contributi provvisori di costruzione per opere di canalizzazione e depurazione delle acque

Rubrum

Incarto n.

^{LALIA 55/04}

Lugano

20 settembre 2006

Sentenza

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

Il Tribunale di espropriazione

Composto

dalla Presidente

Margherita De Morpurgo

e dai membri

ing. Eraldo Pianetti

arch. Ferruccio Robbiani

segretario giudiziario

Enzo Barenco

statuendo sul ricorso presentato in data 18 dicembre 2004 da

RI 1

contro

la decisione su reclamo emessa l'8 novembre 2004 dal Municipio di M__________ nell'ambito della procedura di imposizione di contributi provvisori di costruzione per opere di canalizzazione e depurazione delle acque,

relativamente al mapp. no. 53 RFD di M__________

letti ed esaminati gli atti

considerato in fatto e in diritto

1. 1.1. Nella primavera del 1981 il Municipio di M__________, in applicazione degli art. 96 ss della Legge di applicazione della legge federale contro l’inquinamento delle acque (LALIA), avviò una procedura di prelievo di contributi provvisori per la realizzazione delle opere di evacuazione e depurazione delle acque previste dal Piano generale delle canalizzazioni (PGC); questo era stato adottato dal Consiglio Comunale il 27.2.1980.
Nell’ambito di quella procedura quattro proprietari interposero ricorso dinanzi al Tribunale di espropriazione sottocenerino il quale, appurato che al PGC mancava la necessaria approvazione dipartimentale, con sentenze del 21.11.1990 accolse i gravami ed annullò i contributi contestati (cfr. inc. no. 14/1986, 1/1988, 35/1988, 1/1990).
A quel punto l’esecutivo sospese ogni attività tendente all’incasso di tutti i rimanenti crediti contributivi.

1.2. Con risoluzione no. 1570 del 16.9.1996 il Consiglio Comunale di M__________ adottò il Piano generale di smaltimento (PGS), approvando contestualmente il progetto di massima, il piano di manutenzione delle canalizzazioni, la relazione tecnica, il piano finanziario ed il piano di attuazione nonché il prelievo di contributi di costruzione nell’ordine del 70% della spesa, quest’ultima indicata in fr. 14'537'632.- dedotti i sussidi. Il tutto come proposto dal Municipio con MM no. 12/96 del 17.4.1996. Il PGS ottenne l’approvazione della competente Sezione della protezione dell’aria e dell’acqua del Dipartimento del territorio in data 11.2.1997.
Il Municipio impostò quindi una seconda procedura di prelievo di contributi provvisori pubblicando il prospetto dal 5.1 al 3.2.1998. I ricorsi approdati dinanzi al Tribunale di espropriazione furono tutti accolti con sentenze del 28.8.2002 dichiarative di nullità della procedura stessa poiché i contributi rimasti incontestati nella procedura di riscossione del 1981 avevano mantenuto tutta la loro validità e l’art. 99 cpv. 1 LALIA, in vigore nel 1998 al momento della pubblicazione del secondo prospetto, non costituiva una base legale sufficiente per il prelievo reiterato del contributo di costruzione provvisorio. In epilogo il Tribunale rammentò comunque la facoltà di avviare uno o più nuovi procedimenti di imposizione conformemente al nuovo art. 99 cpv. 2 LALIA entrato in vigore il 24.8.2001 (cfr. inc. no. 78-179/98).

1.3. In esito a quanto sopra ed in vista di una nuova emissione di contributi, con scritto del 22.1.2003, il Municipio comunicò a tutti i contribuenti interessati che gli importi già versati negli anni ’80 sarebbero valsi quali acconti e che i proprietari che avevano pagato parzialmente o totalmente i contributi emessi nel 1998 potevano chiederne la restituzione oppure considerarli anch’essi come acconti nel qual caso sarebbe stato riconosciuto un interesse annuo del 3%.
L’esecutivo diede poi avvio alla procedura in esame pubblicando un nuovo prospetto dal 1° al 30.9.2003 (FU 69/2003 del 29.8.2003) previo invio di un avviso personale.

