Entscheid Verwaltungsgericht, 26.05.2026

1.

1.1. Das Verwaltungsgericht kann mehrere Verfahren vereinigen und die Beschwerden in einem einzigen Entscheid erledigen, wenn sie auf demselben Sachverhalt beruhen und sich die- selben Rechtsfragen stellen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Zudem stehen sich in den Verfahren B 2025/23 und B 2025/25 dieselben Parteien gegenüber, weshalb die beiden Verfahren zu vereinigen und gemeinsam zu erledigen sind (VerwGE B 2024/132, B 2024/160 vom 27. August 2024 E. 1 mit Hinweisen).

1.2. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des Ge- setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Sowohl A.__ als auch die Stadt St. Gallen sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 VRP). Entgegen der Auffassung von A.__ (act. 12, Ziffer 1) steht der – im vorliegenden Kontext verfügungsbefugten – Stadt St. Gallen zur Wahrung öffentlicher Interessen das Be- schwerderecht gegen den angefochtenen Rekursentscheid I/2-2023/46 zu (Art. 64 in Ver- bindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP; vgl. VerwGE B 2018/198 vom 18. Dezember 2018 E. 1 mit Hinweisen). Gegen ein Eintreten auf die Beschwerde der Stadt St. Gallen spricht auch nicht, dass die Sache in Dispositivziffer 1 des angefochtenen Entscheids unter Verweis auf die Erwägungen zu neuer Verfügung an die Stadt St. Gallen zurückgewiesen worden ist (act. 2), mithin eine als Zwischenentscheid zu qualifizierende Rückweisungsanordnung vor- liegt. Denn die Rückweisungsanordnung enthält materiellrechtliche Vorgaben, die Bin- dungswirkung entfalten (Art. 56 Abs. 2 VRP), womit die Stadt St. Gallen gezwungen wird, einen aus ihrer Sicht rechtswidrigen Entscheid zu erlassen, den sie selbst in der Folge nicht mehr anfechten könnte (BGer 9C_292/2023 vom 10. Oktober 2023 E. 1.2.2.1, nicht publ. weis auf u.a. BGE 142 V 26 E. 1.2). Aus der Sicht von A.__ wiederum liegt ein Quasi- Endentscheid vor (vgl. BGer 9C_279/2024 vom 14. Februar 2025 hierzu E. 1.2; amtliche Publikation vorgesehen).

Die Beschwerde A.__s vom 31. Januar 2025 (act. 1) und die Beschwerde der Stadt St. Gal- len vom 30. Januar 2025 samt Beschwerdeergänzung vom 5. März 2025 (act. 1 und act. 5 im Verfahren B 2025/25) entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anfor- derungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 sowie Art. 48 Abs. 1 und Abs. 2 VRP).

B 2025/23 und B 2025/25 11/35

Auf die Beschwerden in den Verfahren B 2025/23 und B 2025/25 ist grundsätzlich einzu- treten (siehe allerdings E. 1.3 hiernach).

1.3. Betreffend den von A.__ angefochtenen Nichteintretensentscheid der Vorinstanz im Re- kursverfahren I/2-2024/44 (act. 2, Dispositivziffer 2) gilt es zu beachten, dass es sich hierbei um einen rein formellen Endentscheid handelt. Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren kann insoweit einzig die Frage sein, ob die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs von A.__ vom 17. Juni 2024 nicht eingetreten ist. Soweit A.__ bei der Anfechtung von Dispositivzif- fer 2 ein Rechtsbegehren in der Sache stellt (die Gasgebührenverfügungen für die Objekt- Nrn. __0 und __1 im Zeitraum vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 seien aufzuheben), geht er über den Anfechtungsgegenstand hinaus und es kann in diesem Umfang nicht auf die Beschwerde vom 31. Januar 2025 eingetreten werden.

2. Umstritten und zu prüfen ist zunächst die Rechtmässigkeit der bei A.__ erhobenen Gasge- bühren für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023, die sich für die beiden Objekte Nrn. __0 und __1 auf insgesamt CHF 22'596.75 belaufen (CHF 11'028.67 + CHF 11'568.08; act. 7.8.9). Bevor auf die konkreten Standpunkte der Beteiligten einge- gangen wird (E. 4 hiernach), werden nachfolgend zunächst die für die Beurteilung der Gas- gebühren zu beachtenden rechtlichen, insbesondere abgaberechtlichen Grundlagen dar- gelegt (E. 3 hiernach).

3.

3.1. Die politischen Gemeinden können Benützungsgebühren festsetzen (Art. 3 Abs. 2 des Ge- meindegesetzes, sGS 151.2, GG). Benützungsgebühren – wie die vorliegend umstrittenen Gasgebühren – stellen das Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung oder einer öffentlichen Sache dar; es handelt sich mithin um Kausalabgaben. Das Entgelt erfolgt dabei für tatsächlich erfolgtes (vgl. VerwGE 2025/119 vom 4. November 2025 E. 2 und 3) staatliches Handeln, das dem öffentlichen Recht untersteht und individuell zurechenbar ist. Staatliches Handeln liegt dabei auch dann (noch) vor, wenn es um eine (Dienst-)Leistung geht, die Private in Konkurrenz zum Staat ebenfalls anbieten, solange das Leistungsver- hältnis dem öffentlichen Recht untersteht (MICHAEL BEUSCH, Benützungsgebühren – unter besonderer Berücksichtigung von Lenkungsgebühren, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Kau- salabgaben, 2015, S. 47 mit Hinweisen [nachfolgend BEUSCH, Benützungsgebühren]).

B 2025/23 und B 2025/25 12/35

3.2. Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 der Bundesver- fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [SR 101, BV]). Für das Abgaberecht bil- det der Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Legalitätsprinzip) ein eigenständiges verfas- sungsmässiges Recht (Art. 127 Abs. 1 BV), und zwar unabhängig davon, ob Abgaben auf Bundesebene, kantonaler Ebene oder Gemeindeebene in Frage stehen. Aus dem Grund- satz folgt, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen, so dass den rechtsanwendenden Behörden bei deren Festsetzung kein übermässiger Spielraum ver- bleibt, die möglichen Abgabepflichten voraussehbar sind und die Abgaben rechtsgleich festgesetzt werden können. Erforderlich ist grundsätzlich eine formell-gesetzliche Grund- lage. Diese hat die grundlegenden Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen (Abgabesubjekt), den Gegenstand (Abgabeobjekt) und die Bemessung der Abgabe (Be- messungsgrundlage und -tarif) festzulegen. Diese Vorgaben gelten nicht nur für Steuern, sondern im Grundsatz auch für Kausalabgaben (BGer 9C_102/2025 vom 22. Dezember 2025 E. 4.1.1;9C_53/2024 vom 17. Juli 2024 E. 2.1.2 mit Hinweisen auf u.a. BGE 144 II

3.3. Das Kausalabgaberecht ist geprägt durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip. Die beiden Prinzipien, die sich direkt aus der Rechtsnatur von Kausalabgaben ergeben, begrenzen diese in ihrer Höhe (ISABELLE HÄNER, Kausalabgaben – Eine Einführung, in: die- selbe/Waldmann [Hrsg.], Kausalabgaben, 2015, S. 13). Sie können zusammen als Surro- gat für eine formell-gesetzliche Grundlage der Bemessung einer Kausalabgabe dienen (BGE 149 I 305 E. 3.2). Die Lockerungen des Gesetzmässigkeitsgrundsatzes, welche die Praxis im Bereich der Kausalabgaben zugunsten der Flexibilität des Verordnungsgebers annimmt, weil sich eine quantitative Begrenzung aus dem Kostendeckungs- und dem Äqui- valenzprinzip ergibt (vgl. E. 3.1 hiervor), gelten nur für die Bemessung, nicht hingegen für die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (BGer 9C_53/2024 vom 17. Juli 2024 E. 2.1.2 mit Hinweisen auf u.a. BGE 144 II 454 E. 3.4 und BGE 125 I 173 E. 9a sowie BEUSCH, Benützungsgebühren, a.a.O., S. 45 f. und S. 51; zum Erfordernis der formell-gesetzlichen Grundlage bei der Regelung von kommunalen Benützungsgebühren im Speziellen siehe Art. 129 Abs. 1 GG). Kausalabgaben müssen im Übrigen auch weiteren Vorgaben des übergeordneten Rechts Rechnung tragen, nebst etwa dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Willkürverbot (Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV; vgl. BGE 149 I 305 E. 3.8) insbesondere auch den Verfassungsnormen zur Wirtschaftsfreiheit und - ordnung (Art. 27 und Art. 94 BV).

B 2025/23 und B 2025/25 13/35

3.4.

3.4.1. Die Stadtwerke sind ein unselbstständiges öffentlich-rechtliches Unternehmen der Stadt St. Gallen (Art. 3 des Stadtwerkreglements, SRS 511.1, SWR); sie sind zwar Teil der Ver- waltung, werden organisatorisch jedoch selbständig als Unternehmen ohne Rechtspersön- lichkeit geführt (Art. 125 Abs. 1 lit. b GG). Sie verpflichten durch ihr Handeln nicht sich selbst, sondern die Stadt St. Gallen. Gemäss Art. 4 Abs. 1 SWR übernehmen die Stadt- werke im Gebiet der Stadt St. Gallen die Aufgabe der Versorgung mit Energie, Wasser und Telekommunikationsdienstleistungen (lit. a); zudem planen, bauen und betreiben sie die entsprechenden Netze (lit. b). Unter die Energieversorgung fällt u.a. die Gasversorgung (Art. 2 lit. a SWR).

