Massnahmekosten

1. Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht müssen die Prozessvoraussetzungen erfüllt sein, damit das Gericht auf eine Beschwerde eintritt, die Sache materiell prüft und einen Sachentscheid fällt. Die angerufene Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, was die Rechtssuchenden jedoch nicht entbindet, diese zu substanziieren. Die Prozessvoraussetzungen müssen sowohl im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung als auch im Zeitpunkt der Entscheidfällung noch gegeben sein. Fehlt es an einer dieser Voraussetzungen, führt dies zu einem Nichteintretensentscheid (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 21 54 vom 22. Februar 2022 E.1 m.w.H.; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 1652).

2. Die vorliegend zu beurteilende Beschwerde richtet sich gegen den Regierungsbeschluss vom 4. Juli 2023, mit welchem insbesondere das Belassen der östlichen Teilfläche der Parzelle U._____ (sowie weiterer Parzellen) in der Bauzone von der Genehmigung ausgenommen und zur Überarbeitung im Sinne der Erwägungen, d.h. zur Prüfung weiterer Bauzonenreduktionen innert fünf Jahren, an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen wurde (vgl. RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 90, Dispositiv-Ziff. 2.1 lit. b [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]). Gemäss Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen und über Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Somit ist das angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit örtlich und sachlich zuständig. Das Verwaltungsgericht entscheidet gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG in Fünferbesetzung über Beschwerden gegen Entscheide der Regierung.

3.1 Mit einem Endentscheid beendet die Behörde ein Verfahren in der Hauptsache. Zwischenentscheide sind demgegenüber Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, sondern bloss eine formell- oder materiellrechtliche Frage im Hinblick auf die Verfahrenserledigung regeln, mithin einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen (vgl. Uhlmann/Wälle-Bär, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl., Zürich/Genf 2023, Art. 44 Rz. 19 u.a. mit Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichts 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E.1.3.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_98/2022 vom 12. Juni 2024 E.1.2.1 u.a. mit Hinweis auf BGE 139 V 42 E.2.3). Falls eine (teilweise) Nichtgenehmigung einer zwingenden Nachfolgeregelung mit Planungsspielraum bedarf, handelt es sich um einen Zwischenentscheid, bei welchem die kommunale Planungsträgerin für die nicht genehmigungsfähigen Bestandteile der Planung zuerst eine Nachfolgeregelung zu treffen hat, die erneut zur Genehmigung einzureichen ist (vgl. Diener/Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 7. Aufl., Wädenswil 2024, S. 749). Auch nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen schliessen Rückweisungen das Verfahren nicht ab und sind praxisgemäss den Zwischenentscheiden zuzuordnen. Nur wenn der unteren Instanz kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient, liegt ein Endentscheid vor (vgl. BGE 140 V 321 E.3.2 und 134 III 124 E.1.3). Dies ist etwa dann nicht der Fall, wenn die untere Instanz ihr Ermessen ausüben kann oder ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat, wobei daran nichts ändert, wenn die rückweisende Instanz bestimmte Fragen verbindlich beantwortet hat (vgl. Bertschi, in: Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 19a Rz. 64 f.). Zwischenentscheide sind allerdings nur anfechtbar, wenn sie für die betroffene Partei einen Nachteil zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt, oder ausdrücklich als selbstständig anfechtbar erlassen werden, wenn sich das Verfahren dadurch möglicherweise vereinfachen lässt (Art. 49 Abs. 4 lit. a und b VRG).

3.2 Die eingeschränkte Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden gründet in der Prozessökonomie. Gerichte sollen sich prinzipiell nur einmal mit einem Prozess befassen müssen, und zwar erst dann, wenn feststeht, dass die beschwerdeführende Partei einen endgültigen Nachteil erlitten hat (vgl. BGE 106 Ia 229 E.3d mit weiteren Hinweisen). Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) muss grundsätzlich ein Nachteil rechtlicher Natur sein, der auch durch einen späteren günstigen End-entscheid nicht oder nicht gänzlich beseitigt werden kann. Rein tatsächliche Nachteile wie die Verfahrensverlängerung oder -verteuerung reichen nicht aus (vgl. BGE 149 II 170 E.1.3; siehe auch BGE 116 Ia 442 E.1c, wonach genügt, wenn der Nachteil in einem bundesgerichtlichen Verfahren beseitigt werden kann). Dabei obliegt es der beschwerdeführenden Person darzutun, dass diese Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht offensichtlich ist (vgl. BGE 149 II 170 E.1.3, 142 V 26 E.1.2).

4. Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a des Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) gewährleistet das kantonale Recht gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das RPG oder seine eidgenössischen oder kantonalen Ausführungsbestimmungen stützen, die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (vgl. Art. 89 Abs. 1 und Art. 111 Abs. 1 und 3 BGG; BGE 141 II 50 E.2.2; Urteil des Bundesgerichts 1C_547/2019 vom 16. April 2020 E.3.1 f.). Die Legitimationserfordernisse von Art. 89 i.V.m. Art. 111 Abs. 1 BGG gelten somit auch für das kantonale Rechtsmittelverfahren nach Art. 33 RPG und damit ebenso für die Legitimation zur Beschwerdeerhebung gemäss Art. 50 VRG (vgl. Aemisegger/Haag, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 33 Rz. 13, Rz. 60 und Rz. 64; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Aufl., Bern 2022, S. 596). Zur Beschwerde legitimiert ist nach Art. 50 VRG insbesondere, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat.

