Art. 5, Art. 8, Art. 9 und Art. 26 BV; Art. 51 und Art. 52 VRG; Art. 7, Art. 8, Art. 15, Art. 24 und Art. 35 Abs. 2 WWG; Art. 21 und Art. 22 GebV WWG.Bootsliegeplatzgebühren, abstrakte Normenkontrolle

1.– ... a) Bei der Gebühren- und Beitragsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz vom 22. Dezember 1998 handelt es sich um einen verwaltungsrechtlichen Erlass des Regierungsrats unterhalb der Gesetzesstufe. Dessen §§ 21 und 22 sind somit anfechtbare Vorschriften i.S.v. Art. 51 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 (VRG, SHR 172.200). Der Wassersport-Verband ist ein Verein i.S.v. Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) und kann als möglicher Bootseigentümer selbst und nicht nur mittelbar durch seine Mitglieder von der angefochtenen Regelung betroffen sein (OGE Nr. 11/1974 vom 20. Dezember 1974 i.S. Wassersport-Verband Schaffhausen, E. I 2, S. 15). Dabei hat der Gesuchsteller seine Legitimation hinsichtlich je- der Vorschrift darzutun (OGE vom 18. März 1988 i.S. Motorboot-Club Schaffhausen, E. 1a mit Hinweisen, Amtsbericht 1988, S. 103). Bei der Beurteilung der Legitimationsfrage lehnt sich das Obergericht an die Praxis des Bundesgerichts zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen kantonale Erlasse an (vgl. OGE vom 3. August 1990 i.S. R., E. 1 mit Hinweisen, Amtsbericht 1990, S. 73). b) Der Gesuchsteller ist zunächst von jenen Gebührenvorschriften mindestens virtuell – d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal – in seinen schutzwürdigen Interessen betroffen, welche zu einer unmittelbaren Belastung der Benützer von Bootsliegeplätzen führen; insoweit ist er auch antragsberechtigt (§ 21 Abs. 1 und 2 GebV WWG; vgl. OGE vom 3. August 1990 i.S. R., E. 1, Amtsbericht 1990, S. 73; vgl. auch BGE 124 I 148 E. 1c mit Hinweisen). c) Die Legitimation des Gesuchstellers ist im weitern insoweit zu bejahen, als der Kanton die Gemeinden zur Entrichtung einer jährlichen Nutzungsgebühr für erteilte Bootsliegeplatzkonzessionen verpflichtet (§ 22 Abs. 1 GebV WWG). Denn diese bestimmt die durch die Gemeinden von den Liegeplatzbenützern zu erhebende Gebühr mindestens mit (§ 22 Abs. 2 GebV WWG). Damit wirken sich auch die in § 22 GebV WWG enthaltenen Bestimmungen mindestens mittelbar auf die Nutzer von kommunal vergebenen Liegeplätzen aus. d) Schliesslich ist die virtuelle Betroffenheit des Gesuchstellers auch in bezug auf jene Bestimmung anzuerkennen, welche Gebührenerleichterungen für zwei bestimmte Organisationen zulässt (§ 21 Abs. 3 GebV WWG). Zwar

ist er an sich durch diese Begünstigung nicht direkt betroffen. Doch steht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Legitimation zur Anfechtung eines Erlasses wegen rechtsungleicher Begünstigung Dritter auch Personen zu, die nicht Adressaten der beanstandeten Bestimmungen sind, sofern sie sich in einer vergleichbaren Lage befinden und der Dritten gewährte Vorteil sich für sie als Nachteil auswirkt, d.h. sofern zwischen der beanstandeten Drittprivilegierung und ihrer eigenen Situation ein relevanter Zusammenhang besteht (BGE 124 I 149 E. 1c mit Hinweisen). Das trifft hier zu, weshalb die Legitimation des Gesuchstellers auch zur Anfechtung von § 21 Abs. 3 GebV WWG zu bejahen ist. e) Da der Gesuchsteller somit in bezug auf alle angefochtenen Vorschriften legitimiert ist und das Gesuch sodann Antrag und Begründung enthält, sind alle formellen Anforderungen erfüllt. Auf das Gesuch ist somit einzutreten.

2.– ... 3.– Nach Art. 7 WWG ist jedermann berechtigt, innerhalb der Schranken der polizeilichen Ordnung und im Rahmen des Gemeingebrauchs öffentliche Gewässer zu benutzen. Sobald eine Nutzung den Gemeingebrauch beschränkt oder übersteigt, ist dafür und für die erforderlichen Bauten und Anlagen sowie deren Änderungen je nach Art der Nutzung eine Konzession oder eine Bewilligung des Kantons nötig (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 WWG). Art. 24 Abs. 1 WWG bezeichnet die räumliche Nutzung der Oberflächengewässer als "Inanspruchnahme". Dazu gehört unter anderem die Stationierung von Booten (Art. 24 Abs. 1 lit. a WWG). Über die Konzession oder die Bewilligung zur Inanspruchnahme von Oberflächengewässern entscheidet das zuständige Departement (Art. 24 Abs. 2 WWG). Beide über den Gemeingebrauch hinausgehenden Nutzungsarten sind nach Art. 15 Abs. 1 WWG gebührenpflichtig. Die Stationierung von Booten i.S.v. Art. 24 WWG übersteigt den schlichten Gemeingebrauch: Sie ist ausschliesslicher Gebrauch einer bestimmten Fläche eines öffentlichen Gewässers durch eine bestimmte Person und auf Dauer ausgerichtet. Von ihrer Art, Intensität und zeitlichen Bestimmung her handelt es sich somit um Sondernutzung. Ihre Zulassung ist demzufolge eine Sondernutzungskonzession und die dafür erhobene Abgabe eine Konzessionsgebühr (OGE vom 3. Mai 1985 i.S. G., Amtsbericht 1985, S. 98; vgl. allgemein Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 1992, S. 155 ff.). Auch der Regierungsrat geht hievon aus, bezeichnet er doch in § 21 Abs. 2 Satz 2 GebV WWG die für Bootsliegeplätze zu erteilende Erlaubnis ausdrücklich als Konzession. Der Gesuchsteller erachtet die vom Regierungsrat vorgeschriebenen Gebühren für die Stationierung von Booten unter verschiedenen Gesichtspunkten als rechtswidrig. Das ist im folgenden zu prüfen. 4.– Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV). Für die Erhebung öffentlicher Abgaben setzt dies nach der Rechtsprechung eine Grundlage in einem formellen Gesetz voraus (BGE 126