3.4.2. Der Haushalt von unselbstständigen öffentlich-rechtlichen Unternehmen wird infolge der organisatorischen Verselbstständigung separat (HANS-RUDOLF ARTA, Die Zuständigkeits- ordnung nach dem st. gallischen Gemeindegesetz in der politischen Gemeinde mit Bürger- versammlung, 1990, S. 259), und zwar gemäss Art. 128 in Verbindung mit Art. 106 ff. GG nach den Vorschriften des GG über den Gemeindehaushalt geführt. Bei unselbstständigen öffentlich-rechtlichen Unternehmen mit wirtschaftlichen Aufgaben schreibt ein Reglement die angemessene Finanzierung durch Benützungsgebühren vor (Art. 129 Abs. 1 GG); ein- schlägig ist im Fall der Stadtwerke der Stadt St. Gallen das SWR. Da das GG die Rege- lungsspielräume der Gemeinden betreffend Benützungsgebühren im Bereich der Gasver- sorgung nicht einschränkt, verfügt die Stadt St. Gallen diesbezüglich – im Rahmen des übergeordneten Rechts – über eine gewisse Autonomie (Art. 89 Abs. 1 der Kantonsverfas- sung, sGS 111.1, KV), zumal Art. 84 Abs. 2 KV ausdrücklich vorschreibt, dass die Ge- meinde andere Einnahmen als Gemeindesteuern (siehe hierzu Art. 84 Abs. 1 KV) be- stimmt, soweit das Gesetz diese nicht festlegt (vgl. auch Art. 89 Abs. 2 KV; siehe zur Ge- meindeautonomie, die sich aus Art. 3 Abs. 2 GG unter anderem für die Festsetzung von Benützungsgebühren herleiten lässt, Protokoll der Sitzung der vorberatenden Kommission zum Gemeindegesetz, 22.08.05, vom 21. Mai 2008, S. 11 f.). Anzufügen ist, dass dem Stadtrat, der bezüglich der finanziellen Zusammenhänge in der Stadt über umfassende In- formationen verfügt, bei der Festsetzung der Gebührentarife auch anderweitig eine gewisse Entscheidungsprärogative zugebilligt wird; dies zeigt sich u.a. daran, dass Gebührentarife nicht dem fakultativen Referendum unterstehen (Art. 23 lit. a GG; siehe auch ABl 2008 1321, 1336).

B 2025/23 und B 2025/25 14/35

Nicht in der Dispositionsmacht der Gemeinden stehen die Verwendung von Einnahmen- überschüssen sowie die Deckung von Ausgabenüberschüssen unselbstständiger öffent- lich-rechtlicher Unternehmen. Diese sind in Art. 130 GG abschliessend geregelt. Ein Er- messensspielraum kommt der Gemeinde in diesem Bereich aber immerhin bei der Beant- wortung der Frage zu, in welchem Umfang Ertragsüberschüsse zur Reservenbildung ver- wendet werden (ARTA, a.a.O., S. 260); angesprochen ist damit die Frage, in welchem Um- fang überhaupt ein Reingewinn verbleibt, der nach Art. 130 Abs. 1 GG dem allgemeinen Gemeindehaushalt zuzuweisen ist. Indem Art. 130 Abs. 1 GG es den unselbständigen öf- fentlich-rechtlichen Unternehmen erlaubt, Reserven zum Ausgleich von Schwankungen oder zur Eigenfinanzierung grösserer zukünftiger Investitionen zu bilden (ABl 2015 3098, 3137), zielt die Bestimmung auf die Eigenwirtschaftlichkeit der betreffenden Unternehmun- gen ab (siehe zur früheren Rechtslage, die inhaltlich mit der heutigen identisch ist [ABl 2008 1321, 1355], ABl 1976 1227, 1290). Eigenwirtschaftlichkeit bedeutet, dass Kausalabgaben so zu berechnen sind, dass keine Steuergelder zur Deckung des Aufwands herangezogen werden müssen, wie umgekehrt auch keine (gegenleistungslosen) Gewinnablieferungen an den Gemeindehaushalt strukturell vorgesehen werden dürfen (ANDREAS BAUMANN, Aargau- isches Gemeinderecht, 2017, Rz 137). Für den Fall, dass dennoch ein Aufwandüberschuss entsteht, wird in der Regel auf Rückstellungen zurückgegriffen (ARTA, a.a.O., S. 260). Sub- sidiär sieht das Gesetz die Haftung des allgemeinen Gemeindehaushalts vor (Art. 130 Abs. 2 GG). Spiegelbildlich wird ein nach der Reservenbildung verbleibender Reingewinn dem allgemeinen Gemeindehaushalt zugewiesen (Art. 130 Abs. 1 GG zweiter Satz).

3.5. Die durch die Stadtwerke erhobenen Gebühren sind gemäss Art. 18 Abs. 1 SWR so zu bemessen, dass sie sämtliche Kosten der jeweiligen Versorgung, einschliesslich einer an- gemessenen Reservebildung und der Ablieferung an den allgemeinen Haushalt, decken, soweit die Deckung nicht durch vertragliche Entgelte erfolgt (zur Zulässigkeit der Verwen- dung von Ertragsüberschüssen zur Bildung betriebsnotwendiger Reserven siehe Art. 130 Abs. 1 Satz 1 GG). Art. 19 Satz 1 SWR bestimmt, dass die Stadtwerke eine Ablieferung an den allgemeinen Haushalt leisten, die ihrem Ertragsüberschuss entnommen wird. Gemäss Art. 19 Satz 2 SWR wird der Zielwert der Ablieferung mit dem Budget, die tatsächliche Ab- lieferung mit der Jahresrechnung festgelegt. Aus Art. 35 f. SWR ergeben sich sodann die Komponenten, aus denen sich die Bezugsgebühr der Gasversorgung und die Netznut- zungsgebühr für die Durchleitung von Gas zusammensetzt.

3.6. Das SWR wurde vom Stadtparlament gestützt auf Art. 3 und Art. 61 Bst. f GG sowie Art. 32 Ziffer 2 der Gemeindeordnung (SRS 111.1, GO) als allgemeinverbindliches Reglement er- lassen und unterstand dem fakultativen Referendum (Art. 66 Abs. 1 Bst. a GG und Art. 8

B 2025/23 und B 2025/25 15/35

Abs. 1 Ziffer 1 GO; cRS 2015, 85; vgl. auch ABl 2008 1321, 1336). Es ist somit ein Gesetz im formellen Sinn (VerwGE B 2019/192 vom 24. Februar 2020, E. 2.1; BGE 133 I 77 E. 3.1 betreffend das Polizeireglement der Stadt St. Gallen). Die Bemessungskriterien der von der Stadt St. Gallen im Rahmen der Gasversorgung erhobenen Gebühren sind damit jedenfalls in den Grundzügen auf einer formell-gesetzlichen Ebene geregelt und stehen im Einklang mit dem im Abgaberecht besonders streng geltenden Legalitätsprinzip (siehe hierzu E. 3.1 hiervor). Gleiches gilt hinsichtlich der formell-gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit vertrag- licher Entgelte (vgl. MICHAEL BEUSCH, Abgaberecht, in: Biaggini/Häner/Saxer/Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, Rz 22.75 [nachfolgend: BEUSCH, Abgaberecht]).

4. Die Stadt St. Gallen (act. 5 im Verfahren B 2025/25, Ziffer 6) hält der Vorinstanz vor, zu Unrecht davon ausgegangen zu sein, dass es sich bei den verfügten Gasgebühren für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 um Gemengsteuern handle (act. 2, E. 6). Die Vorinstanz mass der streitbetroffenen Gasgebühr deshalb den Charakter einer Gemeng- steuer zu, weil von dem dadurch erzielten Ertragsüberschuss ein Betrag von CHF 1,2 Mio. an den allgemeinen Haushalt der Stadt St. Gallen abgeliefert worden sei (die Ablieferung bezogen auf den Kostenträger 5910 EVM-G-Erdgasverkauf betrug im Jahr 2022 CHF 750'000 und im Jahr 2023 CHF 450'000; act. 7.24.16), ohne dass diesem Teil eine individuell zurechenbare Leistung des Gemeinwesens gegenübergestanden sei (act. 2,

4.1. Eine Gemengsteuer zeichnet sich dadurch aus, dass sie eine Kausalabgabe mit einer Fis- kalsteuer in einer einheitlichen Abgabe verbindet (BGE 140 I 176 E. 5.3). Wie eine Kausal- abgabe knüpft sie an einen individuell zurechenbaren Abgabetatbestand an, namentlich an eine öffentlich-rechtliche Leistung oder einen Vorteil (vgl. E. 3.1 hiervor). Der vom Gemein- wesen vereinnahmte Betrag bildet aber nur teilweise ein Entgelt für die individuell zure- chenbare Leistung des Gemeinwesens oder den Vorteil, während für den übrigen Teil keine Gegenleistung erfolgt; für diesen übrigen Teil wird die Abgabe in ihrer Höhe nicht durch das Kostendeckungs- (E. 4.3 ff. hiernach) und Äquivalenzprinzip (E. 4.6 hiernach) beherrscht und hat insoweit auch fiskalische Zwecke (BGer 2C_434/2019 vom 17. März 2021 E. 4.1.3 mit Hinweisen).

4.2. Die Vorinstanz führte zunächst zu Recht aus, dass die Ablieferung eines Ertragsüberschus- ses aus der Gasversorgung an den allgemeinen Haushalt (Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 SWR) keinen Fiskalzwecken verhaftet sein darf (act. 2, E. 6a/bb) und Art. 18 f. SWR keine gesetzliche Grundlage für eine Gemengsteuer bilden. Zu präzisieren ist, dass die in

B 2025/23 und B 2025/25 16/35

Art. 19 SWR vorgeschriebene Ablieferung an den allgemeinen Haushalt nicht zwingend als Gewinnausschüttung im Sinn einer gegenleistungslosen Zahlung zu interpretieren ist. Für eine solche Vorschrift fehlte es der Stadt St. Gallen – wie die Vorinstanz zutreffend erwägt (act. 2, E. 6b) – denn auch an einer Steuererhebungskompetenz, die vom kantonalen Ge- setzgeber vorzusehen wäre (Art. 84 Abs. 1 KV). Eine Ablieferung im Sinn von Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 SWR kann aber darin begründet liegen, dass die Stadtwerke ein Entgelt leisten für Aufwände, Leistungen und Vorteile, welche zwar nicht in die Kostenrech- nung der Gasversorgung fliessen, den allgemeinen Haushalt jedoch gleichwohl belasten. Zu denken ist etwa an die Ablieferung eines Entgelts für den aus der Kreditwürdigkeit der Stadt St. Gallen und der Steuerfreiheit des von ihr über die St. Galler Stadtwerke angebo- tenen Gasversorgung fliessenden Nutzens (vgl. zum ökonomischen Wert von Finanzie- rungsvorteilen in Form tieferer Fremdkapital- oder Eigenkapitalkosten ABEGG/BAUMANN, Privatwirtschaftliche Tätigkeiten von Energieversorgungsunternehmen – wie Wettbewerbs- verzerrungen vermieden werden, 2020, Rz 20 ff.; zu den Steuervorteilen vgl. ABEGG/BAUMANN, a.a.O., Rz 26 f.). Weiter schiene es grundsätzlich zulässig, dass mit der Ablieferung Verbundvorteile abgegolten würden, die sich aus der gesamten Infrastruktur der Stadt St. Gallen und der St. Galler Stadtwerke im Besonderen ergeben (vgl. zum öko- nomischen Wert von Verbundvorteilen ABEGG/BAUMANN, a.a.O., Rz 32 und Rz 35 f.), soweit deren Kosten bei der Gasversorgung nicht einkalkuliert werden. Ohne Ablieferungsvor- schrift (Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 SWR) müssten die entsprechenden Posten vom allgemeinen Haushalt und damit grundsätzlich – entgegen dem Verursachergedanken, der Kausalabgaben innewohnt – von sämtlichen Steuerpflichtigen der Stadt St. Gallen ge- tragen werden. Es wäre nicht zu beanstanden, wenn der Wert solcher Vorteile bei der Be- messung des Gebührentarifs im Rahmen der Ablieferungskomponente Niederschlag finden und gegenüber der Stadt St. Gallen auf diesem Weg abgegolten würde, zumal diese (sub- sidiär) das Risiko von Aufwandüberschüssen zu tragen hat (vgl. E. 3.4.2 hiervor).