4.1 In einem ähnlich gelagerten Fall hat das Bundesgericht hinsichtlich des bis zum 31. Dezember 2006 in Kraft gewesenen Art. 88 (Legitimation) des Bundesrechtspflegegesetzes (OG) insbesondere erwogen, nach der Praxis des Bundesgerichts könne sich der Grundeigentümer über die Einweisung seines Grundstücks in eine bestimmte Zone mit Beschwerde grundsätzlich erst beklagen, wenn der Zonenplan mit der Genehmigung durch die zuständige kantonale Behörde (hier die Regierung) für ihn rechtsverbindlich geworden sei (Art. 26 Abs. 3 RPG i.V.m. Art. 37 Abs. 3 KRG vom 20. Mai 1973) (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.486/1995,1P.488/1995,1P.494/1995,1P.520/1995 vom 20. Dezember 1995 E.2a). Zudem führte es namentlich aus, die Regierung habe im angefochtenen Entscheid die von der Gemeinde beschlossene Einzonung der Grundstücke der Beschwerdeführer in die Bauzone nicht genehmigt. Das habe zur Folge, dass für sie der von der Gemeinde beschlossene Zonenplan nicht in Kraft getreten sei. Mit dem angefochtenen Entscheid sei somit das planerische Schicksal der von der Nicht-Genehmigung betroffenen Grundstücke nicht entschieden; das werde erst der Fall sein, wenn die Gemeinde die von der Regierung angeordnete massive Verkleinerung der Bauzone planerisch umgesetzt und die Regierung diese Zonenplanung genehmigt haben werde. Den Beschwerdeführern fehle somit ein rechtlich geschütztes Interesse an der Anfechtung des Entscheids der Regierung. Dass die Zonenplanung für die von der Nicht-Genehmigung betroffenen Gebiete verzögert werde, ändere daran nichts (vgl. dortige E.2b). Auch hielt das Bundesgericht dafür, dass der angefochtene Regierungsbeschluss keine präjudizierende Wirkung in Bezug auf die Parzelle der Beschwerdeführer habe, weil die Gemeinde noch über einen Spielraum betreffend die Zuweisung in die Bauzone verfüge. Es könne nicht gesagt werden, dass das planerische Schicksal der Parzelle der Beschwerdeführer bereits so gut wie feststehe (vgl. dortige E.2d).

4.2 Gemäss Entscheid des Kantonsgerichts Luzern vom 21. April 2021 (7H 20 45, LGVE 2021 IV Nr. 7) ist die Anfechtungsmöglichkeit eine Frage des Rechtsschutzinteresses, welches als Berührungspunkt zwischen Anfechtungsobjekt und Beschwerdelegitimation fungiert und anhand der materiellen planungsrechtlichen Grundlagen zu beurteilen ist (vgl. dortige E.3.4 und E.4.4).

Zu den Rechtswirkungen einer teilweisen Nichtgenehmigung von nutzungsplanerischen Festlegungen führte das Kantonsgericht Luzern im besagten Entscheid aus, eine solche habe zur Folge, dass die genehmigten Teile in Kraft treten würden, für die nicht genehmigten aber nicht ohne Weiteres die alte Nutzungsordnung weiter gelte. Die Nichtgenehmigung von Anordnungen für Teilgebiete bedeute eine Rückweisung im nicht genehmigten Umfang an die Behörden zur Änderung des Plans im Sinne der Erwägungen. Eine verbindliche Planungsanordnung liege in diesem Fall nicht vor (vgl. dortige E.5.3 mit Hinweis auf Hänni [recte: Ruch], in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 26 Rz. 47; siehe auch E.5.5 mit Hinweis auf Hänni [recte: Ruch], a.a.O., Art. 26 Rz. 50, wonach ein Grundeigentümer einen Rückweisungsentscheid anfechten könne, wenn er die von ihm beanspruchte Nutzung ausschliesse).

Ferner hielt das Kantonsgericht Luzern fest, falls eine (teilweise) Nichtgenehmigung einer zwingenden Nachfolgeregelung mit Planungsspielraum bedürfe, handle es sich um einen nicht anfechtbaren Zwischenentscheid, bei welchem die kommunale Planungsträgerin für die nicht genehmigungsfähigen Bestandteile der Planung zuerst eine Nachfolgeregelung zu treffen habe, die erneut zur Genehmigung einzureichen sei (vgl. dortige E.5.4 mit Hinweis u.a. auf Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Bd. 1, 6. Aufl. 2019, S. 196 f. und S. 557, und die Urteile des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2015.00619 vom 13. Juli 2016 E.3 sowie VB.2015.00151 vom 4. Februar 2016 E.1.2).

