Perception d'une contribution de plus-value résultant d'une mesure d'aménagement du territoire.

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) L'article 5 al. 1 LAT prévoit que le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement. La notion d'avantage majeur est ainsi une notion de droit fédéral. Selon la jurisprudence, l'avantage majeur doit être de nature économique et s'apprécier selon l'ensemble des circonstances (ATF 132 II 401 cons. 2.1). Pour le surplus, c'est au droit cantonal qu'il appartient de mettre en œuvre l'article 5 al. 1 LAT de façon autonome, s'agissant notamment du taux de la taxe, de son débiteur et du moment de sa perception. Il s'agit de dispositions cantonales indépendantes, dont le Tribunal fédéral examine l'application sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 128 I 46 cons. 1; cf. aussi arrêt du TF du 23.02.2015 [1C_184/2014] cons. 2.1).

b) La réglementation neuchâteloise (art. 33 ss LCAT) a été mise en place suite à l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 1980, de l'article 5 al. 1 LAT. Selon l'article 33 LCAT, les avantages et les inconvénients résultant de mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont majeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à son affectation à la zone d'urbanisation (art. 47) ou à une zone spécifique (art. 53) est réputée avantage majeur constituant une plus-value (art. 34 al. 1 LCAT, dans sa teneur jusqu'au 30.04.2019 [ci-après : aLCAT], applicable en l'espèce conformément à la disposition transitoire à la modification du 26.03.2019, à teneur de laquelle les procédures de perception de la contribution de plus-value sont soumises aux dispositions applicables au moment de l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement). Celle-ci est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement (art. 34 al. 2 aLCAT). En cas de plus-value, une contribution correspondant à 20 % de celle-ci est due à l'Etat par le propriétaire du bien-fonds (art. 35 al. 1 aLCAT). Le département arrête le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d'aménagement entre en vigueur (art. 36 aLCAT). Selon l’article 37 aLCAT, après consultation de la commune, le département fixe le délai de perception en tenant compte des besoins en terrains à bâtir et de la possibilité d’utiliser le bien-fonds (al. 1). La perception peut être différée ou échelonnée à la demande du propriétaire qui justifie de circonstances particulières (al. 2), étant précisé que la perception de la contribution de plus-value est, quoi qu’il en soit, différée aussi longtemps que dure l'assimilation à la zone agricole ou viticole (al. 4 en lien avec l'art. 48 al. 4 aLCAT). Elle intervient cependant au plus tard lors de l'aliénation du bien fonds (al. 3).

Ainsi que cela ressort du texte et de la systématique de la loi, le droit neuchâtelois limitait le prélèvement d'une plus-value aux deux affectations mentionnées à l'article 34 aLCAT. En effet, la section 5 du chapitre 2 de cette loi, dans sa teneur jusqu’au 30 avril 2019, pose le principe de la compensation (art. 33) avant de définir ce qui est réputé constituer un avantage et la manière dont on chiffre la répercussion positive d'une mesure d'aménagement du territoire (art. 34 aLCAT). Cette systématique, élaborée par une commission du Grand Conseil (BGC 1986 I, p. 642 ss), a été reprise de la LCAT du 24 juin 1986 sous l'empire de laquelle seule l'affectation à la zone d'urbanisation était réputée avantage majeur (RLN XII, p.5 ss; art. 19 et 20 aLCAT). Dans un projet de loi ultérieur, le Conseil d'Etat a manifesté sa volonté d'étendre la notion légale "d'avantage" non seulement à l'affectation d'un bien-fonds à la zone spécifique – qui figure dans la loi actuellement en vigueur – mais encore à toutes autres situations, par l'introduction dans le texte de l'adverbe "notamment" (BGC 1990-91 II, p. 2446). Ce projet de loi a cependant été retiré par le gouvernement cantonal (ibid., p. 2534) et le texte en vigueur jusqu’au 30 avril 2019, adopté le 2 octobre 1991 sur nouvelle proposition du Conseil d'Etat du 21 août précédent, ne comporte pas l'adverbe précité. Force est donc de déduire de ce qui précède que le législateur neuchâtelois a entendu percevoir, en application des dispositions ici applicables, une contribution uniquement lorsque la plus-value résulte de l'affectation d'un bien-fonds à la zone d'urbanisation ou à une zone spécifique (RJN 2001, p. 262 cons. 2b, 1998, p. 271 cons. 2b).

