BUDE 2023 Nr. 081

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2. Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a

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PBG). Der erstinstanzliche Entscheid erging am 17. Mai 2023. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben «Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur Anwendung.

3. Es ist unter den Beteiligten unbestritten, dass der Verbundsteinplatz gestützt auf die Baubewilligung vom 3. Oktober 2018 rechtmässig erstellt worden ist. Uneinigkeit besteht darüber, ob die Baubewilligung auch die Nutzung als Abstellfläche für Motorfahrzeuge abdeckt.

3.1 Die Baubewilligung stellt eine sogenannte Polizeierlaubnis dar, mit der festgestellt wird, dass dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen, insbesondere baupolizeilichen, umweltrechtlichen und raumplanerischen Hindernisse entgegenstehen (vgl. u.a. A. BAUMANN, in: A. Baumann et al. [Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 59 N 29 und 32). Ob die vorliegend strittige Nutzung von der Baubewilligung vom 3. Oktober 2018 gedeckt ist, hängt somit davon ab, ob sie Gegenstand des Baugesuchs war.

3.2 Das Baugesuch ist der an die zuständige Behörde gerichtete Antrag, das in den Baugesuchsunterlagen umschriebene Bauprojekt zu prüfen. Nach ständiger Rechtsprechung ist es allein der Baugesuchsteller, der mit seiner Eingabe den Umfang eines Baugesuchs bestimmt (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2012/IV/6; GVP 1998 Nr. 9 mit Hinweisen; BDE Nr. 50/2016 vom 24. Oktober 2016 Erw. 2.2 mit Hinweisen und Nr. 57/2018 vom 28. November 2018 Erw. 2.1 f.). Nach Art. 137 PBG, der vorliegend unmittelbar anwendbar ist (vgl. oben Erw. 2), werden Baugesuche sowie Gesuche um Erlass von weiteren für die Ausführung des Bauvorhabens notwendigen Verfügungen der Baubehörde eingereicht, auf deren Gebiet die Baute oder Anlage errichtet werden soll. Gesuchstellende verwenden gemäss Art. 21 Abs. 1 der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz (sGS 731.11; abgekürzt PBV) für das Baugesuch das Formular des Bau- und Umweltdepartementes. Das Baugesuch muss die für die Beurteilung notwendigen Unterlagen wie Situationsplan, Grundriss, Ansichten, Schnitte und Kanalisationspläne enthalten. Es wird von der Bauherrschaft und den Grundeigentümerinnen oder Grundeigentümern unterzeichnet. Nach Art. 21 Abs. 2 PBV sind die Bewilligungsbehörden berechtigt, weitere für die Beurteilung erforderliche Unterlagen einzufordern. Unvollständige Gesuche werden zur Ergänzung oder Verbesserung zurückgewiesen. Unterbleibt die Verbesserung innert der angesetzten Frist, tritt die Bewilligungsbehörde auf das Gesuch nicht ein (Art. 21 Abs. 3 PBV). In Art. 40 des geltenden Baureglements der Politischen Gemeinde Z.___ vom 9. März 2017 (im Folgenden BauR) werden die Anforderungen an ein Baugesuch weiter konkretisiert.

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3.3 Der Kurzbeschrieb auf dem Baugesuchsformular lautet «Neubau Stützmauer aus Beton entlang des Gemeindeweges 1. Klasse, Auffüllung und Erweiterung des Vorplatzes der Käserei». Ein Hinweis auf die Nutzung des Verbundsteinplatzes ist nicht ersichtlich. Im bewilligten Grundrissplan ist auch nicht erkennbar, dass der eingegebene Verbundsteinplatz als Abstellplatz für Motorfahrzeuge genutzt werden soll. Es findet sich nur der Hinweis «Verbundsteinbelag sickerfähig». Auch die Baubewilligung vom 3. Oktober 2018 enthält keine Hinweise, dass die Nutzung als Parkplatz Gegenstand der baurechtlichen Prüfung gewesen sein soll. Weder Baugesuchsformular, die bewilligten Pläne noch die Baubewilligung lassen auf eine Nutzung als Parkplatz schliessen. Auch ist nicht von einer konkludenten (Mit)Bewilligung auszugehen. Der strittige Platz ist augenscheinlich für die Nutzung als Motorfahrzeugabstellfläche – wie nachfolgend noch zu zeigen ist – nicht hinreichend erschlossen ist. Sodann sieht Art. 40 BauR explizit vor, dass beabsichtigte Motorfahrzeugabstellflächen im Baugesuch auszuweisen sind.