I 182 E. 2a aa). Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen nennen, doch sind diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Der Umfang des Legalitätsprinzips ist je nach der Natur der Abgabe zu differenzieren. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert noch anderer- seits in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät. Bei Kausalabgaben, auch bei kostenunabhängigen, kann ihm bereits Genüge getan sein, wenn das formelle Gesetz die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt. Kanzleigebühren sind wegen ihrer meist geringen Höhe vom Erfordernis der gesetzlichen Grundlage weitgehend ausgenommen. Umgekehrt müssen andere öffentliche Abgaben, wenn nicht notwendigerweise in allen Teilen im formellen Gesetz, so doch in genügender Bestimmtheit zumindest in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein (Erfordernis des Rechtssatzes). Die Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe müssen in den einschlägigen Rechtssätzen so umschrieben sein, dass der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten für den Bürger voraussehbar sind. Auch insofern hängen die Anforderungen von der Natur der jeweiligen Materie ab; das Gleiche gilt für die Frage, ob und wieweit das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip im Einzelfall die gesetzliche Grundlage tatsächlich zu ersetzen vermag (BGE 126 I 183 E. 2a bb mit zahlreichen Hinweisen). a) Der Regierungsrat stellt fest, der Gesuchsteller mache nicht geltend, den angefochtenen Verordnungsbestimmungen fehle die gesetzliche Grundlage. Die Gesuchsbegründung mag auf den ersten Blick wohl diesen Eindruck erwecken. Spätestens in der Zusammenfassung macht der Gesuchsteller aber deutlich, dass er auch das Legalitätsprinzip als verletzt erachtet, welchen Umstand er in Form eines Verstosses gegen das Kostendeckungs- und auch gegen das Äquivalenzprinzip als gegeben sieht. Da diese Elemente nach der zitierten

Rechtsprechung unmittelbar das Legalitätsprinzip betreffen, ist die Frage der gesetzlichen Grundlage abzuhandeln. b) Die allgemeine gesetzliche Grundlage zur Gebührenerhebung für Bootsliegeplätze bildet Art. 15 Abs. 1 WWG. Danach sind alle konzessions- und bewilligungspflichtigen Nutzungen gebührenpflichtig.

Art. 35 Abs. 2 WWG delegiert die Kompetenz zur rechtssatzmässigen Festlegung der Gebühren an den Regierungsrat, dem Art. 35 Abs. 1 WWG auch die allgemeine Zuständigkeit zum Erlass von Ausführungsbestimmungen überträgt. Unter dem Titel der gesetzlichen Grundlage sind im weitern die nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts als Folge der Delegation zu erfüllenden besonderen Anforderungen zu prüfen.

c) Bei der Konzessionsgebühr für die Nutzung von Bootsliegeplätzen handelt es sich um eine Kausalabgabe. Sie ist das Entgelt für bestimmte staatliche Gegenleistungen oder besondere Vorteile (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2041, S. 525; BGE 121 II 141 E. 3a mit Hinweisen auf die Lehre). Hieraus ergibt sich unmittelbar der Kreis der Abgabepflichtigen: Soweit den Konzessionären die Anbindeanlage für ihre Boote zur Verfügung gestellt wird, hat die Gebühr ihren Grund in einer Leistung des Staats gegenüber dem Bürger (vgl. BGE 124 I 244 E. 4a). Wer diese Leistung beansprucht, ist gebührenpflichtig. Parallel dazu bestimmt sich der Kreis der Abgabepflichtigen daraus, dass den Berechtigten der Sondervorteil gewährt wird, eine bestimmte Wasserfläche als Liegeplatz zu nutzen. Wer diesen Vorteil erhält, schuldet die Gebühr. d) Der Gegenstand der Abgabe ist durch drei Vorschriften des Wasserwirtschaftsgesetzes bestimmt: Die Stationierung von Booten ist nach Art. 24 Abs. 1 lit. a WWG eine räumliche Nutzung der Oberflächengewässer und gilt als deren Inanspruchnahme. Sie übersteigt den Gemeingebrauch und unterliegt damit der Konzessionspflicht (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 WWG). Als konzessionspflichtige Nutzung wiederum ist sie wie erwähnt gemäss Art. 15 Abs. 1 WWG gebührenpflichtig. e) Die Bemessungsgrundlagen sind mindestens in den Grundsätzen in Art. 15 Abs. 2 WWG enthalten. Diese Vorschrift lautet wie folgt: Die Nutzungsgebühr bemisst sich insbesondere nach Massgabe der eingeräumten Sondervorteile, namentlich des wirtschaftlichen Nutzens, der für die Öffentlichkeit entstehenden Nachteile, der Art und Dauer, der Menge des beanspruchten Wassers sowie – bei der Inanspruchnahme der Gewässer – des Wertes angrenzender Grundstücke. Das Gesetz bindet somit den Regierungsrat für den Erlass des Gebührentarifs an das Mass der eingeräumten Sondervorteile. Dabei hebt es sechs Kriterien hervor. Ihre Aufzählung ist allerdings nicht vollständig, was sich aus der Bezeichnung "insbesondere" ergibt. Weitere dürfen durchaus berücksichtigt werden, sofern sie sich zur Erfassung der Sondervorteile eignen. Dazu gehören jedenfalls die Kosten, die dem Staat daraus erwachsen, dass er die zur Sondernutzung benötigten Anlagen zur Verfügung stellt. Bei den im Gesetz ausdrücklich genannten Kriterien wie auch beim zusätzlichen Element