4.3. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Ablieferung an den allgemeinen Haushalt für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 – wie die Vorinstanz annimmt – einen gegenleistungs- losen Anteil beinhaltet, der die Gebühr zu einer Gemengsteuer macht.

4.3.1. Nach dem Kostendeckungsprinzip darf eine Kausalabgabe maximal so bemessen werden, dass sie eine Deckung des massgebenden Gesamtaufwandes erlaubt. Zu diesem zählen nicht nur die laufenden Ausgaben, sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschrei- bungen, Reserven, Kapitalzinsen und (All-)Gemeinkosten (wie etwa ein Anteil am Aufwand der leitenden Behörde; RENÉ WIEDERKEHR, Kausalabgaben, 2. Auflage 2024, S. 72 f.; so

B 2025/23 und B 2025/25 17/35

auch HÄNER, a.a.O., S. 18; zum massgebenden betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff und zur Zulässigkeit der Berücksichtigung kalkulatorischer Zinsen siehe DANIELA WYSS, Kausal- abgaben, 2009, S. 57 und S. 94 f.; BGE 149 I 305 E. 3.2). Dem Gemeinwesen ist es aus- serdem nicht verwehrt, bei der Festsetzung der Gebührenhöhe auch längerfristigen (kon- junkturell bedingten) Veränderungen mit Blick auf einen ausgeglichenen Finanzhaushalt Rechnung zu tragen (WIEDERKEHR, a.a.O., S. 74 mit Hinweis auf u.a. BGE 126 I 180

4.3.2. Der massgebende Gesamtaufwand ist wesentlich vom Entscheid des Gemeinwesens ab- hängig, welche Kosten es mitberücksichtigen will. Es kann damit selbst in einem gewissen Umfang den Gesamtaufwand und damit die Höhe der einzelnen Abgabe beeinflussen. In- soweit ist der Ermessensspielraum gross (WYSS, a.a.O., S. 102). Dagegen lässt es das Kostendeckungsprinzip nicht zu, dass die Eingänge von vornherein höher als der Gesamt- aufwand ausfallen sollen, dass also – über einen geringfügigen Mehrertrag hinaus (BGE 140 I 176 E. 5.2 und BGE 140 I 305 E. 3.2; zur Zulässigkeit leichter Überschüsse siehe auch HÄNER, a.a.O., S. 18, und WYSS, a.a.O., S. 96) – ein Gewinn angestrebt wird (BGer 2C_519/2022 vom 27. September 2022 E. 3.2.2). Diese Interpretation des Kosten- deckungsprinzips hat zur Folge, dass mit Kausalabgaben (geringfügige) Ertragsüber- schüsse erwirtschaftet werden dürfen, ohne dass sie als Gemengsteuern zu qualifizieren wären. Ein Gewinn von 5 % kann noch im Rahmen des kausalabgaberechtlich Erlaubten liegen (FELIX UHLMANN, Kriterien der Bemessung von Kausalabgaben in der Praxis, in: Häner/Waldmann, Kausalabgaben, 2015, S. 94; HÄNER, a.a.O., S. 18 und Fn 121, und CLÉMENCE GRISEL RAPIN, Les taxes causales, 2024, Rz 685). Mit dem Kostendeckungsprin- zip soll denn auch in erster Linie verhindert werden, dass die ihm unterworfenen Abgaben deutlich überhöht sind und geradezu zu fiskalischen Zwecken missbraucht werden (siehe zum Ganzen WIEDERKEHR, a.a.O., S. 73).

4.3.3. Das Kostendeckungsprinzip ist – wie beschrieben (vgl. E. 4.3.2 hiervor) – gewahrt, wenn der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigt. Die Schutzfunktion des Kostendeckungsprinzips hängt damit von der Definition des Begriffs des «Verwaltungszweigs» ab. Dieser ist weit zu verstehen: Er wird nach «sachlich zusammengehörenden Verwaltungsaufgaben», mithin nach funkti- onellen Kriterien definiert (BGE 126 I 180 E. 3b/cc), wobei dem gebührenerhebenden Ge- meinwesen ein grosser Ermessensspielraum zukommt (GRISEL RAPIN, a.a.O., Rz 678: «[…] la marge de manoeuvre des collectivités publiques est grande à la manière de définir la branche de l’administration concernée»; siehe auch Rz 687; HÄNER, a.a.O., S. 17 unten, und WYSS, a.a.O., S. 102). Gewisse Schematisierungen oder Pauschalierungen sind

B 2025/23 und B 2025/25 18/35

zulässig (BEUSCH, Abgaberecht, a.a.O., Rz 22.78). Allgemeine Unkosten des Verwaltungs- zweigs können berücksichtigt werden und von der Wirtschaftslage abhängige «Querfinan- zierungen» können – entgegen der Sichtweise A.__s (act. 1, S. 7, und act. 12, S. 4, Ziffer 7) – zulässig sein (BGE 126 I 180 E. 3b/cc; zur Vereinbarkeit von Querfinanzierungen bzw. «subventions croisées» mit dem Kostendeckungsprinzip siehe auch GRISEL RAPIN, a.a.O., Rz 679, und HÄNER, a.a.O., S. 18), sofern sie die begrenzende Funktion des Kostende- ckungsprinzips nicht beeinträchtigen (BGer 2C_644/2009 vom 16. August 2010 E. 4.2 am Schluss) und sie zu keiner unzulässigen Beeinträchtigung des Wettbewerbs führen (siehe hierzu E. 4.3.5 hiernach). Den Gemeinden ist auch bei der Schätzung der zukünftigen Ein- nahmen und Ausgaben ein gewisser Spielraum zuzugestehen. Es kann von ihnen nicht verlangt werden, die Gebühren angesichts eintretender Schwankungen immer wieder zu korrigieren. Insbesondere mit Blick auf künftige Investitionen oder eine möglichst kontinu- ierliche bzw. rechtsgleiche Abgaberegelung kann die Bildung von Reserven zulässig sein. Ein Verstoss gegen das Kostendeckungsprinzip liegt deshalb nur vor, wenn die erhobenen Abgaben auch bei vorsichtiger Beurteilung des künftigen Finanzbedarfs als übersetzt er- scheinen (BGer 2C_1061/2015 vom 9. Januar 2017 E. 2.2.3) und einen rein fiskalischen Anteil enthalten.

4.3.4. Die Stadt St. Gallen bringt zwar vor, die Vorinstanz irre, wenn sie der Ablieferung an den allgemeinen Haushalt einen fiskalischen Charakter beimesse (act. 5, Ziffer 6, im Verfahren B 2025/25). Allerdings substanziiert und beweist sie nicht, inwiefern dieser – strukturell vor- gesehenen – Ablieferung eine Abgeltungskomponente zukäme. Die Überprüfung des Kos- tendeckungsprinzips darf nicht aufgrund allgemeiner Angaben erfolgen; vielmehr erfordert sie eine konkrete Prüfung der Buchhaltung des betreffenden Gemeinwesens (BGer 2C_80/2020 vom 15. Oktober 2020 E. 6.4 f.,2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.5.4.1 und 2C_226/2015 vom 13. Dezember 2015 E. 5.3). Dieses trägt die Beweislast für die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips. Es obliegt demnach der Stadt St. Gallen darzulegen, dass das Kostendeckungsprinzip aufgrund der tatsächlichen Kostenverhält- nisse gewahrt wird (BGer 2C_80/2020 vom 15. Oktober 2020 E. 6.5 mit Hinweis). Die Stadt St. Gallen legte indessen – trotz der ihr obliegenden Untersuchungs- und Mitwirkungspflicht (vgl. hierzu BGE 151 II 687 E. 5.6.1.1 und BGer 2C_222/2011 vom 3. Juli 2012 E. 4.6.4) – für die umstrittene Abrechnungsperiode nicht plausibel dar, welche Aufwände und Leistun- gen des allgemeinen Haushalts bei der Bemessung des Gebührentarifs mit Blick auf die Ablieferung im Sinn von Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 SWR berücksichtigt worden wären. Unklar ist ferner, welchen Deckungsbeitrag aus den vertraglichen Entgelten (Art. 18 Abs. 1 letzter Satzteil) sie einkalkulierte. Auch der Eingabe vom 29. Januar 2026 (act. 28) können keine überprüfbaren konkreten Angaben zur Beurteilung des Entgeltcharakters der Ablieferung entnommen werden. Insgesamt gelingt es der Stadt St. Gallen nicht

B 2025/23 und B 2025/25 19/35

darzulegen, dass die Ablieferung an den allgemeinen Haushalt keinen rein fiskalischen Zweck verfolgt und mit dem Kostendeckungsprinzip zu vereinbaren ist. Deshalb ist die von ihr erhobene Gebühr um die gesamte Höhe der Ablieferung zu korrigieren, wie bereits die Vorinstanz anordnete (vgl. BGer 2C_226/2015 vom 13. Dezember 2015 E. 5.3: "En conséquence, il appartient à l'autorité intimée, qui en supporte le fardeau, d'établir comp- tablement que le principe de la couverture des frais est en l'espèce respecté. Si tel n'est pas le cas, la taxe d'équipement de la recourante devra être corrigée de façon à ce que le principe de la couverture des frais soit respecté.").

