BUDE 2026 Nr. 019

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich – soweit der Teilstrassen und die Genehmigungsverfügung des TBA angefochten sind – aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). Soweit die Rekurrentinnen und der Rekurrent die Verkehrsanordnung der Kantonspolizei St.Gallen vom 28. Januar 2025 mitangefochten haben, liegt die Zuständigkeit grundsätzlich beim Sicherheits- und Justizdepartement (Art. 26 Abs. 1 Bst. f des Geschäftsreglementes der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3]). Insoweit ist auf den Rekurs nicht einzutreten. Zumal das TBA die Verkehrsanordnung der Kantonspolizei zum integrierenden Bestandteil der Genehmigung erklärt hat und der Teilstrassenplan wie auch die Genehmigung des TBA – wie noch zu zeigen ist – ohnehin aufzuheben ist, erübrigt sich eine Überweisung.

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Vorinstanz stellt jedoch – zumindest sinngemäss – die Rekursberechtigung in Frage.

1.2.1 Nach Art. 45 VRP ist zur Erhebung des Rekurses berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Art. 45 Abs. 1 VRP setzt für die Rechtsmittelbefugnis analog zu Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110; abgekürzt BGG) eine formelle und eine materielle Beschwer voraus. Die formelle Beschwer ist erfüllt, wenn die rechtsuchende Partei im Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat und mit ihren Anträgen nicht oder nicht vollständig

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Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St.Gallen [VRP], Zürich/St.Gallen 2020, Art. 45 N 5 ff.; BUDE Nr. 67/2022 vom 14. Juli 2022 Erw. 1.3.2). Das Erfordernis der materiellen Beschwer bzw. des Rechtsschutzinteresses verlangt gemäss Art. 45 Abs. 1 VRP, dass der Beschwerdeführer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut (GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 8).

1.2.2 Aus dieser höchstinstanzlichen Rechtsprechung, auf welche sich auch das Verwaltungsgericht stützt, lassen sich die nachfolgenden legitimationsbegründenden Elemente ziehen; diese müssen zwar kumulativ erfüllt sein, lassen sich aber in der Rechtsanwendung mitunter nur schwer auseinanderhalten. (1) Berührtsein: Demnach ist zur Anfechtung eines Entscheids nur legitimiert, wer von diesem stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht. (2) Eigenes Interesse: Legitimiert ist nach diesem Kriterium nur, wer die Beschwerde im eigenen Interesse führt. (3) Praktischer Nutzen – tatsächliches schutzwürdiges Interesse: Erforderlich ist demnach ein praktischer Nutzen einer erfolgreichen Beschwerde, sei dieser rechtlicher oder auch nur tatsächlicher Natur. (4) Aktuelles Interesse: Das Rechtsschutzinteresse verlangt im Weiteren ein aktuelles Interesse an der Überprüfung des angefochtenen Entscheids; dies um zu verhindern, dass das Gericht über rein theoretische Fragen befinden muss (GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 10 ff.).

1.2.3 Die Vorinstanz führt aus, es sei schwer nachvollziehbar und grenze an Ironie, dass die Rekurrentinnen und der Rekurrent den Ausbaustandard des gesamten D.___wegs beanstanden. Würde die Rekursinstanz der rekurrentischen Auffassung folgen, wären im Sichtbereich des D.___wegs zahlreiche Rückschnitte sowie Abbruchverfügungen und gegebenenfalls weitere Ausbauarbeiten erforderlich. Gerade dies wollten die Rekurrentinnen und der Rekurrent indessen verhindern. Der vorinstanzliche Einwand betrifft insbesondere den legitimitätsbegründenden Aspekt des praktischen Nutzens (3). Dieser Nutzen kann sich gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch darin erschöpfen, dass ein Projekt vorerst nicht verwirklicht werden kann, sondern neu aufgelegt werden muss. In bundesrechtskonformem Nachvollzug dieser Rechtsprechung ist auch das St.Galler Verwaltungsgericht von seiner jahrzehntelangen, in der Lehre stark kritisierten sogenannten «Berner Praxis» einer rügespezifischen Beurteilung der Legitimation abgekehrt und hat sich der legitimationsöffnenden «Zürcher Praxis» zugewandt (GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 14). Es hat festgehalten, dass, wer aufgrund der Auswirkungen eines Vorhabens zur Beschwerde befugt ist, nach der aktuellen bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit sämtlichen Rügen zum Verfahren zuzulassen ist (VerwGE B 2013/153 vom 24. März 2015 Erw. 2.1). Es ist unbestritten, dass die Rekurrentinnen und der Rekurrent von den Auswirkungen des Vorhabens betroffen sind, weshalb sie mit sämtlichen

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Rügen unabhängig vom konkreten dahinterstehenden Interesse zugelassen sind. Auf den Rekurs ist daher einzutreten.