der Kosten handelt es sich um durchaus fassbare Vorgaben für die Abgabenbemessung, deren Einhaltung überprüft werden kann. Freilich setzen sie keine absolut geltenden Massstäbe; vielmehr sind sie darauf ausgerichtet, die gewährten Sondervorteile optimal zu gewichten, wobei dem Verordnungsgeber ein erheblicher Ermessensspielraum zustehen muss (vgl. etwa auch die Grundsätze für die Erhebung von Steuern in Art. 127 BV). aa) Das erste Kriterium bilden die Sondervorteile, die aus einer bestimmten Gewässernutzung gezogen werden. Der Gesuchsteller anerkennt als Sondervorteil, dass den Konzessionären während der Sommermonate eine Wasserfläche von je 15 bis 20 m2 zur Verfügung gestellt wird, um ihre Boote zu stationieren. In diesem Zusammenhang hebt er hervor, dass die weitere, mehrheitlich auf wenige Ausfahrten beschränkte Nutzung des Gewässers gebührenfreier Gemeingebrauch sei, den zunehmend auch Bootseigner ohne Wasserliegeplatz ausübten. Diese Darstellung erweckt den Eindruck, als handle es sich um einen Sondervorteil von untergeordneter Bedeutung. Davon kann nicht im Ernst die Rede sein. Bei den Bootsliegeplätzen geht es in der weit überwiegenden Zahl der Fälle um die Pflege einer Liebhaberei: Während die Fischer ihre Gondel oder ihr Fährboot stationieren und sich damit vom Wasser aus dem Angeln widmen, belegen die Weidlings- und Motorbootfahrer die Konzessionsflächen als Standplätze für ihr Gefährt, mit dem sie ihre Freizeit auf dem Wasser verbringen. Es ist nicht zu sehen, weshalb ausgerechnet dieser Nutzen nicht zu berücksichtigen sein sollte. Denn das ist der primäre Sondervorteil, besteht doch dieser vor allem darin, dass eine Freizeitbeschäftigung möglich wird, die wegen des beschränkten Platzangebots bei sehr grosser Nachfrage nur einem begrenzten Kreis von Interessentinnen und Interessenten nach jeweils jahrzehntelangen Wartezeiten überhaupt offensteht. Wer einen Bootsliegeplatz erlangt, wird als privilegiert betrachtet. Dass der konkrete Nutzen mitberücksichtigt werden können muss, zeigen etwa auch die Parkgebühren im Strassenverkehr: Die Möglichkeit als solche, ein Fahrzeug auf öffentlichem Grund abzustellen, ist nur das eine; weitaus wichtiger aber ist die Frage, wozu diese Möglichkeit

dient. Daher kann die Gebühr etwa in einem Stadtzentrum, bei einem Bahnhof oder bei einer Sehenswürdigkeit weitaus höher sein als auf einem abgelegenen Parkplatz (vgl. BGE 122 I 287 E. 2e dd). Das Abstellen als solches ist zwar dasselbe; entscheidend aber ist, was man davon hat, d.h. welchen Nutzen man daraus zieht. Der Sondervorteil eines Bootsliegeplatzes besteht somit in der weit überwiegenden Mehrzahl der Fälle nicht in einem messbaren wirtschaftlichen Nutzen. Es geht also im Gegensatz etwa zum Berufsfischer oder zum Transportunternehmer nicht darum, einen Gewinn zu erzielen. Der Vorteil liegt vielmehr in der Erfüllung von Bedürfnissen der Freizeitgestaltung und der Erholung. Er verschafft den Begünstigten die gesuchte Gelegenheit zum individuellen Bootsaufenthalt in einer einzigartigen Landschaft von nationaler