A contrario, il apparaît que, conformément aux articles 33 et suivants LCAT en vigueur jusqu’au 30 avril 2019, l'Etat ne prélève notamment aucune contribution lorsqu'une plus-value provient de la modification des prescriptions concernant une zone déjà constructible antérieurement, en particulier si des prescriptions spéciales en matière de police des constructions augmentent les possibilités d'exploitation du bien-fonds concerné, ni lorsqu’est accordée une dérogation permettant une utilisation d'un bien-fonds plus intensive que celle prévue par le régime ordinaire de la zone concernée, toutes situations qui peuvent apparaître comme des avantages offerts par les mesures d'aménagement (cf. DFJP/ OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, n° 6 ad art. 5 LAT, p. 116 ss, spéc. p. 119-120 cité in : RJN 2001, p. 262 cons. 2c, 1998, p. 271 cons. 2b). En outre, l'affectation en zone à bâtir est seulement réputée avantage majeur aux termes de l'article 34 al. 1 LCAT, présomption qui est réfragable (RJN 2001, p. 262 cons. 2c, 1998, p. 271 cons. 3b).

c) Selon la jurisprudence cantonale confirmée par le Tribunal fédéral, le caractère majeur de l'avantage procuré par la mesure d'aménagement doit être apprécié au regard de la variation réelle et concrète de la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Est déterminante la possibilité effective d'utiliser la parcelle pour la construction d'une manière conforme à la zone dont elle fait désormais partie (arrêts du TF des 28.01.2008 [1C_290/2007] cons. 4 et 23.02.2015 [1C_184/2014] cons. 2.2.1; RJN 2003, p. 360 cons. 4a et les références citées). Il faut tenir compte, équitablement, dans le cas concret, des avantages et inconvénients majeurs tels qu'ils résultent de l'ensemble des circonstances propres à la mesure d'aménagement considérée (ATF 132 II 401 cons. 2.1; RJN 1994, p. 167 cons. 3a). La doctrine et la jurisprudence ont en outre interprété l'article 34 al. 2 aLCAT en ce sens que c'est la valeur objective du terrain qui doit être prise en considération (ATF 132 II 401 cons. 2.1; arrêt du TF du 28.01.2008 [1C_290/2007] cons. 4.1 et 4.2 citant Parrino, La contribution sur la plus-value dans le canton de Neuchâtel in : Mémoire ASPAN n° 57, Berne 1992, p. 46; arrêt du TF du 27.11.2006 [1A.134/2006] cons. 2.1 et les références citées). Il s'agit donc de procéder à l'estimation du terrain en deux étapes, avant et après la mesure d'aménagement, en ne s'appuyant que sur des critères objectifs. En cas de vente, l'estimation ne peut se baser uniquement sur les prix effectivement payés, ni sur la valeur cadastrale (ATF 132 II 401 cons. 2.1; arrêt du TF du 23.02.2015 [1C_184/2014] cons. 2.2.1; RJN 2003, p. 360 cons. 4a). Il n'y a pas lieu de tenir compte de circonstances particulières comme le fait que le propriétaire avait acquis l'immeuble, avant la mesure d'aménagement, à un prix dépassant sa valeur objective, ni un éventuel remaniement parcellaire ou une vente pour provoquer une réunion avec les articles adjacents. Il découle en effet de la loi que la plus-value soumise en principe à contribution est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement (art. 34 al. 2 aLCAT), le moment déterminant étant celui où cette mesure entre en vigueur (art. 36 aLCAT). En revanche, le caractère objectif des valeurs à comparer impose qu'il soit tenu compte de toutes les caractéristiques de l'immeuble en question (situation, équipements existants, accessibilité, qualité du sol, etc.) (RJN 2003, p. 360 cons. 4a et les références citées).

3. a) En l’espèce, il n’est pas contesté qu’avant la modification partielle du plan d'aménagement de la Commune de La Chaux-de-Fonds, sanctionnée par le Conseil d'Etat le 9 mars 2005, l’ensemble du bien-fonds 2440 était situé en ZA et que, suite à cette modification, 1'216 m² de cette parcelle ont été affectés à la ZV, alors que la partie du terrain, sur laquelle se trouvaient une habitation et un rural, a été attribuée à la ZHFD.