Das Kantonsgericht Luzern folgerte daher, die Zulässigkeit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde – sei es mit Blick auf ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse oder mit Blick auf die Abgrenzung zwischen End- und Zwischenentscheid – hänge somit davon ab, ob der aufgeschobene Entscheid betreffend Genehmigung eine Nachfolgeregelung der Beschwerdegegnerin als kommunale Planungsträgerin auslöse oder nicht und ihr dabei Planungsspielraum zukomme (vgl. dortige E.6.1).

Insgesamt kam das Kantonsgericht Luzern im erwähnten Entscheid zum Schluss, dass private Grundeigentümer den negativen Genehmigungsentscheid in der Regel nicht anfechten könnten, weil sie davon nicht unmittelbar betroffen seien bzw. dadurch keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil erleiden würden. Mit der im konkreten Fall aufgeschobenen Genehmigung in Bezug auf potenzielle Rückzonungsflächen liege keine verbindliche Planungsanordnung vor (vgl. dortiger Leitsatz).

5. Gestützt auf die Ausführungen und die zitierte Rechtsprechung hiervor erhellt, dass ein Eintreten auf die Beschwerde so oder anders nur zulässig ist, wenn der Beschwerdeführer von der vorinstanzlichen "Rückweisung" besonders betroffen ist und ein schutzwürdiges aktuelles Interesse an einer materiellen Überprüfung dieses "Entscheids" glaubhaft machen kann, bzw. ihm ohne materielle Beurteilung im jetzigen Verfahrensstadium ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 49 Abs. 4 lit. a VRG entstehen würde oder – da der angefochtene Beschluss ausdrücklich als selbstständig anfechtbar erlassen wurde (vgl. RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 97 f., Dispositiv-Ziff. 7 [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]) – wenn sich das Verfahren dadurch möglicherweise vereinfachen lässt (Art. 49 Abs. 4 lit. b VRG).

6.1 Gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG prüft der Beschwerdegegner die Nutzungspläne auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen. Die Kognition der Genehmigungsbehörde erstreckt sich somit mindestens auf die Rechtmässigkeit des Nutzungsplans in Bezug auf Bundesrecht; die Zweckmässigkeit des Nutzungsplans ist hingegen nicht Pflichtgegenstand der Prüfung, es sei denn aufgrund kantonalen Rechts. Auch eine Zweckmässigkeitskontrolle berechtigt die Genehmigungsbehörde jedoch nicht zu eigener Planung (vgl. Hänni, a.a.O., S. 258 f.). Gemäss kantonalem Recht wird die Genehmigung erteilt, wenn keine Vorschriften verletzt sind (Art. 49 Abs. 2 KRG). Die abschliessende Festlegung der Zonierung der fraglichen Parzellen mit allen damit verbundenen Sachverhaltsabklärungen und Interessenabwägungen liegt in der Zuständigkeit des kommunalen Planungsträgers und nicht des Gerichts als Rechtsmittelinstanz bzw. des Beschwerdegegners als Genehmigungsinstanz (vgl. LGVE 2021 IV Nr. 7 E.8.2.3.5).

6.2 Die erforderliche Reduktion von überdimensionierten Bauzonen gemäss Art. 15 Abs. 2 RPG, in der Volksabstimmung vom 3. März 2013 angenommen und seit dem 1. Mai 2014 in Kraft (AS 2014 899), ist eine zentrale Vorgabe der Teilrevision des RPG (erste Etappe). Der Kanton Graubünden hat diese Vorgabe gestützt auf Art. 8a Abs. 1 lit. d RPG im vom Bundesrat am 10. April 2019 genehmigten angepassten Richtplan im Bereich Siedlung (KRIP-S) umgesetzt (vgl. auch Genehmigungsbeschluss des UVEK vom 4. Oktober 2022 bezüglich Aufträge KRIP-S aus bundesrätlicher Genehmigung vom 10. April 2019, abrufbar unter: https://www.gr.ch/ DE/institutionen/verwaltung/dvs/are/news/Auftr%c3%a4ge%20KRIP-S% 20Genehmigung%20Bund%204.10.2022.pdf, zuletzt besucht am 10. Dezember 2024). Darin ist als Ziel definiert, dass die Nutzungsreserven im Bereich der Wohn-, Misch- und Zentrumszonen (WMZ) gesamtkantonal so verteilt sind, dass die in den dynamischen Räumen des Kantons erwartete Bevölkerungs- und Beschäftigtenentwicklung aufgenommen werden kann und dass in den weniger dynamischen Räumen in Zukunft eine angemessene Entwicklung möglich bleibt (vgl. KRIP-S, Kap. 5.2.2, S. 5.2-9; siehe auch RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 17 [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]). Als Leitsatz wurde insbesondere festgehalten, dass die Kapazitätsreserve in der WMZ auf den Bedarf auszurichten ist. Gemeinden mit zu gross dimensionierter WMZ nehmen Auszonungen vor, wobei auch Gemeinden mit stagnierender oder abnehmender Bevölkerungszahl eine angemessene Reserve an unüberbauter Bauzonenfläche zugestanden wird. Zudem ist vorgesehen, dass Bauzonen an ungeeigneten Lagen auszuzonen sind. Ferner sind Einzonungen an raumplanerisch geeigneten Lagen vorzunehmen und Mindestdichten festzulegen. Auch sind bei Einzonungen Mindestanforderungen betreffend ÖV-Erschliessung einzuhalten und die Lage der WMZ-Reserven ist mit innerkommunalen Verlagerungen zu optimieren (vgl. KRIP-S, Kap. 5.2.2, S. 5.2-9 ff.; siehe auch RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 17 f. [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]).