1.4. RI 1 è proprietaria del mapp. no. 53 ed in tale veste è stata assoggettata al pagamento di un contributo di fr. 6'124.50.-.
Il reclamo interposto contro il prospetto è stato respinto dal Municipio con risoluzione dell’8.11.2004.
Da ciò il ricorso in esame nel quale è chiesto l’annullamento della procedura e del contributo per carenza di base legale.
Con risposta del 30.12.2004 il Municipio ha postulato la reiezione del gravame.

2. 2.1. La competenza del Tribunale di espropriazione a statuire sui ricorsi in materia di contributi per opere di canalizzazione e depurazione delle acque è data dall’art. 104 cpv. 1 LALIA.

Il gravame, interposto tempestivamente (art. 104 cpv. 1 LALIA) dalla proprietaria, soggetto legittimato a ricorrere (art. 104 cpv. 1 LALIA e 43 LPamm.), è ricevibile in ordine.

2.1. Nel procedimento in oggetto il Municipio si è pronunciato sui reclami improntando le decisioni su considerazioni analoghe – all’occorrenza adeguate al caso concreto – ma comunque sufficienti così da consentire ai destinatari di esercitare il diritto di essere sentiti e quindi di deferire la causa all’istanza superiore.
I contribuenti ed il Comune hanno ampiamente avuto modo di esprimersi, rispettivamente, nelle memorie ricorsuali e nelle conseguenti risposte.
Il Tribunale di espropriazione ha completato l’incarto richiamando d’ufficio alcuni documenti, tutti atti ufficiali pubblici o comunque consultabili presso la cancelleria comunale. La risoluzione della vertenza, peraltro, non richiede sopralluoghi.
Ciò premesso, considerato che il Tribunale giudica con pieno potere cognitivo applicando d’ufficio il diritto (art. 104 LALIA e art. 18 cpv. 1 Lpamm.), per motivi di economia processuale in questa sede si prescinde dall’istruzione formale della causa ritenuto che gli atti formanti l’incarto consentono di pronunciarsi con piena ed adeguata cognizione di causa.

3. Il procedimento in oggetto è fondato sugli art. 96 ss della LALIA. Quest’ultima è stata oggetto di un adeguamento parziale in funzione delle nuove normative federali istituite con la Legge federale sulla protezione delle acque (LPAc) entrata in vigore il 1°.11.1992. Le modifiche alla legge cantonale hanno coinvolto i capitoli riguardanti i sussidi federali ed il piano cantonale di risanamento e perciò sono irrilevanti ai fini del presente giudizio (cfr. Messaggi del Consiglio di Stato no. 4127 e 4127° del 2.7.1993 e del 16.3.1994 concernenti la modifica della LALIA nonché il successivo Rapporto del 15.4.1994).
Conta invece che per quanto concerne il tema del finanziamento delle canalizzazioni pubbliche, da eseguirsi conformemente alle disposizioni imperative fissate in materia di protezione delle acque (art. 10 LPAc, art. 4 ss OPAc), e quello dei relativi contributi la Confederazione ha rinunciato a legiferare limitandosi a sancire agli art. 3a e 60a LPAc i concetti base della partecipazione ai costi obbligatoria per gli utenti e del principio di causalità, peraltro già contemplato dall’art. 2 LPAmb. e secondo il quale i costi dei provvedimenti adottati in applicazione della legge devono essere sostenuti da chi ne è causa.
Ne consegue che i Comuni godono di una certa autonomia nel disciplinare la materia del finanziamento delle installazioni per l’evacuazione delle acque (DTF 128 I 46 c. 1b/bb; Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in URP/DEP 1999/6 p. 540 ss).
In particolare, poiché le nuove normative federali non comportano alcuna riforma né dell’obbligo contributivo né delle modalità di computo e di prelievo dei contributi di costruzione, in punto alla metodologia la LALIA costituisce ad oggi la base legale autonoma (cfr. RDAT I-1995 no. 16) che cristallizza criteri esaustivi e vincolanti sulle diverse tipologie di tributi e sul loro conteggio (RDAT I-2000 no. 45).