Bedeutung (BLN-Gebiete Nr. 1411 Untersee-Hochrhein und Nr. 1412 Rheinfall, Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler vom 10. August 1977 [VBLN, SR 451.11]). Dass dieser Sondervorteil nach der Einschätzung des Gesuchstellers von einer erstaunlich grossen Zahl von Bootseignern nur wenig genutzt wird, kann für ihn nicht Massstab sein. Denn abgesehen davon, dass es auch eine ganze Reihe von Konzessionären gibt, welche sich weitaus häufiger auf dem Rhein aufhalten, besteht der Sondervorteil primär in der Nutzbarkeit eines Liegeplatzes und damit in der Möglichkeit, den Rhein beliebig oft zu befahren. Wer eine Ferienwohnung aus praktischen Gründen das ganze Jahr mietet, wird nicht im Ernst vom Vermieter einen günstigeren Mietzins erwirken können, wenn er sie nur wenige Male fürs Skifahren benutzt. Hier wie dort besteht der Sondervorteil in der dauernden Verfügbarkeit der Basis für eine Freizeitbeschäftigung. bb) Das zweite Kriterium bildet der Nachteil von Bootsliegeplätzen für die Öffentlichkeit. Der Gesuchsteller behauptet, der Öffentlichkeit entstünden durch die Stationierung von Booten keinerlei Nachteile, weil sie den Gemeingebrauch am Gewässer im Gegensatz zu anderen Nutzungen in keiner Weise einschränke. Damit sieht er die Auswirkungen von Bootsliegeplätzen in zu günstigem Licht. So besteht ein Nachteil von Bootsliegeplätzen für die Öffentlichkeit zunächst in der mindestens saisonalen Belegung freier Wasserfläche. Das schliesst insoweit, d.h. auf der beanspruchten Fläche, den Gemeingebrauch am Gewässer wie Baden und Bootsfahren aus. Stellenweise wird überdies der freie Zugang zum Gewässer mindestens teilweise erschwert. Ähnlich verhält es sich in bezug auf andere den Gemeingebrauch übersteigende Nutzungen wie das Angeln vom Ufer aus. Von eher geringem Gewicht ist die ästhetische Beeinträchtigung von Gewässer und Ufer durch die meist in dichten Reihen angelegten Liegeplätze in einer Flusslandschaft von nationaler Bedeutung, wobei freilich je nach Bootstyp und Persenning Unterschiede festzustellen sind. Einen weiteren – allerdings indirekten – Nachteil bildet die intensive Nutzung des Gewässers durch den primär auf die Vielzahl von Liegeplätzen zurückzuführenden Fahrverkehr, der an schönen Sommertagen die Ruhe im

Erholungsgebiet stört, die Luft mit Abgasen belastet, die Tier- und Pflanzenwelt in Mitleidenschaft zieht und durch häufigen Wellenschlag stellenweise auch die Erosion der natürlichen Ufer begünstigt.

cc) Die Art der Sondernutzung beschränkt sich auf die Stationierung von Booten i.S.v. Art. 24 Abs. 1 lit. a WWG. Diese beansprucht eine bestimmte Oberfläche der öffentlichen Gewässer. Im weitern setzt sie feste Anbindeeinrichtungen voraus, die in aller Regel mit dem Bett des Gewässers, vereinzelt auch mit dem Ufer verbunden sind. Einsteigehilfen wie Stege sind eher selten. dd) Was die Dauer der Sondernutzung betrifft, so ist sie innerhalb des Jahres nicht beschränkt. Freilich belegt die überwiegende Mehrzahl der Halter von Booten ihren Liegeplatz nur im Sommerhalbjahr. Dabei handelt es sich aber um einen freiwilligen Teilverzicht, der für die Dauer der Konzession bedeutungslos ist. ee) Keine Bedeutung für Bootsliegeplätze hat das Kriterium der Menge des beanspruchten Wassers. Die Nutzung durch Liegeplätze beschränkt sich auf eine bestimmte Fläche der Wasseroberfläche und berührt die Wassermenge nicht. Diese ist dagegen für Wasserwerke oder für Wasserentnahmen bedeutsam. ff) Auf den Wert der angrenzenden Grundstücke würde sich die Sondernutzung nur dann positiv auswirken, wenn sie damit fest verbunden wäre oder diesem unmittelbar dienen würde, sei es im Sinn einer dem betreffenden Grundeigentümer erteilten Konzession, eines dinglichen Rechts oder eines altrechtlich begründeten "ehehaften" Rechts (vgl. BGE 127 II 74 E. 4b). Jedenfalls bei den hier in Frage stehenden Anlagen stehen grundsätzlich keine solchen Rechte zur Diskussion. Umgekehrt kann sich die Stationierung von Booten durch Dritte vor einem bestimmten Ufergrundstück negativ auswirken. Wie gesehen, kann diese zunächst den Gemeingebrauch des Gewässers vom Ufergrundstück aus beeinträchtigen. Je nach Grösse des Wasserfahrzeugs ist sodann mit Sichtbehinderungen zu rechnen, und je nach Nutzung können Lärm- und Geruchsimmissionen auftreten (oben, E. 4e bb). Im hier interessierenden Zusammenhang erlangt das Kriterium der Auswirkung der Sondernutzung auf den Wert der angrenzenden Grundstücke allerdings kaum entscheidende Bedeutung, stehen doch auf diesen verschiedenste Nutzungsarten in Frage, die durch die davor angelegten Bootsliegeplätze unterschiedlich betroffen werden. f) Das Gesetz umgrenzt schliesslich generell die Höhe der Gebühren: Nach Art. 35 Abs. 2 WWG reicht der Rahmen von Fr. 20.– bis Fr. 20'000.–. g) Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass die Delegation des

Gebührenerlasses an den Verordnungsgeber unter dem Gesichtspunkt der gesetzlichen Grundlage nicht zu beanstanden ist.