6.3 Zur Überprüfung der Dimensionierung der WMZ stellt das Amt für Raumentwicklung (ARE) Graubünden den Gemeinden verschiedene gesamtkantonale Grundlagen zur Verfügung, insbesondere das Gemeinde-Datenblatt mit Informationen zu Kapazitätsreserven in der WMZ in der rechtskräftigen Bauzone sowie die Erhebung "Auszonungspotenziale", welche im Sinne einer Vermutung WMZ-Gebiete >0.3 ha aufzeigt, die seit mehr als 10 Jahren unüberbaut sind, die meistens schlecht gelegen und nicht oder nur teilweise erschlossen sind. Für diese Gebiete ist eine Auszonung zu prüfen (vgl. KRIP-S, Kap. 5.2.2, S. 5.2-12 f. und S. 5.2-15). Im Bericht 1 des Beschwerdegegners zu den im Jahr 2016 erhobenen Rückzonungspotenzialen wurde die östliche Teilfläche der Parzelle U._____ des Beschwerdeführers nicht aufgeführt (vgl. https://D._____, zuletzt besucht am 10. Dezember 2024), da diese lediglich eine Fläche von insgesamt V._____ m2 aufweist (vgl. https://E._____/, zuletzt besucht am 10. Dezember 2024). Sodann erfolgte zwischen 2019 und 2022 in allen Gemeinden die Überprüfung der Auslastung ihrer WMZ und damit die mittels des Gemeinde-Datenblattes im KRIP-S vorgenommene provisorische Einstufung in "Gemeinde mit knapp dimensionierter WMZ", "Gemeinde mit richtig dimensionierter WMZ" bzw. "Gemeinde mit überdimensionierter WMZ". Gleichzeitig wurde die Übersicht über den Stand der Überbauung, Erschliessung und Baureife (UEB) nach Art. 19 RPG und Art. 31 ff. der Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) erstellt. Die von den Gemeinden aktualisierten Datenblätter heissen neu "Übersichten über die Bauzonenkapazitäten (BZK)" (vgl. https://F._____, zuletzt besucht am 10. Dezember 2024). Nach besagter Überprüfung im Herbst 2018 erhielt die Beschwerdegegnerin folgende objektspezifische Festlegung: "Gemeinde mit überdimensionierter WMZ" (vgl. KRIP-S, Kap. 5.2.2, S. 5.2-19; siehe auch RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 8 [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1] und Planungs- und Mitwirkungsbericht [PMB] vom 28. November 2021 S. 55 [Akten der Beschwerdegegnerin, Dossier 1/5]).

Die Beschwerdegegnerin hat somit Massnahmen zur Mobilisierung der Nutzungs- und Bauzonenreserve in der rechtskräftigen WMZ zu treffen und innert fünf Jahren ab Erlass des KRIP-S eine Ortsplanungsrevision durchzuführen, wobei sie anhand der Richtplankriterien und der kantonalen Grundlagen die Grösse ihrer WMZ zu überprüfen und WMZ-Reduktionen im erforderlichen Mass vorzunehmen hat (vgl. KRIP-S, Kap. 5.2.2, S. 5.2-14; siehe auch RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 8 und S. 18 [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]).