4. Il Comune deve imporre contributi di costruzione per l’esecuzione degli impianti comunali e per la partecipazione a quella degli impianti consortili di evacuazione delle acque (art. 55 let. c, 96 cpv. 1 LALIA). Il prelievo è d’obbligo indipendentemente dalla situazione finanziaria del Comune che può essere esonerato solo in casi eccezionali e qualora il costo dell’opera fosse già coperto (art. 96 cpv. 5 LALIA; Rapporto del 13.3.1975 cit. p. 1170 pto. 14.4.1).
La legge conosce tre tipi di contributo di costruzione: quello provvisorio (art. 99 LALIA), quello definitivo (art. 99a LALIA) e quello supplementare (art. 100 LALIA). Il contributo provvisorio, calcolato sulla base del preventivo, ed il contributo definitivo, fondato invece sul consuntivo, non possono superare il 3% del valore di stima.
L’ammontare complessivo dei contributi a carico dei privati non può essere inferiore al 60% né superiore all’80% del costo effettivo per il Comune. La percentuale è decisa dal legislativo comunale (art. 96 cpv. 2 LALIA) mentre all’esecutivo compete la delimitazione del comprensorio d’imposizione (art. 98 LALIA).
Sono soggetti imponibili tutti i proprietari di fondi serviti o che possono essere serviti dall’opera come pure i titolari di diritti reali limitati che ritraggono un incremento di valore del loro diritto (art. 97 LALIA).

5. 5.1. La ricorrente lamenta la confusione creata dal Municipio per aver avviato la procedura in esame senza prima revocare o annullare quella del 1981. L’odierna procedura non distinguerebbe le opere contemplate dal PGC e quelle nuove previste dal PGS e comporterebbe quindi oneri contributivi già addebitati parzialmente con la procedura esperita negli anni ’80 di cui costituirebbe almeno in parte un duplicato.
La censura non è condivisibile.

5.2. La procedura è finalizzata al prelievo di contributi provvisori. Questi sono stati conteggiati sulla base di un preventivo di fr. 14'537'632 ottenuto deducendo dalla spesa globale (fr. 17'919’714.-) i sussidi (fr. 3'382'082.-). Considerata la partecipazione privata del 70%, che ammonta a fr. 10'176'342.60, ed accertato un valore di stima complessivo di fr. 551'339'408.97, calcolato applicando la riduzione lineare del 30% disposta dal Consiglio di Stato ed entrata in vigore il 1°.1.1999, la quota individuale risultante è pari all’1.845749% del valore di stima dei fondi (cfr. tabella riassuntiva; estratti individuali del prospetto).
La distinzione tra le opere già eseguite e quelle da eseguire è attestata dalla tabella riassuntiva allestita ai fini del prelievo oltre che dal MM 12/96 del 17.4.1996. Ciò basta ai fini del prelievo poiché è principio fondamentale della LALIA che i contributi per la costruzione delle opere di canalizzazione e depurazione delle acque non sono percepiti in rapporto ad un particolare intervento bensì indistintamente per tutte le opere incluse dal PGS poiché solo nel loro complesso esse avvantaggiano il contribuente (cfr. Rapporto del 13.3.1975 cit. p. 1168; RDAT II-1998 no. 33 c. 2bb; TF 10.1.2005 N.2P.71/2004 parz. pubbl. in RtiD I-2005 no. 33). Dal canto suo il PGS include, ovviamente, l’insieme della rete fognaria ossia tanto gli interventi già eseguiti quanto le infrastrutture che ancora devono essere realizzate.
Come già rilevato, nell’ambito della procedura di riscossione avviata negli anni ’80 solo i contributi espressamente impugnati furono annullati mentre quelli incontestati crebbero in giudicato; ciò è peraltro stato rammentato dal Municipio nello scritto già citato del 22.1.2003, inviato a tutti i contribuenti, con il quale le modalità di riscossione, la deduzione dei precedenti contributi e gli eventuali interessi sono stati ampiamente chiariti. La questione se, in esito alle sentenze emesse il 21.11.1990, fosse necessario od opportuno revocare l’intera procedura del 1981 non è di competenza di questo Tribunale.
In ogni caso il contributo non si aggiunge a quello prelevato negli anni ’80 – poiché i tributi allora soluti oggi sono dedotti quali acconti (cfr. scheda individuale mapp. no. 53; inoltre si veda ad es. schede individuali mapp. no. 1079, 534 ecc.) – bensì ne è complemento: un’operazione, questa, espressamente consentita dal nuovo art. 99 cpv. 2 LALIA entrato in vigore il 24.8.2001 che ha creato la base legale per il prelievo reiterato di contributi provvisori (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato no. 5090 del 20.2.2001 per la modifica degli art. 99 e 100 LALIA e successivo Rapporto del 23.5.2001).