3.4 Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die Nutzung als Motorfahrzeugabstellfläche weder explizit noch konkludent aus dem Baugesuch oder der Baubewilligung hervorgehen. Somit handelt es sich um eine bisher nicht bewilligte Nutzung.

4. Weiter zu prüfen ist, ob das Abstellen von Fahrzeugen im vorliegenden Fall überhaupt baubewilligungspflichtig ist.

4.1 Die Baubewilligungspflicht richtet sich grundsätzlich nach Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG). Danach dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Massstab dafür, ob eine Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist, ob damit im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 139 II 134 Erw. 5.2 mit Hinweisen). Der bundesrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen kann von den Kantonen konkretisiert und erweitert, nicht aber enger gefasst werden (Urteil des Bundesgerichtes 1C_389/2019 vom 27. Januar 2021, in: URP, 2021 491 Erw. 3.1 mit Hinweisen).

4.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung unterstehen grundsätzlich auch reine Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen der Baubewilligungspflicht. Eine solche Umnutzung ist nur dann nicht bewilligungspflichtig, wenn auch der neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone zulässigen Nutzung entspricht und sich die Änderung hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig erweist. Dagegen ist auch eine zonenkonforme Nutzungsänderung bewilligungspflichtig, wenn die mit der neuen Nutzung verbundenen Auswirkungen intensiver sind als die bisherigen, was bei einer deutlichen Zunahme der Immissionen der Fall

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ist (Urteil des Bundesgerichtes 1C_431/2018 vom 16. Oktober 2019 Erw. 2.2 mit Hinweisen).

4.3 Die Tatsache, dass der Verbundsteinplatz als Motorfahrzeugabstellfläche genutzt wird, blieb im vorinstanzlichen Verfahren wie auch im Rekursverfahren unbestritten. Die vom Rekurrenten ins Recht gelegten Beweise belegen eine solche Nutzung. Die Fotos zeigen zahlreiche auf der Verbundsteinfläche (wie auch in der nördlich gelegenen Wiesenfläche) abgestellte Personenwagen, Wohnmobile und Anhänger. Die Orthofotoaufnahmen aus den Jahren 2019 und 2022 (geoportal.ch) sowie die Satellitenbilder von Google (google.ch/maps) aus dem Jahr 2023 bestätigen ebenfalls eine Nutzung als Motorfahrzeugabstellfläche. Der Verbundsteinplatz wird somit nicht lediglich sporadisch, an wenigen Tagen im Monat und dann auch nur während kurzer Zeit, zum Abstellen eines Autos verwendet (vgl. BUDE Nr. 71/2023 vom 22. August 2023 Erw. 2.4.3). Die vorliegende Nutzung als Motorfahrzeugabstellfläche begründet mit ihren Auswirkungen auf Umwelt und Planung ohne weiteres eine baubewilligungspflichtige Umnutzung.

4.4 Somit ist festzuhalten, dass die Umnutzung des Verbundsteinplatzes als Motorfahrzeugabstellfläche baubewilligungspflichtig ist. Insoweit erweist sich der Rekurs als begründet.

5. Nachdem die Baubewilligungspflicht der Umnutzung als Abstellfläche feststeht, ist zu prüfen, ob die Vorinstanz vom Erlass eines Benützungsverbots – wie es der Rekurrent vorinstanzlich beantragt hat – absehen durfte.

5.1 Laut Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 PBG kann die politische Gemeinde ein Benützungsverbot verfügen, wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird. Das öffentliche Interesse am Verbot der Nutzung einer formell baurechtswidrigen Baute ist in aller Regel anders zu gewichten als dasjenige am Verhindern einer solchen Baute. Insbesondere ist ein Benützungsverbot nicht als Sanktion wegen Missachtung einer vorgängigen Baueinstellungsverfügung anzuordnen. Entscheidend ist, ob hinreichende Gründe bestehen, einen Zustand einstweilen zu erhalten oder rechtliche Interessen zu sichern. Ein Benützungsverbot ist in der Regel dann zu verfügen, wenn die Sicherheit oder Gesundheit von Menschen oder Tieren gefährdet wird; erhebliche Sachwerte gefährdet sind; die Umwelt durch Emissionen oder Immissionen unzulässig belastet wird oder eine bösgläubige Bauherrschaft aus der Nutzung einen unrechtmässigen Vorteil ziehen könnte. Im VerwGE B 2020/223 vom 23. April 2021 erachtete das Verwaltungsgericht seine eigene (bisherige) Rechtsprechung mit Blick auf die vorzunehmende Interessenabwägung als zu wenig differenziert und vollzog eine Praxisänderung. Sinn eines Benützungsverbots gemäss Art. 159 Abs. 1 Bst. b PBG sei demnach zwar zu verhindern, dass die Bauherrschaft aus einem baurechtswidrigen Zustand

