inserimento nel piano regolatore di una zona di pericolo naturale (caduta sassi e blocchi) e di una strada forestale

A.

Nella seduta del 15 ottobre 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore. Nel piano delle zone (in scala 1:2000) e in quello del paesaggio (in scala 1:5000) sono state inserite le zone di pericolo definite nel catasto dei territori soggetti a pericoli naturali concernenti il PI 1, adottato dal Consiglio di Stato il 4 maggio 1999 in applicazione della relativa legge del 29 gennaio 1990 (LTPN). Queste zone interessavano vari terreni posti lungo gli argini del fiume __________. Il piano del paesaggio riportava inoltre il tracciato di una strada forestale che da __________ saliva verso i __________, per poi raggiungere __________. Nella stessa sede il consiglio comunale ha pure adottato una norma (art. 9 NAPR) regolamentante l'installazione di antenne sul suolo comunale.

B.

Con risoluzione 22 ottobre 2003 (n. 4570) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su alcuni oggetti.

Per quanto qui interessa, esso ha ordinato al comune di procedere ad una ristesura del piano del paesaggio, ritenendolo poco leggibile. Nel contempo il Governo ha imposto l'inserimento nello stesso delle zone di pericolo geologico, segnatamente di quella di pericolo di caduta sassi e blocchi soprastante il nucleo di __________, già segnalata in sede di esame preliminare. In questo ambito il Governo ha altresì osservato come l'ampliamento della zona edificabile in località __________, previsto nel piano adottato dal legislativo comunale, che esso aveva manifestato l'intenzione di non approvare, andasse a sovrapporsi, quantomeno parzialmente, alla precitata zona di pericolo.

Il Governo, facendo proprie le considerazioni espresse dai competenti uffici, ha inoltre rilevato che la realizzazione della strada forestale che da __________ sale verso i __________ avrebbe contribuito ad aumentare la pressione antropica sul comparto protetto di __________ e provocato ripercussioni negative sia dal punto di vista paesaggistico che naturalistico. Esso ha negato il carattere forestale del tracciato, fatta eccezione per il tratto che collega __________ con i__________, già al beneficio di un'approvazione tecnica accordata dalla direzione federale delle foreste. Su questa base, il Consiglio di Stato ha imposto lo stralcio dal piano del paesaggio del tratto di strada che da __________ sale sino a __________. A titolo abbondanziale esso ha altresì chiarito che il tratto di strada forestale riconosciuto, riportato sul piano, aveva unicamente valore indicativo in quanto assimilabile al bosco.

Da ultimo, il Consiglio di Stato ha stralciato l'art. 9 NAPR, attinente alla costruzione di antenne, riservando al comune la facoltà di riformulare il primo capoverso.

C.

Con ricorso 28 novembre 2003 il RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa. In primo luogo esso afferma che l'accertamento effettuato per la zona soggetta a pericolo naturale soprastante la località __________ non ha raggiunto il grado di dettaglio richiesto dalla relativa legge del 29 gennaio 1990 (LTPN). In assenza di un approfondimento maggiore e di una precisazione delle indicazioni riguardanti i gradi di pericolosità dei terreni interessati, il comune si trova nell'impossibilità di procedere ad un'iscrizione corretta di predetta zona nel piano regolatore.

Per quanto attiene la strada che da __________ sale verso __________ e i __________, il comune sostiene che l'inserimento nel piano regolatore sia la premessa per la realizzazione di una strada forestale. Nel caso concreto, il tracciato proposto ricalca quello previsto in un progetto preliminare parzialmente approvato dalla direzione federale delle foreste il 22 maggio 1998. In quella sede, l'autorità federale avrebbe palesato la possibilità di approvare quantomeno un tratto rimanente della strada dopo lo svolgimento di ulteriori approfondimenti; la pianificazione qui in esame costituisce il punto di partenza di questi approfondimenti.

Da ultimo, il comune ribadisce la bontà dell'art. 9 cpv. 1 NAPR e propone una nuova formulazione del 2° capoverso della disposizione.

D.

La divisione della pianificazione territoriale, la sezione beni monumentali e ambientali e la sezione forestale postulano la reiezione del ricorso. Quest'ultima osserva in particolare che la legge sui territori esposti a pericoli naturali (LTPN) ed il relativo decreto esecutivo del 22 marzo 1995 prevedono l'elaborazione di piani di dettaglio con differenziazione del grado di pericolo solo per le zone edificabili. Nel caso concreto, la zona oggetto di contestazione non si sovrappone ad una zona fabbricabile, ragion per cui l'accertamento è stato effettuato solo a titolo indicativo; in occasione dell'esame preliminare era inoltre stata segnalata l'inopportunità di un ampliamento della zona edificabile in corrispondenza di __________. Nel contempo, la sezione forestale ricorda che una strada forestale non deve necessariamente essere pianificata a livello di piano regolatore. Essa rileva inoltre che il piano della rete stradale forestale cantonale riporta, tra le strade di interesse forestale, la tratta compresa tra i __________ e __________; conferma che la direzione federale delle foreste ha concesso l'approvazione tecnica per il tratto di strada che da __________ sale sino ai __________. Contrariamente a quanto sostiene il comune, la sezione forestale nega invece che, per il tratto rimanente, la strada che sale dall'abitato di __________ ai __________ possa essere considerata forestale.

E.

Il 4 maggio 2005 si è tenuta l'udienza. In quell'occasione il comune ha dichiarato di ritirare il ricorso in merito all'art. 9 NAPR; per il rimanente le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.

Considerato, in diritto

1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile.