6. 6.1. La ricorrente rileva che buona parte delle opere sono già state attuate, tuttavia senza che sia stato prodotto alcun preventivo o consuntivo e senza che sia dato a sapere quando tali opere siano state realizzate. Considerato che giusta l’art. 99 LALIA il contributo dev’essere prelevato sulla base del preventivo, le suddette opere non sarebbero imponibili. Inoltre il costo del PGS non sarebbe addebitabile ai privati.
La censura è infondata.

6.2. Innanzitutto occorre rilevare che la contestazione confonde i requisiti posti all’obbligo contributivo con quelli posti alla fase esecutiva dei lavori. Un chiarimento è dunque doveroso.
Come detto, in concreto il giudizio verte sul prelievo di contributi provvisori o cosiddetti oneri preferenziali. Questi sono finalizzati a compensare il vantaggio derivante dalla costruzione a nuovo o dal risanamento degli impianti comunali di evacuazione e depurazione delle acque.
I contributi provvisori sono percepiti prima della conclusione delle opere per consentirne il finanziamento e sono calcolati sulla base del preventivo globale ed in proporzione al valore di stima. Il prelievo non è condizionato né all’avvenuto compimento dell’opera stessa, né all’appartenenza del fondo ad uno specifico bacino imbrifero e nemmeno all’allacciamento effettivo alla canalizzazione (cfr. TF 10.1.2005 cit.). Ai fini dell’assoggettamento occorre, ma è anche sufficiente, che l’opera sia prevista dal PGS ed il fondo imposto sia incluso nel comprensorio imponibile delimitato dal PGS.
In concreto il mapp. no. 53 è un fondo ubicato in località M__________, edificato, allacciato alla fognatura ed incluso nel PGS. I requisiti posti all’obbligo contributivo sono dunque adempiuti (art. 97 LALIA).
D’altra parte le opere imposte, eseguite e da eseguire, sono contemplate dal PGS che, come già rilevato, è stato adottato insieme a tutte le sue componenti, compreso il piano finanziario, dal Consiglio Comunale durante la seduta del 16.9.1996 ottenendo in seguito la necessaria ratifica dipartimentale. Perciò Il preventivo dell’opera, che giusta l’art. 99 cpv. 1 LALIA è alla base del calcolo dei contributi, è ampiamente documentato ed in questa sede, come tutti gli atti del PGS, non è più sindacabile. Infatti, considerato che gli atti del PGS sono pubblici e consultabili presso la cancelleria comunale (art. 42 cpv. 2 55 cpv. 1, 74, 105 cpv. 4 e 5 LOC), i suoi contenuti, ed in particolare le opere ed il piano finanziario, avrebbero dovuto essere contestati, semmai, impugnando la risoluzione con la quale il Consiglio Comunale ha adottato il PGS nelle forme ed entro i termini sanciti dagli art. 208 ss LOC (art. 124 let. a LALIA; cfr. TF 5.10.1998 N.2P. 421/1997).