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Nutzen ziehen könne oder dass sie oder andere Personen geschädigt werden könnten. Es sei indessen nicht jede bewilligungsbedürftige, aber (noch) nicht bewilligte Nutzung von vornherein sofort zu untersagen bzw. zu verbieten. Je nach den Umständen könne es – weiterhin gemäss Verwaltungsgericht – im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung vorläufig genügen, die Grundeigentümerschaft aufzufordern, ein (nachträgliches) Baugesuch einzureichen. Ansonsten komme die Anordnung eines Benützungsverbots unter Umständen einer Sanktion wegen Missachtung des formellen Baupolizeirechts nahe. Die für die Verfügung eines Benützungsverbots zuständige politische Gemeinde habe zu unterscheiden: Stehe bereits fest oder sei es zumindest sehr wahrscheinlich, dass eine Nutzung materiell-rechtlich unzulässig sei, sei das Interesse der Bauherrschaft an einer (vorläufigen) Weiternutzung in der Regel nicht schutzwürdig. In diesem Fall sei der Erlass eines Benützungsverbots grundsätzlich gerechtfertigt. Sei dagegen die angestrebte Nutzung möglicherweise bewilligungsfähig, also im Prüfungszeitpunkt nur formell baurechtswidrig, könne es unverhältnismässig sein, den Betrieb sofort (oder in naher Zukunft) einzustellen bzw. die Nutzung zu verbieten. Unverhältnismässig könne eine sofortige Einstellung im geschilderten Sinn insbesondere dann sein, wenn ein Betrieb bereits lange Zeit unbeanstandet geführt und ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren bereits eingeleitet worden sei. Falls sich eine Bauherrschaft indessen weigere, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen oder ein solches gemäss den Vorgaben der zuständigen Baupolizeibehörde zu ergänzen, bleibe der Baubehörde einzig die Möglichkeit beziehungsweise die Pflicht, von Amtes wegen die Verfügung eines Benützungsverbots zu prüfen sowie ein Wiederherstellungsverfahren einzuleiten (vgl. zum Ganzen VerwGE B 2020/223 vom 23. April 2021 Erw. 4.2 dritter Absatz mit Hinweisen; VerwGE B 2020/253 vom 23. Juni 2021 Erw. 5.2).

Die Erteilung einer Baubewilligung setzt unter anderem voraus, dass das Vorhaben erschlossen ist (Art. 22 Abs. 2 Bst. b RPG). Nach Art. 19 Abs. 1 RPG ist Land insbesondere dann erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht. Da das Bundesrecht nur allgemeine Grundsätze enthält, ergeben sich die Anforderungen an die Erschliessung im Detail aus dem kantonalen Recht (B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 508). Nach Art. 67 Bst. a PBG ist Land strassenmässig erschlossen, wenn es über hinreichende Zu- und Wegfahrten verfügt. Diese Bestimmung des PBG ist unmittelbar anwendbar und bedarf keiner Umsetzung im kommunalen Recht (vgl. Anhang zum Kreisschreiben Bst. B.I). Art. 67 Bst. a PBG entspricht jedoch inhaltlich Art. 49 Abs. 2 Bst. a BauG. Damit kann für die Frage der hinreichenden strassenmässigen Erschliessung auf die Rechtsprechung zum BauG abgestellt werden. Eine Zufahrt ist dann als hinreichend zu betrachten, wenn sie tatsächlich so beschaffen ist, dass sie bau- und verkehrstechnisch der bestehenden und der geplanten Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen und Fussgängern sicheren Weg bietet und von den öffentlichen Diensten (namentlich Feuerwehr, Sanität, Kehrichtabfuhr und Schnee-

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räumung) ungehindert benützt werden kann und – wenn sie über fremdes Grundeigentum führt – rechtlich gesichert ist (vgl. HEER, a.a.O., Rz. 513).