2. Die Rekurrentinnen und der Rekurrent rügen, die Genehmigungsverfügung des TBA sei nicht begründet worden; der Erlass sei allein schon deswegen aufzuheben.

2.1 Die Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde ist in Art. 26 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) geregelt. Gemäss Art. 26 Abs. 1 unterliegen die Nutzungspläne und ihre Anpassungen der Genehmigung durch eine kantonale Behörde. Sie prüft die Nutzungspläne auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen (Art. 26 Abs. 2 RPG). Nutzungspläne werden erst mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde verbindlich (Art. 26 Abs. 3 RPG). Die Genehmigung ist ein Instrument der Aufsicht des Kantons über die Nutzungsplanung, insbesondere, wenn die Gemeinden die Pläne erlassen. Sie ist mehr als blosse Kontrolle; die Genehmigung ist selbst ein Akt der Nutzungsplanung und als solcher ein Mittel der Koordination. Darauf weisen der konstitutive Charakter des Genehmigungsbeschlusses und die Möglichkeit der Genehmigungsbehörde hin, im Genehmigungsentscheid für die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer verbindliche Bedingungen und Auflagen vorzusehen (A. RUCH, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 26 N 5; BUDE Nr. 71/2025 vom 24. Oktober 2025 Erw. 7.1).

2.2 Im Unterschied zu Art. 38 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) sieht das Strassengesetz in Art. 13 Abs. 2 (sGS 732.1; abgekürzt StrG) lediglich eine Genehmigungspflicht für den Gemeindestrassenplan durch die zuständige Stelle des Kantons (TBA, gemäss Art. 1 der Strassenverordnung [sGS 732.11]) vor, welche nach ständiger Praxis auch für Teilstrassenpläne gilt. Diese Genehmigung ist indessen von derjenigen nach Art. 26 RPG für Nutzungspläne im Sinn des Bundesgesetzes über die Raumplanung (streng) zu unterscheiden. Sie beinhaltet nämlich einzig und allein die Prüfung der Richtigkeit der Einteilung einer Strasse oder eines Wegs in die kantonal vorgeschriebene Strassen- oder Wegklasse (vgl. Art. 8 f. StrG; BUDE Nr. 71/2025 vom 24. Oktober 2025 Erw. 7.2).

2.3 Das bedeutet nun aber nicht, dass Art. 26 RPG auf Strassen- oder Wegbauprojekte im Kanton St.Gallen keine Anwendung fände. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bau- und Umweltdepartementes und auch nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes handelt es sich bei Teilstrassenplänen um Sondernutzungspläne im Sinn von Art. 14 ff. RPG (Urteil des Verwaltungsgerichtes B 2017/211 vom 26. Februar 2019 Erw. 3.3) und zwar um projektbezogene Sondernutzungspläne. Mit solchen werden in einem bestimmten Perimeter von den allgemeingültigen Vorgaben abweichende Vorschriften festgelegt. Ein projektbezogener (Sonder-)Nutzungsplan kann Elemente

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eines baurechtlichen Vorentscheids mit den Wirkungen einer eigentlichen Baubewilligung enthalten. Deren Rechtmässigkeit kann im anschliessenden Baubewilligungsverfahren grundsätzlich nicht mehr überprüft werden. Dieses Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes hat zur Folge, dass von Bundesrechts wegen bereits im Rahmen des Planungsverfahrens zu überprüfen ist, ob jene Elemente eines Plans einer Bewilligung zugänglich sind, die als baurechtliche Vorentscheide wirken. Ob ein projektbezogener (Sonder-)Nutzungsplan vorliegt, entscheidet sich nach dem Grad der Detailliertheit einer Planfestsetzung. Ausschlaggebend ist, ob mit dem projektbezogenen (Sonder-)Nutzungsplan ein Vorhaben derart konkret vorgezeichnet wird, dass Aspekte einer Baubewilligung verbindlich vorentschieden werden (Urteil des Bundesgerichtes 1C_483/2021 vom 10. März 2022 Erw. 3.2.1 f. mit Hinweisen). Genau das trifft auf kommunale Teilstrassenpläne (wie auch auf kommunale Wasserbauprojekte) immer zu, weil für den Strassenbau im Kanton St.Gallen das Planverfahren durchzuführen ist, das nach Art. 39 Abs. 1 StrG ausdrücklich das Baubewilligungsverfahren ersetzt. Teilstrassenplänen kommt somit nicht nur die Wirkung eines baurechtlichen Vorentscheids zu. Sie enthalten vielmehr die Wirkung der eigentlichen Baubewilligung und berechtigen zur Bauausführung. Bei dieser Konstellation hat die – unmittelbar aus Art. 26 RPG abgeleitete – Genehmigung des Sondernutzungsplans vom TBA in einer Art und Weise zu erfolgen, bei der auch das eigentliche Bauprojekt einer eingehenden Prüfung zu unterziehen ist (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichtes 1C_483/2021 vom 10. März 2022 Erw. 3.2.5 [e contrario]; BUDE Nr. 71/2025 vom 24. Oktober 2025 Erw. 7.2; BUDE Nr. 1/2026 vom 6. Januar 2026 Erw. 2.3).

2.4 Für das Genehmigungsverfahren nach Art. 26 RPG legt das Bundesrecht einen Mindeststandard fest. Ausdrücklich vorgesehen ist die Prüfung von Nutzungsplänen auf ihre Übereinstimmung mit dem kantonalen Richtplan (Art. 26 Abs. 2 RPG). Neben der Richtplankonformität hat die Genehmigungsinstanz ausserdem die Übereinstimmung der Planfestsetzung mit dem (übrigen) Bundesrecht sicherzustellen. Dazu zählen neben den selbständig anwendbaren Vorschriften des RPG insbesondere die Umweltschutz-, die Gewässerschutz- sowie die Waldgesetzgebung. Nach Art. 38 Abs. 2 PBG prüft die zuständige kantonale Stelle die Erlasse auf Rechtmässigkeit sowie auf deren Übereinstimmung mit der kantonalen Richtplanung und der Sachplanung des Bundes. Die Prüfung der Rechtmässigkeit bezieht sich auf die Frage, ob die Vorlage verfassungs- und gesetzmässig ist. Dazu gehört insbesondere auch die Prüfung, ob eine genügende gesetzliche Grundlage besteht, ob die Planung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses die Eingriffe in die Rechte der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer zu rechtfertigen vermag, ferner ob der Eingriff verhältnismässig ist (A. ZAUGG/P. LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar Band II, 4. Aufl., Bern 2017, Art. 61 N 4; BUDE Nr. 1/2026 vom 6. Januar 2026 Erw. 2.5).

2.5 Das TBA genehmigte am 1. April 2025 den TSP. Dem Genehmigungsentscheid lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass auch das

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damit verbundene Strassenbauprojekt genehmigt oder eine Auseinandersetzung damit stattgefunden hätte. Auch gesteht das TBA mit Vernehmlassung vom 26. September 2026 ausdrücklich ein, lediglich die Richtigkeit der Klassierung beurteilt zu haben. Von dieser Beurteilung findet sich in der Genehmigungsverfügung jedoch ebenfalls kein Wort. Zu Recht machen die Rekurrentinnen und der Rekurrent somit inhaltliche Mängel an der Genehmigungsverfügung geltend. Die Rüge ist daher begründet, die angefochtene Genehmigungsverfügung aufzuheben und der Rekurs entsprechend gutzuheissen.

3. Bei diesem Ergebnis erübrigte es sich eine inhaltliche Überprüfung des angefochtenen Teilstrassenplans durchzuführen. Es macht indessen keinen Sinn, das TBA anzuhalten, die Genehmigungsfähigkeit des umstrittenen Erlasses erneut zu prüfen, wenn offenkundig ist, dass der Sachverhalt zumindest unvollständig ist.

3.1 Ein Strassenbauprojekt bezweckt in der Regel einzig und allein, die Erschliessung (Art. 19 Abs. 1 RPG, Art. 4 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes [SR 843] und Art. 66 Bst. a PBG), insbesondere die hinreichende Zufahrt (Art. 19 Abs. 1 RPG und Art. 67 Bst. a PBG) eines bestimmten Gebiets für die Zukunft sicherzustellen. Eine Zufahrt ist dann als hinreichend zu betrachten, wenn sie tatsächlich so beschaffen ist, dass sie bau- und verkehrstechnisch der bestehenden und der geplanten Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen, Fussgängerinnen und Fussgängern sicheren Weg bietet und von den öffentlichen Diensten ungehindert benützt werden kann und, wenn sie über fremdes Eigentum führt, rechtlich gesichert ist.

3.2 Der Planungsbericht vom 25. März 2024 setzt sich einzig und allein mit der geplanten Wendeanlage sowie mit dem zusätzlichen Mehrverkehr der geplanten Überbauung auseinander. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem bestehenden D.___weg fand jedoch nicht statt. Es ist den Rekurrentinnen und dem Rekurrenten zuzustimmen, dass selbstverständlich der ganze D.___weg in die Beurteilung miteinzubeziehen ist. Ist doch die Sicherstellung der hinreichenden Erschliessung des Quartiers Sinn und Zweck des streitgegenständlichen Teilstrassenplans. Immerhin setzt sich die Vorinstanz im Einspracheentscheid vom 5. November 2024 hiermit auseinander und hält fest, dass die Normblätter des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) als Entscheidungshilfe verwendet worden seien. Der D.___weg falle in die Kategorie Zufahrtsweg oder - strasse einzuordnen (VSS-40040b [«Strassentypen, SN 40 045 Strassentyp Erschliessungsstrasse»]. Zufahrtwege oder -strassen würden über einen oder zwei Fahrstreifen verfügen und müssten in der Regel nicht durchgehend zweispurig befahrbar sein. Zufahrtstrassen seien weiter auf den Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen (PW/PW) bei stark reduzierter Geschwindigkeit zu dimensionieren. Die Vorinstanz verweist im Einspracheentscheid auf VerwGE B 2015/14 vom 20. Januar 2017, wonach eine Doppelspurstrecke mit