4.3.5. An der durch die Ablieferung begründeten Verletzung des Kostendeckungsprinzips ändert nichts, dass der aus einer Gegenüberstellung vom Gesamtertrag aus den erhobenen Gas- gebühren und dem Gesamtaufwand resultierende Einnahmenüberschuss von CHF 6'394'325 mit 1,5 % deutlich unter 5 % des Gesamtaufwands von CHF 433'606'313 liegt (act. 2, E. 7a). Die Stadt St. Gallen beschränkt den für die Einhaltung des Kostende- ckungsprinzips im Bereich der Gasgebühren massgebenden Verwaltungszweig nämlich nicht auf den Monopolbereich (vgl. E. 4.4.4.3 hiernach), d.h. auf die Tarifkundschaft. Ent- sprechend führt sie für den Monopolbereich und den Vertragsbereich (worunter auch die Fernwärme als Vertragskunde fällt; act. 14, Ziffer 11a, und act. 19, Ziffer 8) keine geson- derten Kostenträgerrechnungen; offenbar gilt Gleiches auch für den Eigenverbrauch. Eine solche Herangehensweise ist, wie A.__ zu Recht beanstandet (siehe etwa act. 12, S. 2 f., Ziffer 4 f.), rechtswidrig: Sie steht zunächst in Widerspruch zu Art. 18 Abs. 1 SWR, der zwi- schen den Gebühren des Monopolbereichs und den vertraglichen Entgelten ausdrücklich differenziert. Eine Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf das gesamte Gasgeschäft ermöglicht erhebliche Querfinanzierungen zulasten der Tarifkunden (E. 4.4.5 hiernach); diesfalls könnte das Kostendeckungsprinzip seine begrenzende Funktion in diesem Mono- polbereich nicht mehr vollumfänglich erfüllen (vgl. BGer 2C_644/2009 vom 16. August 2010 E. 4.2 am Schluss). Gemäss Art. 18 Abs. 1 SWR ist sodann bei der Bemessung der Ge- bühren zu beachten, dass sie sämtliche Kosten der jeweiligen Versorgung, einschliesslich einer angemessenen Reservebildung und der Ablieferung an den allgemeinen Haushalt, decken, soweit die Deckung nicht durch vertragliche Entgelte erfolgt. Die Berücksichtigung der vertraglichen Entgelte bei der Bemessung der Gebühren bedingt deshalb eine eigen- ständige Kalkulation der den Vertragskunden anzulastenden Kosten und der von ihnen zu entrichtenden Entgelte (siehe hierzu auch E. 4.4.6 hiernach). Schliesslich ist die einheitliche Erfassung des ganzen Gasversorgungsgeschäfts unter dem Aspekt des Kostendeckungs- prinzips auch nicht mit den Anforderungen vereinbar, die sich aus der Wettbewerbsneutra- lität und insbesondere Art. 27 BV an die Rechnungslegung (kalkulatorische Trennung) und Art. 94 BV ergeben (E. 4.4.5 hiernach). Während Art. 27 BV den individualrechtlichen Ge- halt der Wirtschaftsfreiheit schützt, gewährleistet Art. 94 BV als grundlegendes

B 2025/23 und B 2025/25 20/35

Ordnungsprinzip einer auf marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden Wirtschaftsordnung die systembezogene oder institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit. Diese beiden Aspekte sind eng aufeinander bezogen und können nicht isoliert betrachtet werden (siehe BGE 151 I 3 E. 6.1 und BGE 147 V 423 E. 5.1.3); auch begrifflich erscheint es schwerlich begründbar, einem Verwaltungszweig Bereiche zuzuordnen, in denen das Gemeinwesen nicht im engeren Sinne eine öffentliche Aufgabe erfüllt (verwaltet), sondern als Wettbe- werbsakteur auftritt.

4.4. A.__ wirft der Stadt St. Gallen vor, dass die Tarifkunden zu Unrecht Kosten zu tragen hät- ten, die anderen Kundensegmenten (Vertragskunden, die Fernwärmekunden und der Be- reich Eigenverbrauch) anzurechnen seien (act. 1, S. 5 f. und S. 8, act. 20, S. 5, Ziffer 6, und act. 34, Ziffer 2). Diese gerügte Ungleichbehandlung beschlägt das Kostendeckungsprinzip und ist ebenfalls im Licht des Wettbewerbsrechts (vgl. E. 4.3.5 hiervor) zu beurteilen.

4.4.1. Gemäss unbestrittener Feststellung der Vorinstanz schloss der Stadtrat mit elf juristischen Personen (sogenannte Vertragskunden) Verträge mit individuellen Konditionen (act. 2, E. 7c, zweiter Absatz). Diese Anzahl deckt sich mit den am 29. Januar 2026 eingereichten Gaslieferungsverträgen nach Art. 8 f. SWR (act. 29). Wie bereits in E. 4.3.5 hiervor erwähnt, wird auch die Fernwärme als Vertragskunde behandelt (act. 14, Ziffer 11a f., und act. 19, Ziffer 8). Art. 8 und 9 SWR schaffen die Grundlagen für den Abschluss von öffentlich-recht- lichen und privatrechtlichen Verträgen im Bereich der Gasversorgung, deren Bestimmun- gen vom SWR abweichen dürfen, insbesondere wenn dies aufgrund grösserer Bezugsmen- gen gerechtfertigt erscheint (Art. 8 Abs. 1 lit. a SWR). Gestützt auf Art. 4 des Organisati- onsreglements der Stadtwerke (SRS 511.11, SWO) erliess der Stadtrat St. Gallen das Handbuch über die Beschaffung und den Verkauf von Energie (act. 7.24.15). Dieses enthält Kalkulationsregeln für Sonderverträge. In Ziffer 4.4.2 wird vorgeschrieben, dass die Ener- giekosten einschliesslich Mindestmargen und Risikoaufschlägen in den Verkaufspreis flies- sen müssen. Grundgedanke ist, dass ein Vertragskunde mindestens alle variablen sowie die anteiligen Gemeinkosten tragen soll. Um Kunden trotz Marktöffnung halten zu können, darf der Margenaufschlag auch geringer sein, wobei die variablen Kosten in jedem Fall gedeckt sein sollten. Die Gasbeschaffung erfolgt hauptsächlich über Back-to-Back-Be- schaffungen, bei denen aktuelle Marktpreise berücksichtigt werden (act. 7.24.15, Zif- fer 4.4.3.1). Zu den jeweiligen Beschaffungskosten wird ein Strukturierungszuschlag hinzu- gefügt, sodass in der Regel kein negativer Deckungsbeitrag aus der Beschaffung des Ga- ses entstehen könne (act. 28, Ziffer 1; siehe auch zu den jeweils veranschlagten Struktu- rierungszuschlägen in den einzelnen Gaslieferungsverträgen act. 29). Gemäss Ziffer 8.2.2 des Handbuchs (act. 7.24.15) dient der Strukturierungszuschlag

B 2025/23 und B 2025/25 21/35

(«Strukturierungsaufschlag») der Abgeltung des Marktpreisänderungsrisikos aufgrund von Angebotsbindefristen. Die Zuschläge werden durch die Abteilung Energiebeschaffung kal- kuliert und sind im Übergabepreis an den Verkauf enthalten . Die Standardverträge sehen zudem ein «Durchreichen» geänderter Kosten vor, die aus der Änderung von Abgaben und Steuern resultieren (act. 7.24.15, Ziffer 8.2.3). Die Stadt St. Gallen gewährt ihren Kunden bei der Gasversorgung keine Preishaltedauer. Die Vertragswerke werden mit einem indika- tiven Preis ausgestellt und die Kundschaft kann eine Gasbeschaffung mit Maximalpreis bzw. Limit-Order in Auftrag geben. Können die St. Galler Stadtwerke den Auftrag über die OpenEP erfüllen, werden die Vertragswerke unterzeichnet und sind erst dann verbindlich (Risikobericht November 2022, act. 7.35.2.19, S. 21 und S. 23; siehe zu den damit zu ver- einbarenden Vertragsbestimmungen act. 29).

4.4.2. Wie sich bereits aus Art. 8 Abs. 1 lit. a SWR ergibt, stellt das von der Vorinstanz berück- sichtigte Kriterium der grossen Bezugsmengen von Vertragskunden an sich ein sachlich gerechtfertigtes Merkmal für eine im Vergleich zu den Tarifkunden unterschiedliche Ver- kaufspreisgestaltung dar, zumal letztere bedeutend geringere Gasmengen beziehen (act. 2, E. 7c). Ausserdem führte die Stadt St. Gallen im vorliegenden Verfahren überzeu- gend und im Einklang mit den Regeln des Handbuchs aus (siehe E. 4.4.1 hiervor), dass im Fall des Gasgeschäfts mit den Vertragskunden nach dem Back-to-Back-Beschaffungsprin- zip ohne Preishaltedauer kein Marktpreisänderungsrisiko und damit auch kein Verlustrisiko für die Stadt St. Gallen besteht (act. 14, Ziffer 11c; siehe auch act. 7.35.2.19, S. 21 und S. 23; siehe auch act. 28). Aufgrund der Back-to-Back-Beschaffung bzw. der entsprechen- den Termingeschäfte wirken sich nachträgliche Gaspreiserhöhungen weniger stark aus als bei der strukturierten, mit Spotmarktinterventionen ergänzten Beschaffung von Gas für die Tarifkunden (siehe auch die entsprechenden Bestimmungen in den Gaslieferungsverträgen zu Mehrbezugsmengen am Spotmarkt, act. 29). Bei Letzteren erfolgt die strukturierte Be- schaffung nämlich auf geschätzte Planmengen, die teilweise zu über den Spotmarkt aus- zugleichenden Mengendifferenzen von bis zu 20 % mit entsprechendem Marktpreisrisiko führen (siehe act. 7.8.2, act. 7.7, Ziffer 2.1, und act. 14, Ziffer 11c). Sodann führte die Stadt St. Gallen plausibel aus, dass alle Kunden – und damit auch die Vertragskunden (zu denen auch die Fernwärme zählt, act. 14, Ziffer 11a, und act. 19, Ziffer 8) sowie der Bezug im Rahmen des Eigenverbrauchs – mit einer Netzgebühr belastet werden (act. 14, Ziffer 7c, und act. 7.54; siehe zu diesem – zusätzlich zum Energiepreis – geschuldeten Grundpreis bzw. Netznutzungsentgelt, der sich an den publizierten Netznutzungsentgelten der Koordi- nationsstelle Durchleitung [KSDL] orientiert, die Verträge in act. 29). Diese Ausführung deckt sich mit den Kalkulationsregeln des Handbuchs insoweit, als dass ein Vertragskunde grundsätzlich mindestens alle variablen sowie die anteiligen Gemeinkosten tragen soll (act. 7.24.15, Ziffer 4.4.2). Im Übrigen führte die Stadt St. Gallen hinsichtlich der

B 2025/23 und B 2025/25 22/35

Netzgebühr nachvollziehbar aus, dass das Netz einen Anlagewert habe, den sie mit dem branchenüblichen Netznutzungsmodell NEMO kalkuliere (act. 14, Ziffer 7d; vgl. hierzu so- wie zu den kalkulatorischen Zinskosten den SRB 3475 vom 12. Dezember 2023 act. 7.24.13a, Ziffer 5). Eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt jeden- falls hinsichtlich der unterschiedlichen Beschaffungspreise und Netznutzung nicht vor.

4.4.3. Zu beurteilen bleibt, ob die Tarifkunden im Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 zu Unrecht Anteile der Allgemeinkosten zu tragen hatten, die in anderen Kundensegmenten, insbesondere bei den Marktkunden, entstanden. Im Vordergrund steht hierbei die Frage, ob die Stadt St. Gallen Quersubventionierungen vornimmt, die den wirksamen Wettbewerb beeinträchtigen. Nachfolgend ist deshalb zu klären, ob und in welchem Umfang wirksamer Wettbewerb besteht (E. 4.4.4 hiernach) und – bejahendenfalls – ob die Stadt St. Gallen die Marktkunden zulasten der Tarifkunden wettbewerbsverzerrend quersubventioniert (E. 4.4.5 hiernach), wie A.__ vermutet (act. 1, S. 6 oben, und act. 20, S. 5, Ziffer 6, und act. 34, Zif- fer 4).

4.4.4. Hinsichtlich der Frage wirksamen Wettbewerbs im Gasgeschäft der Stadt St. Gallen gilt es das Folgende zu beachten:

4.4.4.1. In Bezug auf den Gasmarkt hat die Wettbewerbskommission (WEKO) mit Verfügung vom 25. Mai 2020 festgehalten (publiziert in Recht und Politik des Wettbewerbs RPW, 2020/4b, S. 1863 ff.), dass der freie Zugang zu den Rohrleitungen gewährleistet sein muss. Jeder Gasversorger muss damit sein Monopolnetz (für Drittlieferanten) öffnen. Auch die kleineren Endverbraucher dürfen (theoretisch) ihren Lieferanten frei wählen. Ziel des Entscheids der WEKO war es, einen funktionierenden Wettbewerb im Erdgaslieferbereich zu ermöglichen (siehe zum Ganzen HÄNER/JOSURAN-BINDER, Erhöhung der Gastarife – wie können Gas- versorger das Verfahren effizient gestalten?, in: Bratschi ÖffRecht Newsletter Oktober 2022, S. 2, Download unter: <https://www.bratschi.ch/assets/content/files/publikatio- nen/2022-10_-_Newsletter_Gastarife.pdf>, abgerufen am 21. April 2026; siehe zur Öffnung des Gasmarktes auch SRB Nr. 3475 vom 12. Dezember 2023, act. 7.24.13a, S. 1 unten). Ab dem Risikobericht 2021 hielten denn auch die St. Galler Stadtwerke unter Verweis auf die Praxis der WEKO fest, sämtliche Gaskunden könnten den Lieferanten frei wählen (act. 7.35.2.15, S. 7 oben). Seit dieser Marktöffnung beziehen einzelne bisherige Kunden der St. Galler Stadtwerke das Gas von einem Drittlieferanten (in einem Umfang von 3'000 MWh/a; siehe hierzu sowie zum Verlust von CHF 33'000 bei Gaskleinkunden act. 7.35.2.15, S. 9). In den Risikoberichten 2022 und 2023 führten die St. Galler

B 2025/23 und B 2025/25 23/35

Stadtwerke zusätzlich aus, neue Mitbewerber könnten bei fallenden Marktpreisen im Gas bei der Tarifkundschaft günstigere Angebote platzieren (act. 7.35.2.19 und act. 7.35.2.22, je S. 9). Des Weiteren wies die Stadt St. Gallen im Rekursverfahren darauf hin, dass auch kleinere Endverbraucher ihren Gaslieferanten grundsätzlich frei wählen könnten. Auch für die Objekte von A.__ an der B.__strasse 1 und 3 sei eine Drittbelieferung jederzeit möglich. Es bestehe daher ein wirksamer Wettbewerb (Eingabe vom 24. Juli 2023, act. 7.7, Ziffer 2.4 und Ziffer 2.5, 4. Abschnitt).

4.4.4.2. Demgegenüber bestritt A.__, dass im Versorgungsgebiet der Stadt St. Gallen für die Ta- rifkunden ein wirksamer Wettbewerb beim Gasbezug bestehe. Kleinkunden hätten keine Möglichkeit, ohne erheblichen Aufwand auf vergleichbare Angebote auszuweichen. Auf dem Stadtgebiet gebe es keine konkurrierenden Gas-Angebote für Kleinkunden (act. 7.12, Ziffer 6).

4.4.4.3. Der Auffassung von A.__ ist aufgrund der überzeugenden Ausführungen des Preisüberwa- chers zur Anpassung des Gebührentarifs der Gasversorgung zu folgen, wonach die St. Gal- ler Stadtwerke in ihrem Versorgungsgebiet über ein lokales öffentliches Monopol in der Gasversorgung verfügen (Schreiben vom 30. Oktober 2023, act. 7.24.13c, S. 1). Diese Ein- schätzung deckt sich zudem mit den Ausführungen im SRB 3475 vom 12. Dezember 2023. Dort wird auf das laufende eidgenössische Gesetzgebungsverfahren verwiesen, das die Regeln für einen «effizienten Gasmarkt» (erst noch) schaffen soll (für eine zusammenge- fasste Übersicht zum eidgenössischen Gasversorgungsgesetz und zu der gegenwärtig an- gestrebten vollständigen Marktöffnung siehe den Newsletter des Preisüberwachers vom 13. November 2025, S. 2; Download unter: <https://www.preisueberwacher.ad- letter_06_2025_d.pdf>, abgerufen am 21. April 2026). Insbesondere soll mit dem Gasver- sorgungsgesetz das Monopol der lokalen Gasversorger aufgebrochen werden. Der Preis- überwacher geht sodann davon aus, dass die Konsumenten selbst mit dem neuen Gasver- sorgungsgesetz nicht von einem wirksamen Preiswettbewerb profitieren werden, weil die geplante Marktöffnung auf zentrale Teile der Gasversorgung keinen Einfluss habe. Die Ver- sorgungsinfrastruktur und die wichtigsten Massnahmen zur Gewährleistung der Versor- gungssicherheit würden im Monopol verbleiben. Der Preisüberwacher zog ausserdem den nachvollziehbaren Schluss, dass die Ertragsaussichten für neue Anbieter selbst in einer längerfristigen Optik begrenzt seien. Die vielerorts bereits kommunizierte Stilllegung von Gasnetzen in den nächsten 10 bis 20 Jahren verringere den Anreiz zusätzlich erheblich, in

B 2025/23 und B 2025/25 24/35

den Markt einzutreten und bestehende Gasversorger herauszufordern (zum Ganzen Newsletter, a.a.O., S. 2 und S. 3 f.). Auf dem städtischen Gebiet wird denn auch weiterhin lediglich eine geringe Anzahl von kleinen Endverbrauchern durch Drittlieferanten bedient

4.4.4.4. Kunden, die mehr als 150 Nm3/h Gas beziehen (von den St. Galler Stadtwerken als Markt- kunden bezeichnet), konnten demgegenüber schon vor der WEKO-Verfügung vom 25. Mai 2020 den Lieferanten nicht nur theoretisch, sondern tatsächlich frei wählen. Denn die Markt- mechanismen waren nur für Gaskunden mit einem niedrigeren Bezug (von den St. Galler Stadtwerken als Tarifkunden bezeichnet) nicht «drittlieferantenfreundlich» (Risikoberichte 2018, 2019 und 2020 act. 7.35.1.4., S. 7 f., act. 7.35.1.7, S. 7 und S. 9, und act. 7.35.1.11, S. 7 und S. 9).