5.2 Fraglich im vorliegenden Fall ist insbesondere, ob die Erschliessung rechtlich gesichert ist. Die strittige Abstellfläche kann nur über den C.___weg erreicht werden. Gemäss dem Gesamtstrassenplan der Politischen Gemeinde Z.___ vom 23. Februar 2023 handelt es sich beim C.___weg um einen Weg 1. Klasse. Gemäss Art. 2 Abs. 2 des Strassengesetzes (sGS 732.1; abgekürzt StrG) liegen Wege abseits von öffentlichen Strassen und dienen nicht dem Motorfahrzeugverkehr. Sie dienen in erster Linie den Fussgängern, je nach Zweckbestimmung auch dem Rad- und Reitverkehr. Entsprechend sind Wege grundsätzlich von jeglichem Motorfahrzeugverkehr freizuhalten. Der Motorfahrzeugverkehr auf Wegen ist jedoch zulässig, soweit dieser rein privatrechtlich begründet ist. So darf zum Beispiel ein Landwirt seine private Zufahrt, die gleichzeitig als öffentlicher Weg bezeichnet ist, mit Motorfahrzeugen benutzen. Dies gilt auch für Feldwege und dergleichen. Der Grundeigentümer darf einen Weg auf seinem Grundstück ohne weiteres befahren. Der Private kann grundsätzlich auch jedem Dritten die Benützung mit Motorfahrzeugen gestatten. Berechtigt sind insbesondere auch Grundeigentümer, die aufgrund einer Dienstbarkeit ein Fahrrecht haben. Die Berechtigung für die Benützung eines Weges mit Motorfahrzeugen richtet sich somit nach dem Privatrecht, wenn der Weg über Privateigentum führt. Die privatrechtliche Benützung darf allerdings nicht soweit gehen, dass die öffentlich-rechtliche in Frage gestellt wird. Die Strassenhoheit geht im Rahmen des Widmungszweckes den privaten Rechten vor. Das öffentliche Recht schliesst die Benützung von Wegen mit Motorfahrzeugen aus (G. GERMANN, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st.gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St.Gallen 1988, Art. 2 N 2 und 6).

5.3 Lediglich ein rund 1,1 m schmaler Streifen des 3,2 m breiten C.___wegs verläuft auf dem Grundstück der Rekursgegnerin, die übrigen 2,1 m befinden sich auf dem Grundstück des Rekurrenten. Die Grundabmessung eines Personenwagens beträgt 1,85 m (Normen des Schweizerischen Verbandes der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS), Norm 40 201 «Geometrisches Normalprofil, Grundabmessungen und Lichtraumprofil der Verkehrsteilnehmer»). Um auf dem C.___weg den Verbundsteinplatz mit Motorfahrzeugen zu erreichen, muss somit offensichtlich das Grundstück des Rekurrenten in Anspruch genommen werden. Wenn Dritte ohne privatrechtliche Grundlage auf einem Weg fahrberechtigt sein sollen, ist aber eine öffentliche Strasse erforderlich (G. GERMANN, a.a.O., Art. 2 N 6). Damit erweisen sich die Abstellplätze als (rechtlich) nicht hinreichend erschlossen.

5.4 Die vorliegend strittige Nutzung ist somit nicht nur formell, sondern auch materiell baurechtswidrig. Bezugnehmend auf die oben dargelegte verwaltungsgerichtliche Praxisänderung ist somit, das Inte-

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resse der Rekursgegnerin an einer (vorläufigen) Weiternutzung grundsätzlich nicht schutzwürdig. Entsprechend wird die Vorinstanz – in Übereinstimmung mit der neuen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. VerwGE B 2020/253 vom 23. Juni 2021), wonach es dem Bau- und Umweltdepartement selbst nicht mehr möglich sein soll, Benützungsverbote zu erlassen, die über die Verfahrensdauer des Rekursverfahrens hinausreichen – angewiesen, ein Benützungsverbot zu erlassen.

6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Erstellung des strittigen Verbundsteinplatzes zwar rechtmässig ist, nicht aber dessen Nutzung als Motorfahrzeugabstellfläche. Die Umnutzung als Motorfahrzeugabstellfläche ist formell sowie materiell baurechtwidrig. Die Vorinstanz hat somit ein Benützungsverbot zu verfügen. Der Rekurs erweist sich als begründet und ist gutzuheissen.

7.

7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Zwar hat die Rekursgegnerin keine Begehren gestellt. Sie hat aber den zu beanstandeten rechtswidrigen Zustand zu verantworten. Entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekursgegnerin aufzuerlegen.

7.2 Der vom Rekurrenten am 2. Juni 2023 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

8. Der Rekurrent stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem betrieblichen Aufwand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis be-

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steht. Nicht anwaltlich vertretenen Personen spricht das Bau- und Umweltdepartement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zusammengefasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen

8.2 Der Rekurrent obsiegt mit seinen Anträgen. Da er weder anwaltlich vertreten ist, noch das Kostenbegehren begründet hat und auch sonst nicht ersichtlich ist, dass ihm ein erheblicher Aufwand angefallen wäre, der eine ausnahmsweise Umtriebsentschädigung rechtfertigen würde, ist dem Rekurrenten keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen.