble dans lequel elle résidait était destiné au parc LUP, n’était pas pertinent. Lorsqu’un immeuble existant était intégré dans le parc LUP, le locataire avait le choix de se voir soumis au système LUP ou de conserver son bail antérieur. Dès lors, même si Mme A______ savait que son immeuble allait intégrer le système LUP, elle savait aussi qu’elle pouvait choisir de ne pas être soumise à ce système et passer en loyer libre à la fin du régime HLM.

26.

Par courrier du 13 avril 2016, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.