h) Zu keinem andern Ergebnis führt die Prüfung der gesetzlichen Grundlage, wenn im Sinn der zitierten Rechtsprechung von gelockerten Anforderungen ausgegangen wird. Wie erwähnt, handelt es sich bei der zur Diskussion stehenden Konzessionsgebühr um eine Kausalabgabe (oben, E. 4c). Nach der zitierten Rechtsprechung gelten die gelockerten Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (oben, E. 4 mit Hinweis auf BGE 126 I 183 E. 2a bb). Insoweit ersetzen die genannten Prinzipien die gesetzliche Grundlage (vgl. BGE 124 I 20 f. E. 6d). aa) Das Kostendeckungsprinzip ist nun allerdings nicht anwendbar auf Regalgebühren, d.h. auf Gebühren, die für die Einräumung eines Regalrechts oder einer Konzession erhoben werden und denen keine spezielle staatliche Leistung gegenübersteht (BGE 124 I 20 E. 6b mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall erbringt der Staat zwar eine Leistung, indem er die Anbindeanlagen installiert, unterhält, zur Verfügung stellt und den damit verbundenen Verwaltungsaufwand erledigt. Wie der Gesuchsteller aber zu Recht feststellt, handelt es sich dabei um den geringeren Teil der umstrittenen Gebühren. Der grössere Teil wird aus anderen Gründen, also ohne staatlichen Aufwand erhoben, wie dies die abgehandelten Kriterien von Art. 15 Abs. 2 WWG vorschreiben (oben, E. 4e). Damit entfällt die Bindung der Gebühr für die Nutzung von Bootsliegeplätzen an das Kostendeckungsprinzip; massgebend ist daher allein das Äquivalenzprinzip (vgl. BGE 124 II 20 E. 6b mit Hinweisen; BGE 101 bb) Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes dar. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist nicht nötig, dass die Gebühren in jedem

Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (BGE 126 I 188 E. 3a bb mit Hinweisen).

Der Wert der staatlichen Leistung besteht bei den Bootsliegeplätzen aus zweierlei: Einerseits erwächst der Öffentlichkeit ein Aufwand und andererseits ziehen die Benutzer der Liegeplätze hieraus einen besonderen Vorteil. Wie erwähnt, besteht der Aufwand der Öffentlichkeit darin, dass sie die Vertäuungsanlagen installiert, unterhält, den Bootseignern zur Verfügung stellt und die damit verbundenen Verwaltungsaufgaben erfüllt (oben, E. 4h aa). Diese Kosten belaufen sich nach übereinstimmender Auffassung von Gesuchsteller und Regierungsrat auf rund Fr. 250.– im Jahr. Der Nutzen, den die Leistung den Pflichtigen bringt, besteht zunächst in der Möglichkeit, ein Boot im Wasser zu stationieren. Dies enthebt sie vom Aufwand der Bootslagerung auf einem Trockenplatz, worunter die Platzkosten, die Kosten eines Bootsanhängers, je nach Grösse eines hinreichend starken Zugfahrzeugs und die jeweiligen Umtriebe bei der Ein- und Auswasserung fallen. Der Hauptvorteil des Wasserstandplatzes besteht aber nicht in der Stationierung selbst, sondern in der dadurch verschafften Gelegenheit zum jederzeit möglichen, unkomplizierten und ungehinderten individuellen Zugang mit dem Boot zu einer einzigartigen Landschaft von nationaler Bedeutung. Dabei handelt es sich um eine sehr beliebte und gesuchte Freizeitbeschäftigung. Die Nachfrage ist sehr gross, und das Angebot ist stark beschränkt, weshalb die Wartezeit für einen Bootsliegeplatz bei mehr als zwei Jahrzehnten liegt (oben, E. 4e aa). Wie bereits dargelegt, wird der Nutzen eines Liegeplatzes nicht geringer, weil offenbar eine Vielzahl von Eignern mit ihrem Boot nur wenige Male ausfährt. Der individuelle Verzicht schmälert die Möglichkeit, den Rhein beliebig oft zu befahren, in keiner Weise (oben, E. 4e aa). Lässt sich nach dem Gesagten der Aufwand der Öffentlichkeit genau ermitteln, so ist der darauf entfallende Teil der Konzessionsgebühr bestimmbar. Weniger präzis zu ermitteln ist der Gebührenanteil für den Nutzen, der den Bootseignern aus einem Liegeplatz erwächst. Doch erweist sich dieser als mindestens soweit fassbar, als die Vorteile konkret umschreibbar sind und sich die Gebühr in vernünftigen Grenzen halten muss. Damit kommt das Äquivalenzprinzip zum Zug. Demnach ist die Delegation des Gebührenerlasses an den Verordnungsgeber auch unter dem Gesichtspunkt der gelockerten

Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für Kausalabgaben nicht zu beanstanden. 5.– Als nächstes ist die Frage zu prüfen, ob die konkrete Gebührenregelung sich an den Rahmen der gesetzlichen Regelung von Art. 15 Abs. 2 WWG hält.