6.4 Zwar müssen die Gemeinden die kantonalen Vorgaben umsetzen und ihre Bauzonen korrekt dimensionieren. Bei den Vorgaben des Richtplans bzw. der darauf abgestützten Rückzonungsstrategie und der darauf beruhenden Bezeichnung potenzieller Rückzonungsflächen handelt es sich jedoch nicht um parzellenscharfe grundeigentümerverbindliche Anordnungen, sondern nur – aber immerhin – um behördenverbindliche Aufträge (vgl. Art. 9 Abs. 1 RPG und Art. 22 RPV). Die Rechtslage der Grundstücke wird erst in der Nutzungsplanung unmittelbar grundeigentümerverbindlich und damit definitiv geklärt. Erst hier lässt sich die Frage beantworten, ob eine Rückzonungsmassnahme am Ende so, wie sie vom Richtplan intendiert ist, effektiv realisiert werden kann (vgl. Tschannen, in: Aemisegger/Moor/ Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 9 Rz. 31 mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die Gemeinden verfügen somit bei der konkreten Umsetzung des Rückzonungsauftrags über ein gewisses – wenn auch mit Blick auf die Art. 9 Abs. 1 und 15 RPG eingeschränktes – Ermessen. Sie können gemäss Rechtsprechung ausnahmsweise in begründeten Fällen, wenn überwiegende Gegeninteressen höher zu veranschlagen sind als die räumlichen Belange des Gemeinwesens, vom kantonalen Richtplan bzw. von den grundsätzlich behördenverbindlichen Vorgaben der Rückzonungsstrategie abweichen (vgl. Tschannen, a.a.O., Art. 9 Rz. 32). Wenn sie das tun, müssen sie dies im Bericht über die Nutzungsplanung (vgl. Art. 47 RPV) ausreichend und nachvollziehbar begründen und dokumentieren. Verzichtet eine Gemeinde auf eine vom Kanton vorgeschlagene Rückzonung, muss sie – soweit möglich – geeignete Alternativflächen für die Rückzonung vorsehen. Der Rückzonungsauftrag des RPG bleibt bestehen (vgl. LGVE 2021 IV Nr. 7 E.6.4 mit weiteren Hinweisen; siehe zur Begründungspflicht bei allfälligen Abweichungen von den Anforderungen des Richtplans auch KRIP-S, Kap. 5.2.2, S. 5.2-15).

7.1 Das ARE GR hielt in seinem Vorprüfungsbericht vom 23. September 2019 betreffend Auszonungen insbesondere fest, dass die Beschwerdegegnerin mit der vorliegenden Gesamtrevision ihre Bauzonen um insgesamt ca. 7 ha bzw. die WMZ um ca. 10.4 ha reduziere. Aus der Übersicht BZK gehe jedoch hervor, dass die Beschwerdegegnerin rechnerisch über eine WMZ-Reserve von ca. 20.3 ha verfüge. Eine vollständige Auszonung dieser Flächen wäre jedoch weder im Sinne der Ziele und Grundsätze der Raumplanung, noch würde dies den tatsächlichen Bedarf decken. Es sei davon auszugehen, dass auch bei einer schrumpfenden Bevölkerung weiterhin gebaut werde, wenn auch in geringem Umfang. Zudem verteile sich die Bautätigkeit aufgrund der heterogenen Strukturen in der Gemeinde unterschiedlich auf die Dörfer. Bei Auszonungen sei folgendes dreistufiges Vorgehen zielführend: (1) Auszonung der nicht erschlossenen oder unüberbauten WMZ-Reserven; (2) Auszonung der unüberbauten WMZ-Reserven am Siedlungsrand resp. ausserhalb des weitgehend überbauten Gebiets; (3) Umzonung von WMZ-Reserven innerhalb der Siedlungen als siedlungsgliedernde Grünräume. Dieser Ansatz sei bei der vorliegenden Revision angewandt worden, jedoch nicht konsequent. Zum einen seien vielfach unbebaute Baulandreserven am Siedlungsrand nicht ausgezont worden. Zum anderen seien einige Rest- bzw. Abstandsflächen innerhalb der Siedlungen in eine Landwirtschaftszone oder in das ÜG ausgezont worden. Diese Zonenzuweisungen seien nicht nachvollziehbar, sei doch anzunehmen, dass dort keine landwirtschaftliche Nutzung vorgesehen sei. Ausserdem entstehe dadurch ein Bauzonen-Flickenteppich, was gegen das RPG verstosse und teilweise bundesrechtswidrige Punktbauzonen zur Folge habe. Zwar sei die Reduktion der WMZ um 10.4 ha grundsätzlich richtig und werde als Schritt in die richtige Richtung begrüsst; nicht überprüfbar sei aber, ob diese Auszonungen hinreichend im Sinne von Art. 15 Abs. 2 RPG seien und den Bedarf für die kommenden 15 Jahre deckten (vgl. Akten der Beschwerdegegnerin, Beilage 9, S. 16 f.). Zusammenfassend wurde namentlich ausgeführt, dass das kommunale räumliche Leitbild (KRL) zu allgemein gehalten sei. Bezüglich der Bauzonenreserven vermöge es den Bedarfsrahmen nicht hinreichend aufzuzeigen. Daher lasse sich nicht abschliessend prüfen, ob die Auszonungen genügten (vgl. Akten der Beschwerdegegnerin, Beilage 9, S. 35).

7.2 In dem von der Beschwerdegegnerin zwecks Darlegung ihrer strategischen Ausrichtung der Siedlungsentwicklung sowie der damit verbundenen zentralen Handlungen (vgl. KRIP-S, Kap. 5.1.2, S. 5.1-11) erarbeiteten und nach der Vorprüfung konkretisierten KRL, Stand vom 17. Dezember 2020, wurde insbesondere festgehalten, dass die Beschwerdegegnerin über eine überdimensionierte WMZ verfüge, weshalb verschiedene Massnahmen in der Nutzungsplanung notwendig seien (vgl. RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 7 [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]; siehe auch PMB vom 28. November 2021 S. 51 [Akten der Beschwerdegegnerin, Dossier 1/5]).