On rappellera, à cet égard, que la zone d'urbanisation est définie selon les catégories mentionnées à l'article 47 aLCAT, soit les zones destinées notamment à l'habitat, aux activités économiques, aux sports et aux espaces verts, la zone d'utilité publique (par renvoi à l'art. 49 LCAT), ainsi que les terrains propres à la construction qui sont largement occupés par des bâtiments et ceux qui seront nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir. Or, la ZHFD est dévolue principalement à l’habitat individuel (art. 194 al. 1 RAC), alors que la ZV a pour objectif de préserver des espaces verts destinés à contribuer à une bonne qualité de vie dans le site bâti (art. 236 RAC). La ZV est réservée à des activités de détente et de délassement, est caractérisée par des surfaces aménagées en parcs arborés, jardins d'agrément, parcs d'acclimatation, parcs urbains et places de jeux, ou par des espaces non construits (art. 235 al. 1 RAC), étant précisé que seuls des bâtiments nécessaires à l'entretien et à la mise en valeur des espaces de détente sont tolérés dans cette zone et que les bâtiments d'habitation existants ne peuvent être qu'entretenus (art. 237 RAC). D’ailleurs, selon l’article 22 al. 2 let. a RAC, tant la ZHFD que la ZV constituent des subdivisions de la zone d’urbanisation communale. Il s’ensuit que c’est en 2005 qu’est entrée en vigueur la mesure d'aménagement du territoire, qui ayant attribué à la zone d’urbanisation l’intégralité de l’article 2440, était susceptible de donner lieu à une contribution de plus-value, compte tenu de l'augmentation de valeur du bien-fonds consécutive précisément à cette affectation à ladite zone.

b) Ceci étant précisé, il y a lieu de constater que, faisant suite à la modification partielle du plan d'aménagement de la Commune de La Chaux-de-Fonds, sanctionnée en 2005 par le Conseil d'Etat, le département a rendu deux décisions séparées, respectivement, le 22 octobre 2008 et le 17 février 2010. La première, concernant la surface de 1'216 m² de la parcelle 2440, prévoyait qu’il n’y avait pas lieu de percevoir de plus-value pour le bien-fonds 2440, tant et aussi longtemps que son affectation ne changerait (ch. 1 du dispositif), et qu’en cas de modification de la ZV et d’affectation à une autre zone d’urbanisation ou à une zone spécifique, consécutive à une modification du plan d’aménagement communal, une plus-value serait alors due et une nouvelle décision fixant le montant de celle-ci serait rendue (ch. 2 du dispositif). La seconde, relative à la partie de l’article 2440 attribué à la ZHFD, a fixé la contribution de plus-value à 15'962.40 francs, en précisant que le délai de perception était arrêté à la cessation de l’exploitation agricole du propriétaire, sous réserve d’une vente, d’une cession ou d’une construction préalable. Chacun de ces deux prononcés a donné lieu à l’inscription d’une hypothèque légale au registre foncier, la première pour garantir l’éventuel changement d’affectation à une autre zone d’urbanisation ou à une zone spécifique des 1'216 m² situés en ZV, suite à la modification précitée de 2005; la seconde pour assurer la plus-value de 15'962.40 francs résultant de la part de terrain du bien-fonds 2440, attribuée à la ZHFD en 2005.