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einer Fahrbahnbreite von mindestens 4,20 bis 4,40 m (PW-PW) oder als Einspurstrecke mit einer Fahrbahnbreite von mindestens 3,40 m (PW-Radfahrer) mit einer genügenden Anzahl von Ausweichstellen auf Sichtweite ausreiche. Ein Trottoir sei sodann gemäss Norm nicht notwendig. Nach neuerer Rechtsprechung sei jedoch bei einer Stichstrasse im hinteren Bereich eine Wendeanlage erforderlich, dies bereits ab vier Wohneinheiten (BDE Nr. 63/2018 vom 27. Dezember 2018 Erw. 3). Die Anforderungen der hinreichenden Erschliessung würden vom D.___weg – so der vorinstanzliche Einspracheentscheid – bis auf das Vorhandensein einer Wendeanlage erfüllt.

3.3 Ob die vorinstanzlichen Erwägungen die fehlende Auseinandersetzung im Planungsbericht mit dem bestehenden D.___weg kompensieren, kann offenbleiben. Fest steht jedenfalls, dass sich weder der Planungsbericht noch die Vorinstanz mit den von den Rekurrentinnen und dem Rekurrenten angedeuteten Sichtbehinderungen im Grenzbereich der Strassen auseinandersetzt. Die seitliche Hindernisfreiheit ist jedoch gerade im vorliegenden Fall von Bedeutung, zumal – wie die Rekurrentinnen und der Rekurrent sowie die Vorinstanz andeuten und ein Blick auf das Orthofoto bestätigt – die Strasse von Zäunen und Hecken gesäumt ist. Hinzu kommt, dass der D.___weg in einer 90- Grad- Kurve um das Grundstück Nr. 004 führt. Die Einhaltung der erforderlichen Anhaltesichtweite im Kurvenbereich samt der rechtlichen Sicherstellung wurde ebenfalls nicht geprüft. Insoweit erweist sich der Sachverhalt als unvollständig und der Rekurs als begründet.

4. Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene Teilstrassenplan unvollständig und die erfolgte Genehmigungsverfügung mangelhaft ist. Der angefochtene Teilstrassenplan ist deshalb samt der Genehmigungsverfügung des TBA vom 1. April 2024 aufzuheben. Der Rekurs erweist sich somit als begründet und ist im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.

5.

5.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die amtlichen Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unterscheiden sich Bauprozesse, an denen Bauwillige und Einsprechende mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grundsätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Gemeinwesen, sondern den beteiligten Privaten auferlegt (VerwGE vom 16. November 1998 i.S. E.D.). Indessen ist zu beachten, dass das Erfolgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich geregelten Fällen durch das Verursacherprinzip durchbrochen wird (VerwGE vom 17. August 1999 i.S. H.S.). So gehen unter anderem Kosten, die ein Verfahrensbeteiligter durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften verursacht hat, unabhängig vom Prozessausgang nach Art. 95 Abs. 2 VRP zu dessen Lasten (BUDE Nr. 3/2024

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vom 19. Januar 2024 Erw. 6.1; BUDE Nr. 93/2024 vom 6. November 2024 Erw. 2.1.1).

5.2 Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Weil der angefochtene Teilstrassenplan aufgrund mangelhafter Genehmigungsverfügung sowie aufgrund des unvollständigen Sachverhalts aufgehoben werden muss, sind die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens nach Art. 95 Abs. 2 VRP zur Hälfte dem TBA und der Politischen Gemeinde Z.___ (je Fr. 1'500.–) aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

5.3 Der von B.___ am 1. Mai 2025 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

6. Die Rekurrentinnen und der Rekurrent stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

6.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

6.2 Die Rekurrentinnen und der Rekurrent obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'750.– zuzüglich der beantragten Barauslagenpauschale von 4 % gemäss Art. 28bis HonO (Fr. 110.-) sowie Mehrwertsteuer festzulegen. Die ausseramtliche Entschädigung von insgesamt Fr. 2'860.– zuzüglich Mehrwertsteuer ist gemäss dem Verfahrensausgang je zur Hälfte (Fr. 1'430.– zuzüglich Mehrwertsteuer) dem TBA und der Politische Gemeinde Z.___ aufzuerlegen.