a) Für die vom Kanton zur Verfügung gestellten Bootsliegeplätze in den Gemeinden Dörflingen, Neuhausen am Rheinfall, Hemishofen und Ramsen betragen die jährlichen Gebühren Fr. 500.– bis Fr. 700.– (§ 21 Abs. 1 GebV WWG). Ausgehend von einem Anlageaufwand pro Platz von Fr. 250.– beläuft sich der angenommene Wert des Nutzens auf Fr. 250.– bis Fr. 450.– im Jahr. Dieser Rahmen ist allein schon vom Sondervorteil her, ein Boot überhaupt stationieren zu können, gerechtfertigt. Erst recht gilt dies mit Blick auf die sehr beliebte, hochwertige und nur einer beschränkten Personenzahl offenstehende Freizeitbeschäftigung, die dadurch ermöglicht wird. Stellt man überdies die Nachteile in Rechnung, welche die Bootsliegeplätze mit sich bringen, so kann nicht im Ernst gesagt werden, die Belastung sei "konfiskatorisch" und liege 50 % über dem Zulässigen. b) Für alle übrigen privaten Liegeplätze beträgt die jährliche Nutzungsgebühr Fr. 15.– je beanspruchten Quadratmeter. Die so berechnete Gebühr ist in aller Regel nicht höher als der reine Nutzwert für die Liegeplätze des Kantons (Fr. 250.– bis Fr. 450.– im Jahr, § 21 Abs. 1 GebV WWG). Es kann daher auf die vorstehende Erwägung verwiesen werden (oben E. 5a). An dieser Stelle sei auch darauf hingewiesen, dass die Gebührenbelastung im Kanton Schaffhausen sogar noch etwas geringer ist als im Nachbarkanton Zürich, beträgt doch dort die Gebühr pro beanspruchten Quadratmeter Wasseroberfläche Fr. 15.75 im Jahr (§ 19 der Gebührenverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz vom 21. Oktober 1992, LS 724.21). c) Erteilt der Kanton Liegeplatzkonzessionen an die Gemeinden, so können diese im Rahmen einer entsprechenden Tarifordnung für an Private vergebene Bootsliegeplätze jährliche Gebühren pro Platz erheben; dabei beträgt die Obergrenze einschliesslich Anlagekosten und Konzessionsgebühr an den Kanton Fr. 2'000.– im Jahr (§ 22 Abs. 2 GebV WWG). Diese Vorschrift bestimmt nur, was die Gebühr umfasst und welchen Betrag sie nicht überschreiten darf. Die übrige Tarifgestaltung ist Sache der Gemeinden, wobei auch diese an die Kriterien von Art. 15 Abs. 2 WWG als übergeordnetes Recht gebunden sind. Mit dieser Norm schafft der Regierungsrat somit einen Vorbehalt zu Gunsten des kommunalen Rechts. Das bedeutet, dass ein entsprechender Gemeindetarif nach den von Verfassung und

Gesetz vorgeschriebenen Organen erlassen werden und seinerseits den Anforderungen einer gesetzlichen Grundlage genügen muss (BGE 120 Ia 266 f. E. 2a mit Hinweisen). Ob eine kommunale Jahresgebühr, welche die Ansätze von § 21 Abs. 1 und 2 GebV WWG wesentlich übersteigen würde, noch in allen Teilen adä- quat wäre, ist hier nicht zu prüfen. Das müsste Gegenstand eines eigenständigen Verfahrens betreffend den fraglichen Gemeindetarif bilden. Allerdings erschiene es dem Gericht jedenfalls aus heutiger Sicht zumindest problematisch, wenn eine Gemeinde für einfache Bootspfahl-Liegeplätze – d.h. ohne zusätzliche Leistungen, wie sie etwa für Hafenplätze angeboten werden – die Maximalgebühr von Fr. 2'000.– festsetzen würde. d) Die angefochtene Regelung hält sich demnach im Rahmen von Art. 15 Abs. 2 WWG. 6.– Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 125 I 178 E. 6b mit Hinweisen; zur Fortgeltung der bisherigen Rechtsprechung: BGE 126 V 53 E. 3b). a) Der Gesuchsteller sieht zunächst darin einen Verstoss gegen Art. 8 Abs. 1 BV, dass nach § 21 Abs. 1 GebV WWG bei den paarweise angelegten Standplätzen für die äussere Reihe eine um Fr. 100.– pro Saison höhere Gebühr erhoben wird als für die Plätze der inneren Reihe. Der Regierungsrat hält dem entgegen, die Unterscheidung sei deshalb gewählt worden, weil der Aussenplatz wegen der Wassertiefe für grössere Boote in der Regel länger benutzt