c) Force est de constater que la manière dont a procédé le département n’est pas conforme aux articles 33 ss aLCAT. Conformément au texte et à la systématique de la loi, le droit neuchâtelois pertinent jusqu’au 30 avril 2019 limite le prélèvement d’une plus-value au passage d’une parcelle en zone d’urbanisation ou en zone spécifique et ceci pour autant que l’avantage résultant de cette mesure d'aménagement du territoire puisse être qualifié de majeur. Or, le caractère majeur de l'avantage implique que les différences de valeur peu importantes ou insignifiantes ne doivent pas être prises en considération. Autrement dit, la plus-value doit avoir un certain poids par rapport à la valeur normale du bien-fonds (ATF 132 II 401 cons. 2.1 et les références citées). Il s’ensuit que selon les principe légaux exposés ci-avant, lesquels sont à mettre en lien avec la volonté du législateur neuchâtelois de circonscrire la perception d’une contribution de plus-value aux seules affectations mentionnées à l’article 34 aLCAT, le département ne pouvait surseoir à fixer la contribution de plus-value s’agissant des 1'216 m² du bien-fonds 2440, attribués à la ZV. Tant le montant de la plus-value que celui de la contribution devaient être arrêtés au moment où la mesure d'aménagement pertinente au sens de l’article 34 aLCAT entrait en vigueur, soit ici en 2005. Le fait qu’à ce moment-là, la mesure d'aménagement n’a pas induit un avantage majeur, en ce qu’elle portait sur l’affectation de 1’216m² à la ZV, aurait dû conduire le département à renoncer à prendre en considération la différence de valeurs résultant de cette attribution à la ZV, car peu importante, voire insignifiante, et non à différer la fixation du montant de la plus-value et celui de la contribution à une date future, à savoir au moment où entrerait en vigueur un éventuel changement d’affectation à une autre zone d’urbanisation ou à une zone spécifique procurant, lui, contrairement à celui précité de 2005, un avantage majeur à ses copropriétaires. A ce sujet, il convient de souligner que l’intimé lui-même a admis, dans ses observations sur le recours, que la ZV du bien-fonds 2440 devait être considérée comme un espace non construit sur lequel aucune construction ni aucun aménagement conforme à la zone ne pouvait être autorisé, compte tenu de sa taille, sa proximité avec la ferme et sa localisation. On rappellera encore que le caractère majeur de l'avantage procuré par la mesure d'aménagement doit être apprécié au regard de la variation réelle et concrète de la valeur de l'immeuble et que pour se faire la possibilité effective d'utiliser la parcelle pour la construction d'une manière conforme à la zone dont elle fait partie, suite au changement d’affectation, est déterminante. Or, le département admet – comme déjà dit – lui-même qu’aucune construction ni aucun aménagement conforme à la zone ne pouvait être autorisé sur la partie en ZV de l’article 2440.

En définitive, l’intimé ne pouvait procéder comme il l’a fait. Il ne pouvait surseoir, jusqu’à la date de l’entrée en vigueur d’un éventuel autre changement d’affectation, pour fixer la contribution de plus-value afférente aux 1'216 m² du bien-fonds 2440 attribués à la ZV, alors que c’est la modification de 2005 qui a conduit à l’entrée en zone d’urbanisation de cette surface. On rappellera en effet que, contrairement à ce que soutient le département dans ses observations sur le recours, la totalité de la surface de l’article 2440, y compris celle attribuée à la ZV, a été affectée à la zone d'urbanisation (art. 47 LCAT) consécutivement à la modification partielle du plan d'aménagement de la Commune de La Chaux-de-Fonds de 2005. Or, comme déjà dit, une contribution de plus-value peut uniquement être perçue lors de l’affectation d’un bien-fonds à la zone d'urbanisation, comme cela a été le cas en 2005 pour l’article 2440, ou à une zone spécifique, et ce pour autant que l’avantage en résultant puisse être qualifié de majeur, ce qui – conformément aux observations sur le recours du département lui-même – n’était pas le cas s’agissant de la surface en ZV de cette parcelle. Contrairement à ce qu’a entendu faire l’intimé, en s’écartant d’ailleurs tant des dispositions légales que de la volonté du législateur neuchâtelois, le prélèvement d’une telle contribution n’est pas donné lorsque – comme c’est le cas ici, suite à la modification partielle du plan d'aménagement de la Commune de La Chaux-de-Fonds, sanctionnée le 12 novembre 2014 par le Conseil d'Etat – la plus-value provient de la modification de prescriptions concernant un terrain déjà affecté à la zone d’urbanisation.