4.4.4.5. Tarifkunden wie A.__ können aufgrund der Monopolstellung der St. Galler Stadtwerke bei geringem Gasbezug nicht von einem wirksamen Wettbewerb profitieren (vgl. E. 4.4.4.3 hiervor). Die Preisbildung für den Gasbezug erfolgt mithin nicht durch den Markt, sondern durch die Marktmacht der St. Galler Stadtwerke. Für die Tarifkunden wird ausschliesslich der von der Stadt St. Gallen festgesetzte öffentlich-rechtliche Gebührentarif der Gasversor- gung angewandt; eine Vertragslösung (Art. 8 f. SWR) bleibt ihnen verwehrt. Demgegenüber kamen und kommen Marktkunden in den Genuss wirksamen Wettbewerbs (E. 4.4.4.4 hier- vor). Bei ihnen besteht daher aus der Sicht der St. Galler Stadtwerke ein erhöhtes Risiko, dass sie im Fall einer Preiserhöhung zu einem anderen Gaslieferanten wechseln. Hinzu kommt, dass der Gasverkauf an Marktkunden – anstelle des öffentlich-rechtlichen Gebüh- rentarifs – einer Parteivereinbarung zugänglich ist (Art. 8 und 9 SWR). Das Gasgeschäft mit Marktkunden ist somit eine staatliche unternehmerische Tätigkeit der Stadt St. Gallen, die im Wettbewerb mit Privaten stattfindet (vgl. HANSJÖRG SEILER, Mehr oder weniger Staat?, in: Belser/Waldmann [Hrsg.], Festschrift für Peter Hänni zum 65. Geburtstag, 2015, S. 405); sie hat privatwirtschaftlichen Charakter (vgl. SEILER, a.a.O., S. 401), ungeachtet davon, ob die Vertragsbeziehung öffentlich-rechtlich (Art. 8 SWR) oder privatrechtlich (Art. 9 SWR) ausgestaltet ist. Aus diesem Grund hat die Stadt St. Gallen beim Vertragsge- schäft mit Kunden die Grundsätze der Wirtschaftsordnung (Art. 94 BV) zu beachten und gegen den Wettbewerb gerichtete Massnahmen zu unterlassen (Art. 94 Abs. 4 BV; vgl. SEI- LER, a.a.O., S. 406 f. sowie E. 4.3.4 hiervor). Insbesondere Quersubventionen aus der

staatlichen Monopoltätigkeit zugunsten des (privatwirtschaftlichen) Wettbewerbsbereichs sind verboten (SEILER, a.a.O., S. 407, BGE 138 I 378 E. 9.1 und BGE 143 II 425 E. 4.3; siehe auch PHIL BAUMANN, Quersubventionierungen bei privatwirtschaftlicher Staatstätig- keit, in Jusletter 9. März 2020, Rz 11 und Rz 18).

B 2025/23 und B 2025/25 25/35

4.4.5. Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend zu prüfen, ob bei der Verteilung der Allgemeinkos- ten eine wettbewerbsverzerrende Quersubventionierung zu bejahen ist. Eine solche läge vor, wenn die Tarifkunden Allgemeinkosten zu tragen haben, die eigentlich bei den Markt- kunden angefallen sind. Bei Allgemeinkosten handelt es sich um Kosten, die nicht direkt einem Produkt zugeordnet werden können und damit nur schwer überprüfbar sind. Damit kann ein gewisser Anreiz bestehen, den Marktkunden zulasten der Tarifkunden einen zu tiefen Allgemeinkostenanteil zu verrechnen (vgl. zum Ganzen ABEGG/BAUMANN, a.a.O., Rz 31, und BAUMANN, a.a.O., Rz 6 und Rz 11). Keine Quersubventionierung bilden Ver- bundvorteile, die in Form von Kostenvorteilen entstehen, wenn zwei oder mehrere Produkte in einem einzigen Unternehmen hergestellt oder vertrieben werden (effizientere Ressour- cennutzung), ohne dass mittels Erlös- oder Kostenverlagerungen zwischen den Produkten quersubventioniert wird (vgl. BAUMANN, a.a.O., Rz 7; eingehend zu den Verbundvorteilen ABEGG/BAUMANN, a.a.O., Rz 32 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine kalkulatorische Trennung des privatwirtschaftlichen Tätigkeitsbereichs vom öffentlichen Monopolbereich vorzunehmen, um eine allfällige den Wettbewerb verfälschende Quersub- ventionierung (besser) überprüfen zu können (vgl. BGE 138 I 378 E. 9.1, ABEGG/BAUMANN, a.a.O., Rz 76, Rz 81 am Schluss und Rz 85, und BAUMANN, a.a.O., Rz 19).

4.4.6. Die Stadt St. Gallen unterscheidet in der Kostenträgerrechnung nicht zwischen verschiede- nen Kundenkategorien (Tarifkunden und Vertragskunden einschliesslich Fernwärme), wo- bei der Eigenverbrauch gar keine Kundenkategorie bildet (act. 14, Ziffer 11a). Sie führt aus- drücklich keine kalkulatorisch nach den verschiedenen genannten Bezugskreisen getrennte Buchhaltung (act. 28, S. 3) und scheint sich bislang nicht Rechenschaft über die jeweiligen Allgemeinkostenanteile der Gasversorgung gegeben zu haben (siehe auch die diesbezüg- lich nicht unterscheidende Übersicht «Jahresbudgets und -ergebnisse für den Kostenträ- ger 5910», act. 7.24.16 f.). Im Übrigen bleibt unklar, wie die Stadt St. Gallen bei fehlender getrennter Kostenträgerrechnung den bei der Bemessung der Tarifgebühren zu berücksich- tigenden Deckungsanteil aus vertraglichen Entgelten (Art. 18 Abs. 1 letzter Satzteil SWR) kalkuliert haben will. Die Stadt St. Gallen legte auf Anfrage des Verwaltungsgerichts weder dar noch ergibt sich aus den Akten, ob und bejahendenfalls mit welchem Anteil die Ver- tragskunden Entgelte für die Allgemeinkosten entrichten. Aus den eingereichten Verträgen (act. 29) ergibt sich denn auch nicht, dass im Energie- oder Grundpreis ein Anteil an den Allgemeinkosten enthalten wäre. Damit bestehen zumindest Anhaltspunkte für eine den Wettbewerb verzerrende systematische Quersubventionierung in Form der hauptsächlich von den Tarifkunden zu tragenden Allgemeinkosten, die weiterer Abklärung bedarf. Dies umso mehr, als die Stadt St. Gallen bereits vor der hier umstrittenen Gebührenperiode vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 den Kunden im Monopolbereich (Tarifkunden) teilweise

B 2025/23 und B 2025/25 26/35

Gemeinkosten aufbürdete, die in einer Querfinanzierung von Geschäften auf dem freien Gasmarkt begründet waren. So wurde im Protokoll Nr. 21 der Werkkommission der Stadt St. Gallen vom 17. März 2015 unter dem Traktandum «4. Erlass eines neuen Stadtwerke- reglements» zu Art. 8 des Entwurfs zum neuen SWR betreffend öffentlich-rechtliche Ver- träge festgehalten, konkret sei bei drei energieintensiven Firmen, die im internationalen Wettbewerb stehen, auf einen Teil der Abgaben ans Gemeinwesen verzichtet worden. «Hier gewichtete der Stadtrat den Erhalt der Arbeitsplätze höher, als die exakte Gleichbe- handlung. Dabei ist klar, dass die verfassungsmässigen Rechte, wie Gleichbehandlungs- gebot und Willkürverbot uneingeschränkt gelten». Solche nicht aus marktwirtschaftlichen, sondern aus rein sozialpolitischen Überlegungen gewährten Preiszugeständnisse an Ver- tragskunden wirken sich aufgrund der Zusammenfassung von Vertrags- und Tarifkunden als einheitlicher Verwaltungszweig zwangsläufig zulasten Letzterer aus; je geringer der Kostendeckungsbeitrag der Vertragskunden, desto höher wird gemäss Art. 18 Abs. 1 SWR derjenige der Tarifkunden. Eine solche Preisgestaltung war wettbewerbsverzerrend und damit unzulässig (E. 4.4.5 hiervor).

4.4.7. Die Sache ist daher an die Stadt St. Gallen zurückzuweisen, damit sie für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 sämtliche im Gasgeschäft anfallenden Allgemeinkosten bestimmt, die nicht direkt einer konkreten Gaslieferung zugerechnet werden können (etwa Aufwand für Personal, Verwaltung, Führung, Betrieb, Mieten Liegenschaften, Unterhalt EDV oder Software; siehe auch die von der Stadt St. Gallen genannten Allgemeinkosten in act. 28, S. 3 oder die von A.__ in act. 34, Ziffer 4 angesprochenen Marketing- und Verwal- tungskosten). In diese Allgemeinkosten dürfen auch keine Kosten einfliessen, die einem einzelnen Kundensegment zugeordnet werden können (wie etwa der von A.__ erwähnte Aufwand für die Korrektur des Vorsteuerabzugs, der nicht die Tarifkunden, sondern einzig die Leistungen innerhalb des Gemeinwesens bzw. die «eigenen Anlagen» [act. 28] betrifft; act. 34, Ziffer 4, und act. 7.24.16 f., Position 61900). Solche Kosten, die nicht das Tarifkun- dengeschäft betreffen (wie etwa auch die von A.__ angesprochenen auf den Eigenver- brauch fallenden Mehrwertsteuern und CO2-Abgaben, act. 34, Ziffer 4), sind ausschliesslich dem entsprechenden anderen Kundensegment anzulasten.

4.4.8. Nach der Ermittlung der Allgemeinkosten (vgl. E. 4.4.7 hiervor) wird die Stadt St. Gallen einen nach Kundensegmenten – nämlich den Bezugsgruppen (Tarifkunden, Vertragskun- den, Fernwärme und Eigenverbrauch) – sachlich differenzierenden verursachergerechten Kostenverteilschlüssel zu bestimmen haben (vgl. BGE 138 I 378 E. 9.3.3). Gestützt auf diesen Kostenverteilschlüssel wird sie sodann für die einzelnen Kundensegmente den Be- trag der Allgemeinkosten pro kW/h zu ermitteln haben. Ausgehend davon (siehe E. 4.4.6

B 2025/23 und B 2025/25 27/35

hiervor), dass die Allgemeinkosten hauptsächlich auf die Tarifkunden abgewälzt worden sein dürften, ist der die anderen Kundensegmente betreffende Anteil pro kW/h von der A.__ pro kW/h belasteten Gebühr – zusätzlich zur Korrektur wegen der unrechtmässigen Ablie- ferung (E. 4.3.4 hiervor) – abzuziehen.

4.4.9. Des Weiteren wird die Stadt St. Gallen den von A.__ erhobenen Vorwurf abzuklären haben, dass die einzig den Eigenverbrauch betreffenden Aufwände für die Korrektur des Vorsteu- erabzugs, der Entrichtung der Mehrwertsteuern und CO2-Abgaben auf die Tarifkundschaft abgewälzt worden seien (E. 4.4 hiervor). Bejahendenfalls hätte die Stadt St. Gallen den Anteil der entsprechenden Kosten pro kW/h zu bestimmen und einen entsprechenden zu- sätzlichen Abzug von der bisher A.__ in Rechnung gestellten Gebühr vorzunehmen.