werden könne. Sodann könnten Boote auf der Innenseite nicht mit einer Persenning gedeckt werden, weil sonst der Zugang zu den äusseren Booten beeinträchtigt würde. Die vom Regierungsrat angegebenen Gründe überzeugen. Hinzu kommen zwei Gesichtspunkte des Komforts: Wer sein Boot in der inneren Reihe liegen hat, muss dulden, dass alle Personen, die auf das äussere Boot gelangen wollen, das seine an Land ziehen, von dort aus betreten und hernach umsteigen. Die Eigner der aussenliegenden Boote brauchen das nicht in Kauf nehmen. Sie haben sodann den weiteren Vorteil des freien Zugangs zum Fluss, während die Innenlieger nur über den schmalen Wasserstreifen zwischen in- nerer Liegeplatzreihe und Ufer ins offene Wasser gelangen können. Je nach Wasserstand ist dabei mit zusätzlichen Erschwernissen zu rechnen. Diese Unterschiede lassen es jedenfalls als vertretbar erscheinen, einen Bootsliegeplatz in der äusseren Reihe als höherwertig zu betrachten als einen solchen in der inneren. Dürfen die Platzkategorien aber als ungleich gewertet werden, so entspricht es Art. 8 Abs. 1 BV, wenn sie nach Massgabe ihrer Ungleichheit auch ungleich behandelt werden. Indem der Regierungsrat in § 21 Abs. 1 GebV WWG für die äussere Reihe eine um Fr. 100.– im Jahr höhere Gebühr festgesetzt hat, ist er innerhalb der Grenzen des Gleichheitssatzes geblieben. Von einem Verstoss dagegen kann nicht gesprochen werden. b) Der Gesuchsteller rügt im weiteren als Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV, dass der Regierungsrat für verschiedene Lagen von Bootsliegeplätzen unterschiedliche Gebühren angeordnet hat. Der Regierungsrat hält dem entgegen, die Abstufung in § 21 Abs. 1 GebV WWG beruhe auf der Erkenntnis, dass der Rhein von Neuhausen am Rheinfall aus nur flussabwärts befahren werden kann, während von Lagen oberhalb der Stadt Schaffhausen auch Untersee und Bodensee offenstehen. Die Lagen Hemishofen und Ramsen seien zudem tiefer bewertet worden, weil dort keine mit Dörflingen vergleichbaren Anlagen vorhanden seien. Der Regierungsrat stützt sich bei der Abstufung nach Lagen auf sachliche Unterschiede. Zwar hat auch die unterhalb des Rheinfalls befindliche Strecke des Hochrheins ihre Reize, namentlich die unmittelbare Nähe zum Rheinfall als einem europaweit einzigartigen Naturschauspiel. Was dagegen den Fahrbetrieb betrifft, so ist dieser zunächst für grössere motorlose Boote

wie Weidlinge wegen der verhältnismässig steilen Ufer und der Notwendigkeit, flussaufwärts an den Liegeplatz zurückzukehren, erschwert. Für alle Boote wird sodann die freie Fahrt allein schon in Rheinau durch nicht weniger als drei Wehre unterbrochen, was eine Überwindung der Höhendifferenz durch den zeitlich begrenzt zur Verfügung stehenden Wagendienst der Kraftwerkbetreiberin mit bisweilen langen Wartezeiten nötig macht. Im weitern bietet der Hochrhein von Schaffhausen bis in den Bodensee die vielseitigere Landschaft mit attraktiveren Aufenthaltsmöglichkeiten. Es sind somit durchaus sachliche und vernünftige Gründe zu erkennen, die für eine unterschiedliche Behandlung der Lagen in den verschiedenen Rheinstrecken sprechen. Dem hat der Regierungsrat Rechnung getragen, indem er die Jahresgebühr für einen Liegeplatz oberhalb Schaffhausens um Fr. 100.– höher angesetzt hat als unterhalb des Rheinfalls. Hierin liegt somit entgegen der Ansicht des Gesuchstellers keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots.

Gleich verhält es sich mit der weiteren Differenzierung zwischen Lagen mit einer eigentlichen Liegeplatzanlage wie in Dörflingen und solchen, die damit nicht vergleichbar sind, wie in Hemishofen und Ramsen. Der Unterschied springt ins Auge, weshalb ein darauf abgestimmter Gebührenansatz dem Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung entspricht. c) Der Gesuchsteller wirft dem Regierungsrat im weitern vor, er beschränke die Gebührenreduktion von § 21 Abs. 3 GebV WWG in rechtsungleicher und damit Art. 8 Abs. 1 BV verletzender Weise auf die Schiffahrtsgesellschaft Untersee und Rhein und die Pontoniervereine. Ebenso hätten andere konzessionierte Schiffahrtsbetriebe, Fischer und Bootsorganisationen bevorzugt behandelt werden müssen. Dagegen rechtfertige sich die Privilegierung der Pontoniervereine nicht, da diese nur noch eine militärisch untergeordnete Bedeutung hätten und sich zu Sportorganisationen gewandelt hätten. Der Regierungsrat verweist demgegenüber auf den Transportauftrag der Schiffahrtsgesellschaft Untersee und Rhein und die mindestens mittelbar im Dienst der Landesverteidigung stehende Tätigkeit der Pontoniervereine. Im übrigen bezeichnet er es als niemandem verwehrt, ein Gesuch um Gebührenreduktion zu stellen. Die kritisierte Vorschrift von § 21 Abs. 3 GebV WWG stützt sich auf Art. 15 Abs. 5 WWG, wonach bei erheblichen öffentlichen Interessen die Gebühren reduziert werden können. Ihre Formulierung, wonach nur zwei Organisationen begünstigt sein sollen, erscheint in der Tat als etwas absolut. Indessen erklärt sich der Regierungsrat jedenfalls sinngemäss bereit, auch weiteren Interessierten Gebührenerleichterungen zu gewähren, sofern sie die Voraussetzungen erfüllen. Als typisches Beispiel käme etwa der Träger eines Rheinrettungsdienstes in Frage. Steht aber die angefochtene Regelung unter dem generellen Vorbehalt ihrer Erweiterung, so ist unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat in einem ersten allgemeinen Schritt einem Schiffahrtsbetrieb und einer Vereinsgruppe bevorzugte Gebührenbehandlung zuerkannt hat. Denn solange er andere Interessierte bei Erfüllung der Voraussetzungen nicht ausschliesst, ist deren Anspruch auf Gleichbehandlung nicht verletzt. Dass die Schiffahrtsgesellschaft Untersee und Rhein mit ihrem dem