6.3. Tutt’altra cosa è l’approvazione dei piani di dettaglio – cui verosimilmente si riferisce la ricorrente – che concerne invece la fase esecutiva dei lavori. Quest’ultima presuppone, in effetti, l’elaborazione di un piano definitivo e di un preventivo per ogni intervento o tratta di canalizzazione; il progetto ed il preventivo (credito e sussidi) devono essere approvati e stanziati di volta in volta dal Consiglio Comunale (art. 42 cpv. 2, 13 cpv. 1 let. g LOC; art. 112 ss LALIA). Il preventivo e, ad intervento eseguito, il relativo consuntivo sono voci che figurano nel piano finanziario riguardante la gestione corrente annualmente votato dal Consiglio Comunale (art. 13 cpv. 1 let. c, e, f LOC).
La fase esecutiva, però, non ha nulla a che vedere con la presente procedura d’imposizione poiché, come già annotato, il contributo non è calcolato in rapporto ad un particolare intervento, ossia per la realizzazione di un singolo tratto di canalizzazione, bensì indistintamente per tutte le opere incluse dal PGS.
E’ vero che, per garantire la copertura immediata dei costi, il legislatore ha previsto la possibilità di prelevare (incassare) il contributo per il tratto di canalizzazione da realizzare ed il corrispondente comprensorio al momento dell’inizio dei lavori, data dalla quale il credito è esigibile (art. 106 cpv. 1 LALIA, art. 8 cpv. 3 DELALIA). Tuttavia il prelievo in fasi successive ed a seconda dell’avanzamento dei lavori non è obbligatorio per il Comune ma è una semplice facoltà che peraltro creerebbe oneri amministrativi non indifferenti. Soprattutto, però, questa facoltà è riferita alla fase dell’incasso dei contributi e non incide né sull’obbligo contributivo, che poggia sul beneficio derivante dall’intera opera prevista dal PGS, né sulla ripartizione che secondo la vigente legislazione avviene in funzione del finanziamento globale della rete delle canalizzazioni. Decisivi per il calcolo dei contributi non sono quindi i costi riferibili alla singola tratta bensì i conti preventivi totali votati dal legislativo comunale nell’ambito dell’adozione del PGS ed approvati dal Dipartimento (art. 20, 96 cpv. 1 e 99 LALIA; TF 10.1.2005 cit.; Rapporto del 13.3.1975 cit. pto. 14.4.3).

6.4. Stando all’art. 133 cpv. 4 LALIA il Comune può imporre retroattivamente contributi per opere o parte di opere eseguite dopo il 31.12.1968 sempreché non siano già state imposte. Il principio è riconosciuto dalla giurisprudenza cantonale e federale secondo cui l’operazione non costituisce una limitazione della sicurezza del diritto e l’eccezione di prescrizione non è opponibile ai costi che, nel preventivo globale, sono esposti come consuntivi (TF 10.1.2005 cit.).
In concreto, come già rilevato, i contributi esatti negli anni ’80 sono dedotti quali acconti (cfr. scheda individuale mapp. no. 53) e non risulta, né la ricorrente sostiene, che il Comune abbia compensato i costi con la riscossione di altri tributi. Perciò le spese per le opere già eseguite sono senz’altro computabili.
Lo stesso vale per il costo di allestimento del PGS poiché si tratta di un elemento di spesa effettivo (art. 96 cpv. 2 LALIA).

7. La tassa di giustizia e le spese sono a carico della ricorrente in quanto parte soccombente (art. 104 cpv. 2 LALIA, art. 31 LPamm.).