4.5. Soweit A.__ die Praxis der Stadt St. Gallen zur Reservebildung rügt (act. 1, S. 6 f., Ziffer 9, und act. 12, S. 3, Ziffer 6), ist ihm indessen nicht zu folgen. Er legt nicht dar und es ist auch nicht ersichtlich, dass die Stadt St. Gallen betreffend den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 bei der Reservebildung einen Ermessensfehler begangen hätte. Ein solcher wäre allerdings erforderlich, da der Stadt St. Gallen hierbei ein Ermessen zusteht (Art. 130 Abs. 1 Satz 1 GG und E. 3.2 hiervor) und dem Verwaltungsgericht eine Angemessenheits- kontrolle verwehrt ist (Art. 61 VRP). Insbesondere in Anbetracht der ausserordentlich star- ken Verwerfungen am Gasmarkt ab dem Jahr 2020 (siehe hierzu den Newsletter der Preis- überwachung vom 27. Januar 2023, Beilage zu act. 7.8.7, S. 2, sowie die grafische Darstel- lung von A.__ in act. 1, S. 2) stellt das vorsichtige Verhalten der Stadt St. Gallen im Umgang mit Reserven und der davon betroffenen Tariffestsetzung jedenfalls keinen Ermessens- missbrauch dar.

4.6. Wie sich aus nachfolgenden Überlegungen ergibt, ist die Vorinstanz ausserdem zutreffend zum Schluss gelangt (act. 2, E. 7b, S. 15 unten), dass die um die Ablieferung korrigierten Gasgebühren für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 das Äquivalenzprinzip nicht verletzen (zur Rüge A.__s siehe act. 1, S. 8 unten, act. 12, S. 2, Ziffer 2, und act. 34):

4.6.1. Das Äquivalenzprinzip ist eine Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (Art. 5 Abs. 2 BV) und – seltener zusätzlich – des Willkürverbots (Art. 9 BV; BGE 149 I 305 E. 3.4). Ihm liegt ein Tauschgedanke zugrunde: Die Leistung des Gemeinwesens und die finanzielle Gegenleistung der abgabepflichtigen Person sollen einander entsprechen (WYSS, a.a.O., S. 72 f.). Das Äquivalenzprinzip verlangt insbesondere, dass eine Gebühr

B 2025/23 und B 2025/25 28/35

nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Zentral ist mithin die objektive Wertbestimmung. Diese stellt entweder auf den wirtschaftlichen Nutzen ab, der den Abga- bepflichtigen erwächst, oder auf den Kostenaufwand, welchen die konkrete Inanspruch- nahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs darstellt (BEUSCH, Abgaberecht, a.a.O., Rz 22.79). Dabei dürfen schematische, auf Wahrscheinlich- keit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden. Es ist nicht not- wendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unter- scheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind. Gewisse Pauscha- lierungen oder Schematisierungen sind zulässig und mit der Rechtsgleichheit vereinbar (BGer 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 8.4.1 mit Hinweis auf u.a. BGE 143 I 220 E. 5.2.2 und BGE 139 I 138 E. 3.5).

4.6.2. Um das Äquivalenzprinzip bei der Begrenzung der Höhe der Kausalabgabe zur Anwendung zu bringen, ist ein Vergleich mit dem Marktwert als Ausdruck des «wirtschaftlichen Nut- zens» (nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers) sachge- recht. Zur Prüfung der Angemessenheit ist also auf einen sogenannten Drittvergleich mit Geschäften unter Privaten abzustellen (BGer 2C_900/2011 vom 2. Juni 2011, E. 4.3; siehe zu diesem Drittvergleich auch RICHARD LÖTSCHER, Das Äquivalenzprinzip im Bereich der öffentlichen Abgaben, in: AJP 3/2015, S. 471 und S. 478). Bestehen keine Marktpreise, ist es erlaubt, auf schematische und ebenso auf Wahrscheinlichkeitsüberlegungen beruhende Durchschnittserfahrungen abzustellen, um den Marktwert zu bestimmen. Dem Verord- nungsgeber kann hierfür ein erheblicher Ermessensspielraum belassen werden (zum Gan- zen BGer 2C_992/2020 vom 23. September 2021 E. 6.2, und 2C_729/2013 vom 3. April 2014 E. 4.4 und E. 5.1; eingehend hierzu WYSS, a.a.O., S. 57 ff. und S. 73 ff., sowie HÄNER, a.a.O., S. 15 f., und UHLMANN, a.a.O., S. 89 f.).

4.6.3. Die Vorinstanz hielt zutreffend und im Einklang mit der Berechnung von A.__ (vgl. act. 1, Ziffer 1: CHF 0.187 bzw. CHF 0.189) fest, dass für die Bezugsperiode vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 eine durchschnittliche Gasgebühr für die beiden Objekte von CHF 0.1896 pro kWh bzw. CHF 0.1859 pro kWh in Rechnung gestellt wurde (act. 2 E. 7b, S. 14 unten; siehe auch act. 7.8.9). In diesem Preis sind die Mehrwertsteuer (7,7 %) und die CO2-Ab- gabe enthalten (altArt. 12 des Gebührentarifs der Gasversorgung, SRS 512.7, SWGG, in der vorliegend anwendbaren, bis 31. Dezember 2023 gültigen Fassung). Ab 1. Januar 2023 betrug die CO2-Abgabe CHF 0.02346 (inkl. MWSt; act. 7.8.9, S. 3 der Rechnung). Diesem Preis steht ein durchschnittlicher Einkaufspreis von CHF 0.132 pro kWh gegenüber

B 2025/23 und B 2025/25 29/35

(einschliesslich MWSt und CO2-Abgaben; act. 7.50), wie er von der Vorinstanz schlüssig berechnet (siehe act. 2, E. 7b, S. 15) und von A.__ in seiner Berechnung ebenfalls für zu- treffend befunden wurde (act. 1, Ziffer 2).

4.6.4. Bei der Beurteilung der betraglichen Differenz zwischen den umstrittenen Gasgebühren und dem durchschnittlichen Einkaufspreis (CHF 0.132) fällt ins Gewicht, dass mit der Gasge- bühr auch die Kosten für die Netznutzung und der Verwaltungskostenbeitrag an die Stadt St. Gallen abgegolten werden soll (siehe zu den entsprechenden Aufwandpositionen bzw. Umlagekosten die Erfolgsrechnung EVM-G-Erdgasverkauf, act. 7.24.16; vgl. auch die Er- folgsrechnung der Stadtwerke in der Rechnung 2023 der Stadt St. Gallen, S. 129 f.; Down- load unter: <https://www.stadt.sg.ch/home/verwaltung-politik/demokratie-politik/finan- zen.html>, Stand: 21. April 2026). Hinzu kommen ein Zuschlag für die Nutzung des öffent- lichen Grundes (für die Gasversorgung höchstens CHF 0.01 pro kWh, Art. 20 Abs. 3 lit. b SWR), der zusätzliche Preis für Biogas (bei 20 %: + CHF 0.01; Art. 11 lit. b SWGG und act. 7.8.9), die Berücksichtigung des Adressausfallrisikos (Risiko, dass Kunden zahlungs- unfähig werden; Handbuch der St. Galler Stadtwerke über die Beschaffung und den Ver- kauf von Energie, act. 7.24.15, S. 23 Mitte). Soweit A.__ in seiner Berechnung gestützt auf Art. 5 SWGG in der Fassung vom 12. Dezember 2023 (am 1. Januar 2024 in Kraft getreten) eine Netznutzungsgebühr von CHF 0.017 pro kWh geltend macht, ist zu präzisieren, dass diese Fassung nicht den früheren Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 betrifft. Viel- mehr ist die vorangegangene Fassung vom 3. Mai 2022 einschlägig, worin der Arbeitspreis noch den Bezugspreis und den Preis für die Netznutzung vereinte bzw. diese beiden Kom- ponenten noch nicht getrennt festgelegt wurden (zum «Unbundling» von Netz- und Ener- giekomponenten bzw. von Bezugs- und Netznutzungsgebühr, das erst mit dem SRB Nr. 3475 vom 12. Dezember 2023 in der Gasversorgung erfolgte, siehe act. 7.24.13a Zif- fer 1.3 und Ziffer 2). Immerhin lässt die Netznutzungsgebühr von CHF 0.017 pro kWh Rück- schlüsse auf die umstrittene Periode vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 zu, weshalb dieser Betrag auch für die vorangegangene Zeit aussagekräftig erscheint (zum Buchwert der Netz- anlage von CHF 74'887'531.46 siehe act. 14, Ziffer 7.d). Insgesamt lassen die soeben aus- geführten Leistungsbeschaffungs-, Betriebs- und Unterhaltskostenpunkte jedenfalls eine Differenz zwischen dem Einkaufspreis und einer darüber liegenden – um die Ablieferung korrigierte (E. 4.3.4 hiervor) – Gasgebühr als plausibel erscheinen, zumal für die Massen- verwaltung vereinfachende Pauschalierungen und Schematisierungen zulässig sind und die Stadt St. Gallen über einen entsprechenden Ermessensspielraum verfügt (E. 4.3.2 hier- vor). Ferner bewegt sich die um die Ablieferung korrigierte (E. 4.3.4 hiervor) Gasgebühr der Stadt St. Gallen im gesamtschweizerischen Durchschnitt (siehe act. 7.7, S. 5 mit Verweis auf Erhebungen des Preisüberwachers), was ebenfalls gegen ein offensichtliches Missver- hältnis zwischen dem Wert der Leistung und der Gebühr spricht. Eine Verletzung des

B 2025/23 und B 2025/25 30/35

Äquivalenzprinzips ist vor diesem Hintergrund zu verneinen; der Entscheid der Vorinstanz, die ebenfalls auf den objektiven Wert der Leistung abstellte, ist in dieser Hinsicht nicht zu beanstanden. Diese Beurteilung des Äquivalenzprinzips steht allerdings unter dem Vorbe- halt der von der Stadt St. Gallen noch vorzunehmenden Abklärungen der Allgemeinkosten und deren Verteilung (E. 4.4.6 f.). Sollten daraus erhebliche Quersubventionen zulasten der Tarifkunden hervorgehen, würde dies wohl nicht ohne Auswirkung auf die Frage nach ei- nem offensichtlichen Missverhältnis zwischen der Gebühr und dem objektiven Wert der be- zogenen Leistung bleiben.

5. Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz auf den Rekurs von A.__ vom 17. Juni 2024 betreffend die Gasgebühren für den Zeitraum vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 zu Recht nicht ein- getreten ist (Rekursverfahren I/2-2024/44).