7.3 Im PMB vom 28. November 2021 wurde betreffend Bauzonendimensionierung namentlich ausgeführt, das Hauptproblem bestehe darin, dass die Beschwerdegegnerin eine rückläufige Bevölkerungsprognose aufweise, die überbauten Wohnbauzonen eine Kapazitätsreserve aufwiesen und alle unüberbauten Wohnbauzonen eigentlich zu viel seien. Folglich müsse die Wohnbauzonenreserve reduziert werden bzw. müssten Bauparzellen ausgezont werden. Problematisch sei zudem, dass die Ortschaften sehr unterschiedlich grosse Wohnbauzonenreserven (prozentual und absolut) aufwiesen. In gewissen Gebieten oder Ortschaften wäre eine Nachfrage an Wohnbauland vorhanden, allerdings keine Wohnbaulandreserven verfügbar. Dies bedeute, dass sich die vorhandenen Wohnbaulandreserven am falschen Standort befänden, was mit der vorliegenden Totalrevision der Ortsplanung mittels Umlagerungen von Bauzonen korrigiert werden solle. Die Beschwerdegegnerin werde gestützt auf die erarbeiteten Arbeitspläne zweckmässige Rückzonungen und Umlagerungen von WMZ vornehmen und in diesem Zusammenhang bedarfsgerechte WMZ-Flächen in allen Ortschaften zur Verfügung stellen. Zudem wurden im besagten PMB eine bisherige (vor der Totalrevision) bzw. künftige (nach der Totalrevision) WMZ-Reserve von 20.02 ha resp. 11.79 ha und Rückzonungen in der Grössenordnung von über 11 ha ausgewiesen (vgl. PMB vom 28. November 2021 S. 56 f., S. 61 und S. 72 [Akten der Beschwerdegegnerin, Dossier 1/5]).

7.4 Der Beschwerdegegner führte im angefochtenen Beschluss betreffend WMZ-Kapazitätsreserven bzw. WMZ-Bedarf unter anderem aus, gemäss PMB verfüge die Beschwerdegegnerin mit der vorliegenden Zonenplanung trotz WMZ-Reduktion weiterhin über eine WMZ-Reserve von rund 11.8 ha. Aus der von der Beschwerdegegnerin nachgereichten Übersicht BZK vom 28. Oktober 2022 gehe hervor, dass sich die WMZ-Reserve zwischenzeitlich auf 11.6 ha reduziert habe. Dies entspreche einer mobilisierbaren Einwohnerkapazität von 299 Einwohnerinnen und Einwohnern (EW). Die Bevölkerungsprognose für die Jahre 2022 bis 2050 gehe im für den Kanton Graubünden massgeblichen Szenario "hoch" mit Fokus auf das Jahr 2036 (15 Jahre) von einer negativen Entwicklung und einer damit einhergehenden Abnahme der Bevölkerung in der Gemeinde B._____ von rund - 97 auf 3004 EW aus. Selbst unter Anrechnung einer angemessenen Reserve an unüberbauten Bauzonenflächen für Gemeinden mit stagnierender oder abnehmender Bevölkerungszahl könnten die vorliegend von der Beschwerdegegnerin ausgewiesenen WMZ-Kapazitätsreserven von 299 EW (bzw. 11.6 ha) gemessen am prognostizierten Bevölkerungsrückgang von - 97 EW bis 2036 nicht als bedarfsgerecht beurteilt werden (vgl. RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 20 ff. [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]).

7.5 Im Weiteren wies der Beschwerdegegner betreffend WMZ-Auszonungsflächen darauf hin, dass die Gemeinden mit effektiv überdimensionierter WMZ gemäss KRIP-S im Rahmen der vorzunehmenden WMZ-Reduktionen die vom Kanton erhobenen potenziellen Auszonungsflächen zu überprüfen und weitere zu suchen hätten. Der Bedarf an Bauland für die nächsten 15 Jahre sei hierbei nicht der einzige Gesichtspunkt für die Festlegung der Bauzonen. Die Bauzonenausscheidung unterliege vielmehr wie die gesamte Raumplanung einer umfassenden Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen. Dabei seien insbesondere die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG) sowie die Bestimmungen zur Richtplanung (Art. 8a RPG) und zu den Bauzonen (Art. 15 RPG) zu berücksichtigen (vgl. RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 24 mit Hinweis auf die Literatur [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]).