Fahrplanregime unterstehenden Transportauftrag eine im öffentlichen Interesse liegende Tätigkeit ausübt, stellt auch der Gesuchsteller nicht in Frage. Und wenn der Regierungsrat auch ein öffentliches Interesse an den Aktivitäten der Pontoniervereine mit Blick auf die Landesverteidigung anerkennt, so kann jedenfalls nicht gesagt werden, er habe damit das ihm zustehende Ermessen überschritten. Denn auch wenn der sportliche Anteil von deren Aktivitäten zugenommen hat, ist die militärische Bedeutung noch keineswegs verschwunden. 7.– Der Gesuchsteller erblickt in den §§ 21 und 22 GebV WWG einen unzulässigen Eingriff in wohlerworbene Rechte, weil die neuen Gebühren um ein Mehrfaches höher lägen als früher. Der Regierungsrat bestreitet die Entstehung wohlerworbener Rechte, weil es hiefür am wesentlichen Merkmal der intensiven Schutzbedürftigkeit fehle. Die sogenannten wohlerworbenen Rechte sind grundsätzlich nicht beziehungsweise nur auf dem Weg der Enteignung entziehbar. Sie entstehen nur dann, wenn das Gesetz einzelne Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte konkrete Zusicherungen abgegeben worden sind. Sie stehen unter dem Schutz der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie des Willkürverbots und des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV; BGE 123 III 459 E. 5b, u.a. mit Hinweis auf BGE 101 Ia 445 f. E. 2a mit weiteren Verweisungen; BGE 122 I 340 E. 7). Art. 39 Abs. 1 WWG behält die Weitergeltung wohlerworbener Rechte ausdrücklich vor. Der Gesuchsteller beruft sich zur Begründung seines Standpunkts auf die Interkantonale Verordnung betreffend die Schiffahrtspolizei auf dem Bodensee, Untersee und Rhein zwischen Rheineck und Schaffhausen vom 24. Mai 1937 (IVS, OS 16, S. 181). Art. 17 Abs. 1 IVS hatte folgenden Wortlaut: Die ständigen Liegeplätze der Schiffe in Häfen und Landungsstellen werden von den Hafen- bezw. Dammeistern, an den übrigen Orten von den Gemeindebehörden angewiesen, welche zur Erhebung von Platzgebühren bis zu Fr. 20.– pro Jahr und Schiff berechtigt sind. Diese Vorschrift wurde am 7. September 1956 durch folgende Bestimmung ersetzt (OS 19, S. 179): Die zuständigen [gemeint wohl "ständigen"] Liegeplätze der Schiffe in Häfen und Landungsstellen werden von den Hafen- bzw. Dammeistern, an den übrigen Orten

von den Gemeindebehörden angewiesen, welche berechtigt sind, für jedes Schiff eine jährliche, den Unterhaltskosten der Anlagen entsprechende Platzgebühr zu erheben. Der Gebührentarif bedarf der Genehmigung der zuständigen kantonalen Behörde. Weder die ursprüngliche noch die revidierte Fassung von Art. 17 Abs. 1 IVS enthalten irgendeinen Anhaltspunkt dafür, dass mit der Zuweisung von Bootsliegeplätzen bezüglich der Gebührenbemessung ein wohlerworbenes Recht begründet worden wäre. Auch aus Art. 8 Abs. 1 Satz 2 WWG lässt sich nicht mehr ableiten, als dass der Bestand altrechtlicher Konzessionen in vollem Umfang gewährleistet ist. Ebensowenig ist zu sehen oder auch nur be- hauptet, dass mit der Erteilung der jeweiligen Konzessionen irgendwelche Zusicherungen abgegeben worden wären, die für den unbeschränkten Fortbestand rein kostendeckender Gebühren sprechen würden. Fehlt es somit schon an einem Entstehungsgrund, so kann im vorliegenden Zusammenhang von wohlerworbenen Rechten keine Rede sein. Die in der revidierten Fassung festgelegte Bindung der Platzgebühr an die Unterhaltskosten der Anlagen galt daher nur, solange diese Regelung in Kraft stand. Daher steht die Bemessung der Konzessionsgebühr für Bootsliegeplätze unter dem allgemeinen Vorbehalt der Rechtsänderung. Demzufolge ist eine aus dem Schutz wohlerworbener Rechte abzuleitende Verletzung von Art. 9 und 26 BV nicht zu erkennen. Verhält es sich so, kann der Gesuchsteller aus der revidierten Fassung von Art. 17 Abs. 1 IVS nichts zu seinen Gunsten ableiten. Vielmehr hatte die Rechtslage schon mit dem Erlass von § 7 Abs. 1 der Verordnung über den Vollzug des Schiffahrtsrecht im Kanton Schaffhausen vom 5. Juni 1979 (OS 24, S. 330 f.) geändert, indem die Bindung der Gebührenbemessung über die blossen Unterhaltskosten hinaus auf die Erstellungskosten ausgedehnt worden war (vgl. auch OGE vom 19. Oktober 1990 i.S. M., E. 3b, Amtsbericht 1990, S. 82 f.). Eine weitere Rechtsänderung bewirkte der Erlass des Wasserwirtschaftsgesetzes (Art. 38 WWG), womit neue Kriterien der Gebührenerhebung geschaffen worden sind (Art. 15 Abs. 2 WWG).