5.1. Die Vorinstanz begründete das Nichteintreten damit, dass die Rechnungen vom 5. Juni 2024 keinen Verfügungscharakter hätten, mithin kein mittels Rekurs anfechtbares Anfech- tungsobjekt darstellen würden (act. 2, E. 2), was A.__ bestreitet (act. 1, III.1 ff.).

5.2. Bei der Vorinstanz können selbstständige Verfügungen und Entscheide der obersten Ver- waltungsbehörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder einer selbstständigen öf- fentlich-rechtlichen Anstalt über u.a. Gebühren mit Rekurs angefochten werden (Art. 41 lit. h Ziffer 5 VRP). Verfügungen sind hoheitliche Anordnungen im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und ein Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise regeln (VerwGE B 2020/45 vom 13. Mai 2020 E. 1.1 mit Hinweis auf CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichts- barkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz 536). Rechnungsstellungen oder Zahlungs- aufforderungen des Gemeinwesens können Verfügungscharakter haben; dies ist aber nicht zwingend (BGE 143 II 273 E. 4.2.2). Ausschlaggebend für die Qualifikation eines Verwal- tungsaktes als Verfügung sind deren Strukturmerkmale (BGer 2C_444/2016 vom 4. No- vember 2015 E. 3.2.4), wie sie in Art. 24 Abs. 1 lit. a bis lit. e VRP aufgezählt sind.

5.3. Entscheidend bei der Würdigung der Rechnungen vom 5. Juni 2024 ist, dass die Stadt St. Gallen darin einen Vorbehalt mit Blick auf den Ausgang des Rekursverfahrens I/2- 2023/46 anbrachte und damit klarstellte, mit der blossen Rechnungsstellung noch keine verbindliche Anordnung über die Zahlungspflicht getroffen zu haben (vgl. BGE 143 II 268 E. 4.2.2). Anders als den Rechnungsverfügungen vom 24. Mai 2023 (act. 7.8.9) mangelt es den Rechnungen vom 5. Juni 2024 somit an dem für eine Verfügung zentralen Element

B 2025/23 und B 2025/25 31/35

eines verbindlichen Rechtsspruchs im Sinn von Art. 24 Abs. 1 lit. b VRP. Die Rechnungen vom 5. Juni 2024 zielten weder objektiv noch subjektiv (aus der Optik der Stadt St. Gallen betrachtet) auf eine rechtskraftfähige Anordnung über die Zahlungspflicht ab. Mit anderen Worten stellen sie keinen Hoheitsakt dar, der eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechts- beziehung verbindlich regelt. In damit zu vereinbarender Weise verzichtete die Stadt St. Gallen auf eine Rechtsmittelbelehrung (Art. 24 Abs. 1 lit. d VRP) und bezeichnete die Rechnungen vom 5. Juni 2024 nicht als Verfügungen (act. 8.2.1). Deshalb verneinte die Vorinstanz im Rekursverfahren I/2-2024/44 zu Recht das Vorhandensein eines Anfech- tungsobjekts im Sinn von Art. 41 lit. h Ziffer 5 VRP. Das Nichteintreten der Vorinstanz auf den gegen die Rechnungen vom 5. Juni 2024 erhoben Rekurs von A.__ vom 17. Juni 2024 (act. 2, Dispositivziffer 2) ist folglich nicht zu beanstanden und sein gegenüber der Vo- rinstanz erhobener Vorwurf der Rechtsverweigerung (act. 1, III.1; siehe auch act. 34, Zif- fer 7) erweist sich als nicht stichhaltig.

6.

6.1. Amtliche und ausseramtliche Kosten für das Verfahren betreffend die Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023

6.1.1. Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die Dispositivziffer 1 des angefochtenen Rekursent- scheids aufzuheben und die Sache zur weiteren Abklärung sowie Neuverfügung über die Gasgebühren betreffend den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 an die Stadt St. Gallen zurückzuweisen.

6.1.2. Die Rückweisung der Sache mit noch offenem Ausgang gilt für die Frage der Auferlegung der amtlichen und ausseramtlichen Kosten als vollständiges Obsiegen (VerwGE B 2023/33, B 2023/34 vom 8. Juni 2023 E. 4.1) und zwar unabhängig davon, ob sie beantragt und ob das entsprechende Begehren im Haupt- oder Eventualantrag gestellt wird (vgl. BGE 141 V 312 E. 11.1). Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerde- und Rekursverfahrens betreffend die Gasgebühren für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 jedenfalls nicht dem als obsiegend zu betrachtenden A.__ aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP), sondern der Stadt St. Gallen. Dies umso mehr, als ihr die zur Rück- weisung führende fehlende Spruchreife anzulasten (Art. 95 Abs. 2 VRP) ist. Deshalb und weil die Stadt St. Gallen mit der vorliegenden Gebührenstreitigkeit überwiegend finanzielle Interessen verfolgt, hat sie die amtlichen Kosten für das Verfahren betreffend die Abrech- nungsperiode vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 zu bezahlen (Art. 95 Abs. 3 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 2'000 erscheint für beide Beschwerdeverfahren (B 2025/23 und B 2025/25) und sämtliche Verfahrensgegenstände angemessen (Art. 7 Ziffer 222 der

B 2025/23 und B 2025/25 32/35

Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Für die Gasgebühren vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 ist der Anteil daran mit CHF 1'500 festzusetzen, fiel doch hierfür der Grossteil des Aufwands an. In diesem Umfang ist A.__ der geleistete Kostenvorschuss (von insge- samt CHF 2'000) zurückzuerstatten (siehe auch E. 6.2.2 hiernach).

6.1.3. Der im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragene A.__ stellte seine Anträge in der Sache mit Eingabe vom 14. April 2025 nicht nur unter Kosten-, sondern ausdrücklich auch unter Entschädigungsfolge (act. 12 ); ohnehin ist der Sichtweise der Vorinstanz zu folgen, dass auch in der beantragten «Kostenfolge» jedenfalls implizit die Geltendmachung einer ausseramtlichen Entschädigung zu erblicken ist (act. 2, E. 9c). A.__ verfasste sämtli- che Eingaben in den beiden Beschwerdeverfahren B 2025/23 und B 2025/25 in eigenem Namen. Durch seinen Kanzleipartner liess er sich jeweils bloss kurzfristig vertreten, um nicht beim Verwaltungsgericht Einsicht in die Verfahrensakten nehmen zu müssen, sondern stattdessen die Verfahrensakten zugestellt zu erhalten (siehe act. 10, act. 17 und act. 32). Der damit verbundene bescheidene Aufwand des Kanzleipartners erscheint nicht notwen- dig, weshalb er von der Stadt St. Gallen nicht zu ersetzen ist (siehe zur Voraussetzung der Notwendigkeit der Bemühungen auch Art. 19 der Honorarordnung, sGS 963.75, HonO). Demgegenüber ist aufgrund der Schwierigkeit der Sache, des ausserordentlich grossen Aktenumfangs und des multiplen Schriftenwechsels ausnahmsweise ein Anspruch A.__s auf eine Umtriebsentschädigung für die Beschwerdeführung zu bejahen (Art. 98 Abs. 1, Art. 98bis und Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c der Schweizerischen Zi- vilprozessordnung, SR 272, ZPO; siehe zu den Voraussetzungen einer Umtriebsentschä- digung VerwGE B 2024/117 vom 4. Juli 2024 E. 5.2 mit Hinweisen). Angemessen erscheint eine Umtriebsentschädigung von CHF 1'000.

6.2. Amtliche und ausseramtliche Kosten für das Verfahren betreffend Nichteintreten auf den Rekurs gegen die Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April

6.2.1. Soweit darauf einzutreten ist (E. 1.3 hiervor), ist der von A.__ im Beschwerdeverfahren er- hobene Beschwerdeantrag Ziffer 2 abzuweisen, die Dispositivziffer 2 des angefochtenen Rekursentscheids betreffend das Nichteintreten auf seinen Rekurs gegen die Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 (Rekursverfahren I/2-2024/44) sei aufzu- heben (act. 1).

6.2.2. A.__ ist im Beschwerdeverfahren betreffend das Nichteintreten auf seinen Rekurs gegen

B 2025/23 und B 2025/25 33/35

die Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 als unterliegend zu betrachten. Deshalb hat er die amtlichen Kosten für diesen Verfahrensgegenstand zu tra- gen. Mit Blick auf die eingeschränkte Streitfrage erscheinen amtliche Kosten von CHF 500 angemessen. Sie sind mit dem von A.__ geleisteten Kostenvorschuss von CHF 2'000 zu begleichen; der Restbetrag von CHF 1'500 ist ihm zurückzuerstatten (vgl. E. 6.1.2 hiervor).

6.2.3. Ausgangsgemäss hat A.__ im Verfahren betreffend das Nichteintreten auf seinen Rekurs gegen die Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 keinen Anspruch auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten. Die ohnehin nicht anwaltlich vertretene, im amtlichen Wirkungskreis tätig gewordene Stadt St. Gallen hat keinen Anspruch auf eine Entschädigung ausseramtlicher Kosten (VerwGE B 2022/151 vom 13. März 2023 E. 5.3) und auch keinen entsprechenden Antrag gestellt (das entsprechende Rechtsbegehren Zif- fer 4 bezog sich ausdrücklich nur auf die «amtlichen Kosten», act. 5 im Verfahren B 2025/25).

6.3. Amtliche und ausseramtliche Kosten der Rekursverfahren Die von der Vorinstanz angeordneten Kosten- und Entschädigungsfolgen (act. 2, Disposi- tivziffern 3 bis 5) in den Rekursverfahren I/2-2023/46 und I/2-2024/44 sind nicht zu bean- standen. Deren Verlegung beruht nämlich auf einem vergleichbaren Verfahrensausgang wie im Beschwerdeverfahren (Rückweisung – wenn auch teilweise aus anderen Erwägun- gen – der Sache zu neuer Berechnung der Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 einerseits, Nichteintreten auf den Rekursantrag betreffend die Gasge- bühren des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 andererseits). Vom Verwaltungs- gericht zu korrigierende Rechts- oder Sachverhaltsfehler (Art. 61 VRP) bei der ermessens- weisen Festsetzung der amtlichen und ausseramtlichen Kosten durch die Vorinstanz sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.

B 2025/23 und B 2025/25 34/35