7.6 Hinsichtlich der Beurteilung der WMZ-Auszonungsflächen führte der Beschwerdegegner zunächst die im Rahmen der kantonalen Grundlagen ermittelten potenziellen Auszonungsflächen (zusammenhängende Flächen von über 0.3 ha) der Beschwerdegegnerin an (B._____: Gebiet G._____ [Parzelle 1920]; Gebiet H._____ [Parzelle 349]; Gebiet I._____ [Parzellen 852 teilweise, 857, 859 und 893]; J._____: Gebiet K._____ [Parzelle 10216 teilweise]; Gebiet L._____ [Parzellen 10324 und 10972 teilweise]; M._____: Gebiet N._____ [Parzellen 10345, 10348 teilweise, 11042 und 11481 teilweise]; Gebiet O._____ [Parzellen 10384, 10385 und 11019]; vgl. dazu vorstehende E.6.3). Ausserdem hielt der Beschwerdegegner fest, darüber hinaus zeige eine Analyse der unüberbauten WMZ-Flächen anhand des "technischen wüG" (wüG = weitgehend überbautes Gebiet) bei den am Siedlungsrand gelegenen Parzellen zusätzliche Auszonungspotenziale. In den Gebieten I._____ (B._____) sowie K._____ und L._____ (J._____) habe die Beschwerdegegnerin das erkannte Auszonungspotenzial vollständig realisiert. Hingegen seien die Flächen in M._____ (O._____, N._____) nur teilweise und in B._____ (G._____ und H._____) gar nicht ausgezont worden. So lägen die Parzellen 1920 (G._____), 349 (H._____), 11019 (O._____) und 10345 (N._____) zumindest teilweise sowohl im vom Kanton erkannten Auszonungspotenzial als auch ausserhalb des "technischen wüG". Diese seien von der Beschwerdegegnerin aber gesamthaft in der WMZ belassen worden, ohne dass sie hierfür eine qualitative Siedlungsanalyse vorgelegt habe, welche den beschlossenen Auszonungsverzicht begründe. Ebenso fehlten hinreichende Begründungen für Flächen in B._____ (Parzellen 75, 247, 739, 941, 942, 1733, U._____, 1753, 1941, 2102), M._____ (Parzellen 10435, 10350), J._____ (Parzellen 10201, 10216, 10219, 10236, 10241, 10249, 10970, 10972, 10977, 11014, 11461, 11488), P._____ (Parzelle 13001), Q._____ (Parzelle 16001), R._____ (Parzellen 17132, 17161), S._____ (Parzelle 20057) und T._____ (Parzellen 18066, 18067, 18068), die ausserhalb des "technischen wüG" lägen (vgl. RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 29 f. [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]). Damit erweise sich die von der Beschwerdegegnerin beschlossene WMZ-Zuweisung im Bereich der besagten Parzellen als nicht mit den Vorgaben des Bundesrechts sowie des KRIP-S vereinbar und somit als nicht genehmigungsfähig.

Folglich seien die entsprechenden Flächen gestützt auf Art. 23 Abs. 1 KRG an die Beschwerdegegnerin zur Überarbeitung zurückzuweisen, um auf diesen innert fünf Jahren weitere Bauzonenreduktionen zu prüfen. Dabei habe die Beschwerdegegnerin die konkrete Abgrenzung der Bauzonenflächen vorzunehmen und gegenüber dem Kanton zu begründen (vgl. RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 31 [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]).

7.7 Entsprechend hielt der Beschwerdegegner in Dispositiv-Ziff. 2.1 lit. b) explizit fest, die in den Erwägungen aufgeführten und in einer separaten Planbeilage zum vorliegenden Regierungsbeschluss gekennzeichneten Bauzonenteile würden von der Genehmigung ausgenommen und an die Beschwerdegegnerin zur Überarbeitung im Sinne der Erwägungen, d.h. zur Prüfung weiterer Bauzonenreduktionen innert fünf Jahren, zurückgewiesen (vgl. RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 90 [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]). Damit liegt in Bezug auf die hier betroffenen, als potenzielle Auszonungsflächen bezeichneten Bauzonenteile keine verbindliche Planungsanordnung im Sinne einer verfahrensabschliessenden Verpflichtung zur zwingenden Rückzonung sämtlicher zurückgewiesener Parzellen bzw. Teilflächen vor (vgl. vorstehende E.4.2; siehe ferner Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 26 Rz. 50). Vielmehr ist die Beschwerdegegnerin gehalten, im Rahmen der noch vorzunehmenden Prüfung eine umfassende Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlicher Gesichtspunkte und Interessen vorzunehmen (vgl. vorstehende E.7.5). Für die abschliessende Festlegung der Zonierung mit sämtlichen damit verbundenen Sachverhaltsabklärungen sowie Interessenabwägungen ist denn auch die Beschwerdegegnerin als kommunale Planungsträgerin – und nicht das Gericht als Rechtsmittelinstanz bzw. der Beschwerdegegner als Genehmigungsinstanz – zuständig (vgl. vorstehende E.6.1). Die definitive, grundeigentümerverbindliche Zonenzuweisung der betroffenen Parzellen bzw. Teilflächen wird somit erst durch die Beschwerdegegnerin im hierzu durchzuführenden ordentlichen Ortsplanungsverfahren erfolgen (vgl. vorstehende E.6.4), in dessen Rahmen der Beschwerdeführer die Möglichkeit haben wird, seine Argumente gegen eine allfällige Rückzonung einzubringen und seine Rechte zu wahren. Anschliessend an dieses Verfahren wird wiederum die Genehmigung des Beschwerdegegners einzuholen sein. Insofern weist der Beschwerdegegner zutreffend darauf hin, dass das planerische Schicksal der von der Nichtgenehmigung betroffenen östlichen Teilfläche der Parzelle U._____ mit dem angefochtenen Beschluss noch nicht entschieden sei (vgl. Vernehmlassung des Beschwerdegegners vom 6. Oktober 2023 S. 2).