Cette appréciation n’est en rien modifiée par le fait que la décision du 22 octobre 2008 n’a pas été contestée par les copropriétaires de l’époque. Tout d’abord, il convient de souligner que le chiffre 1 du dispositif de ce prononcé posait qu’il n’y avait pas lieu en 2008 de percevoir de plus-value, en réservant une telle perception en cas de changement d’affectation. Cette réserve ne signifiait toutefois pas qu’il y aurait automatiquement et indépendamment de tout autre examen une plus-value en cas de changement d’affectation. Autrement dit, la perception d’une plus-value ne pouvait, en tout état de cause, s’entendre que dans l’hypothèse où les autres conditions seraient réalisées, soit dans l’hypothèse où en particulier l’exigence de l’existence d’une plus-value, arrêtée au moment pertinent, serait respectée. Quant au chiffre 2 du dispositif de la décision du 22 octobre 2008, il ne s’agissait pas d’une condition posée à la renonciation d’une perception de plus-value en 2008, mais d’un point indépendant du chiffre 1 du dispositif, avec valeur purement déclaratoire qui ne saurait, en liant son auteur, être préjudiciable à une éventuelle future décision. Quoi qu’il en soit, le prononcé du 22 octobre 2008 ne fait pas obstacle à ce que, dans la présente procédure – où le département donne suite à ce qu’il avait annoncé de manière déclaratoire – la Cour de céans examine librement l’objet du litige, lequel se limite par ailleurs à ce qui a été décidé dans la décision du 15 mai 2019, le prononcé du 22 octobre 2008 devant être considéré comme exorbitant à dit objet du litige. Ceci dit, la Cour de céans incline à penser que le département ne pouvait se prévaloir d’une décision rendue en violation des principes légaux pertinents, quand bien même elle n’avait pas fait l’objet d’un recours et était, partant, entrée en force. A toute fin utile, on signalera que les copropriétaires n’étaient lorsque ce prononcé a été rendu pas représentés par un mandataire professionnel, mais agissaient seuls. De même, l’intimé ne pouvait se prévaloir de l’inscription au registre foncier d’une hypothèque légale visant à garantir un éventuel changement d’affectation de la ZV du bien-fonds 2440. Rappelons à ce propos que, selon l’article 123 LCAT (dans sa teneur au 31.01.2013), les contributions d'équipement dues à la commune et les contributions de plus-value dues à l'Etat sont garanties par une hypothèque légale, valable sans inscription, conformément aux articles 836 CC et 99 LI-CC. Or, lors de l’inscription susdite, la contribution de plus-value relative à la surface en ZV de l’article 2440 n’était pas due à l’Etat. Non seulement son montant n’en avait pas été arrêté, pas plus d’ailleurs que le montant même de la plus-value, mais de plus la différence de valeurs résultant de l’attribution à la ZV de 1'216 m² de ce terrain ne pouvait être prise en considération, puisque devant être considérée comme peu importante, voire insignifiante, conformément aux observations sur le recours du département lui-même. D’ailleurs, comme exposé ci-avant, le chiffre 1 du dispositif de la décision du 22 octobre 2008 posait qu’il n’y avait pas lieu de percevoir de plus-value à l’époque.

d) Il s’ensuit que ni la modification partielle du plan d'aménagement de la Commune de La Chaux-de-Fonds, sanctionnée par le Conseil d'Etat le 9 mars 2005, ni celle sanctionnée par cette autorité le 12 novembre 2014 ne saurait fonder une contribution de plus-value, et ce tant s’agissant de la surface de 1'216 m² affectée en 2005 à la ZV que concernant les 910 m² de la parcelle 2440 attribués à la ZM en 2014.

4. Le recours se révèle ainsi fondé, sans qu’il y ait lieu d’examiner les autres griefs invoqués par les recourantes, soit en particulier celui en lien avec la prescription de la contribution de plus-value. Les considérants qui précèdent conduisent à l'annulation de la décision entreprise. Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu de percevoir des frais (art. 47 al. 1 et 2 LPJA). L'avance de frais effectuée par les recourantes leur sera restituée. Celles-ci ont droit à des dépens, à la charge de l'intimé (art. 48 al. 1 LPJA). Le mandataire n'ayant pas déposé de mémoire d'honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais par renvoi de l’art.69 TFrais), la Cour de céans fixera en conséquent les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais par renvoi de l’art.69 TFrais). L'activité déployée par le mandataire peut être évaluée à quelque 6 heures. Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 1'680), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 168; art. 65 TFrais par renvoi de l’art. 69 TFrais) et de la TVA au taux de 7,7 % (CHF 142.30), l'indemnité de dépens est fixée à 1'990.30 francs, débours et TVA compris.