Im Übrigen wurde das Belassen der östlichen Teilfläche der Parzelle U._____ und von zahlreichen weiteren Parzellen bzw. Teilflächen in der WMZ durch den Beschwerdegegner nicht genehmigt, weil der entsprechende Auszonungsverzicht mit Blick auf die ausserhalb des "technischen wüG" liegenden Flächen nicht hinreichend begründet wurde (vgl. vorstehende E.7.6). Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass das "technische wüG" jedoch keine parzellenübergreifende und gebietsbezogene Betrachtung des wüG darstellt. Die entsprechende qualitative Siedlungsanalyse ist vielmehr durch die planende Gemeinde durchzuführen und im Rahmen ihres KRL bzw. im PMB gegenüber dem Kanton zu dokumentieren (vgl. Art. 47 RPV). Insofern dient das "technische wüG" der Genehmigungsbehörde lediglich als Hilfsmittel zur Plausibilitätskontrolle (vgl. RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 28 [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1]). Ausserdem können die Gemeinden – wie bereits dargelegt – aufgrund des ihnen bei der konkreten Umsetzung des Rückzonungsauftrags zustehenden Ermessens bei überwiegenden Gegeninteressen vom kantonalen Richtplan bzw. von den grundsätzlich behördenverbindlichen Vorgaben der Rückzonungsstrategie abweichen, müssen dies allerdings hinreichend und nachvollziehbar begründen bzw. dokumentieren (vgl. vorstehende E.6.4). Vor diesem Hintergrund erhellt, dass die teilweise Nichtgenehmigung durch den Beschwerdegegner einer zwingenden Nachfolgeregelung der Beschwerdegegnerin als kommunale Planungsträgerin bedarf, wobei ihr aber nach wie vor ein Planungsermessen zukommt. Damit kann aber auch nicht gesagt werden, dass dem Beschwerdeführer ohne materielle Beurteilung im jetzigen Verfahrensstadium ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 49 Abs. 4 lit. a VRG entstehen würde.

7.8 Entsprechend der Anweisung im angefochtenen Beschluss hat die Beschwerdegegnerin in Bezug auf die zur Überarbeitung zurückgewiesenen Bauzonenteile am 21. Juni 2024 eine Planungszone erlassen (vgl. RB Protokoll Nr. 574/2023 S. 90, Dispositiv-Ziff. 2.1 lit. c [Akten des Beschwerdegegners, Beilage 1] und https://E._____/, zuletzt besucht am 10. Dezember 2024). Gemäss Art. 21 Abs. 2 KRG darf in der Planungszone nichts unternommen werden, was die neue Planung erschweren oder dieser entgegenstehen könnte. Insbesondere dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie weder den rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und Vorschriften widersprechen. Dass der Beschwerdeführer somit die noch vorzunehmende Überarbeitung der zurückgewiesenen Bauzonenteile abwarten muss, also zurzeit kein Bauvorhaben angehen kann, mag zwar einen (vorübergehenden) Nachteil darstellen, welcher jedoch durch einen allfälligen günstigen Endentscheid behoben werden könnte und daher ebenfalls keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil für ihn zur Folge hat.

7.9 Insgesamt ist auch nicht von einer möglichen Vereinfachung des Verfahrens auszugehen (vgl. Art. 49 Abs. 4 lit. b VRG). Denn das angerufene Gericht könnte im Falle eines Eintretens auf die vorliegende Beschwerde keinen Planungsentscheid hinsichtlich der fraglichen Teilfläche der Parzelle U._____ des Beschwerdeführers fällen und damit auch nicht sofort einen Endentscheid herbeiführen. Folglich hätte der Beschwerdeführer auch bei Aufhebung des angefochtenen Beschlusses keinen praktischen Nutzen. Demzufolge sind die Voraussetzungen von Art. 49 Abs. 4 VRG nicht erfüllt bzw. ist kein Rechtsschutzinteresse im Sinne von Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG i.V.m. Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG gegeben, weshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann.

8.1 Im Rechtsmittelverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG). Die Verfahrenskosten bestehen aus der Staatsgebühr, den Gebühren für Ausfertigungen und Mitteilungen des Entscheids sowie den Barauslagen (Art. 75 Abs. 1 VRG). Die Staatsgebühr beträgt höchstens CHF 20'000.--; sie richtet sich nach dem Umfang und der Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Kostenpflichtigen (Art. 75 Abs. 2 VRG). Im vorliegenden Beschwerdeverfahren wird die Staatsgebühr im Sinne von Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 3'000.-- festgesetzt. Sie wird zusammen mit den Kanzleiauslagen dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Beschwerdeführer auferlegt.

8.2 Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von

CHF

3'000.--

- und den Kanzleiauslagen von

CHF

504.--

zusammen

CHF

3'504.--

gehen zulasten von A._____.

3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]