2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. Il comune contesta l'obbligo, impostogli dal Consiglio di Stato, di integrare nel piano del paesaggio la zona di pericolo geologico (caduta sassi e blocchi) soprastante __________, adducendo che la pericolosità della stessa non è stata compiutamente e preventivamente definita dalle competenti autorità cantonali in ossequio alla pertinente legislazione.

3.1. L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio 1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.

L'obbligo istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico in caso di catastrofi naturali (Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 44). Un terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 42-49, con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 12 dicembre 1990, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di "predisporre i necessari provvedimenti pianificatori per evitare insediamenti in zone critiche e fissare le condizioni per un adeguato uso del suolo in tali zone" (cfr. obiettivi in materia di pericoli naturali, A.4. lett. d).

3.2. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).

L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).

Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2 DELTPN). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).

Il PZP è allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN; art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide inappellabilmente i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).

La premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).

Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPN).

Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni. Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i LALPT).

3.3. La revisione del piano regolatore riporta nel piano delle zone e in quello del paesaggio le zone di pericolo, suddivise per gradi, ubicate ai margini del fiume Vedeggio. Queste zone sono state definite nei documenti, e segnatamente nei piani, componenti il catasto dei terreni soggetti a pericoli, pubblicato nel periodo 26 maggio-26 agosto 1998 (FU 1998, 3950) ed adottato dal Consiglio di Stato con risoluzione 4 maggio 1999 in applicazione dell'art. 9 LTPN. La zona di pericolo a seguito di caduta sassi e blocchi ubicata a monte di __________, oggetto del presente ricorso, non è invece stata interessata da questa procedura. Se pur è vero che predetta zona viene menzionata nel rapporto tecnico allestito in occasione dello studio del catasto delle zone di pericolo e figura in una planimetria allegata allo stesso, la relativa segnalazione ha carattere puramente indicativo, come peraltro esplicitamente specificato nel rapporto stesso (cfr. Studio del catasto delle zone di pericolo, rapporto tecnico, dicembre 1997, pag. 22 seg.).

3.4. La legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21 aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona di pericolo a seguito di caduta sassi e blocchi ubicata sopra __________, lo svolgimento di questa procedura non ha avuto luogo prima della revisione del piano regolatore e della sua approvazione da parte del Governo.

3.5. Ferme queste premesse, è necessario chiedersi se il Consiglio di Stato poteva comunque sia ordinare al comune di recepire nel piano regolatore la predetta zona.

La divisione della pianificazione territoriale e la sezione forestale accennano al fatto che l'Istituto di scienze della terra non ha ritenuto di procedere all'adozione del PZP per il comparto in oggetto, giacché ci si trovava di fronte a zone non edificabili. Ora tuttavia la LTPN non opera distinzioni tra zona fabbricabile e non fabbricabile per decidere in merito all'allestimento del PZP a norma delle legge stessa (cfr. STPT 2 marzo 2005 in re R., M. e G. E. relativo al piano regolatore di __________). Questo principio trova un'ulteriore, esplicita conferma all'art. 4 cpv. 1 DELTPN, secondo cui, “di regola”, il PZP è allestito su scala comunale: esso abbraccia, di conseguenza, tanto la zona fabbricabile quanto il residuo territorio giurisdizionale del comune. L'unica distinzione operata dalla regolamentazione cantonale consiste nel grado di precisione degli atti: se, nella norma, bastano dei piani in scala non inferiore a 1:10 000 (art. 5 lett. a LTPN), l'art. 2 cpv. 3 DELTPN prescrive che all'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericolo devono, in più, essere riportate su di un piano particellare. Ma questa disposizione non significa minimamente che l'autorità competente non è tenuta ad allestire un PZP secondo la procedura prevista dalla LTPN anche per gli altri terreni interessati, accontentandosi, per questi ultimi, di una descrizione più approssimativa e informale dei pericoli naturali che li minacciano. Come ammette la sezione forestale nella risposta, il problema è prima di tutto finanziario (l'accertamento di dettaglio dei pericoli naturali è difatti costoso) e di priorità. Per questo motivo la prassi delle autorità cantonali consiste, in buona sostanza, nell'eseguire gli studi di dettaglio delle zone di pericolo, con la differenziazione del relativo grado ed il successivo esperimento della procedura formale di adozione di un PZP istituita dalla LTPN, solo all'interno delle zone edificabili.

Non è però questa la sede per sindacare questa prassi, comunque sia degna di considerazione, allo scopo di determinare se essa trovi riscontro nella LTPN e possa, di conseguenza, essere tutelata; a maggior ragione il tribunale non deve interferire nell'applicazione di quest'ultima legge, in relazione alla quale non gli spetta nessuna competenza decisionale. Il problema, a questo stadio, consiste piuttosto nel decidere se nel piano regolatore, in quanto strumento che si propone anche di informare sulla situazione del territorio comunale in vista della sua possibile utilizzazione, possano essere rappresentate delle zone soggette a pericolo naturale che non abbiano costituito l'oggetto di un preventivo accertamento tramite l'adozione di un PZP conforme alla LTPN. La risposta, al riguardo, è senz'altro positiva. La LALPT non solo non pone questo requisito, ma anzi espressamente prescrive, com'è già stato spiegato, che le rappresentazioni grafiche del piano regolatore devono fissare anche le zone che, “secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici“, non offrono sufficienti garanzie di salubrità o si stabilità o che sono soggette a immissioni eccessive o a pericoli naturali, segnatamente a caduta di valanghe frane o massi, ad alluvionamento o inondazioni (art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT). La LALPT, ispirandosi ad un concetto ampio di prevenzione, non pone pertanto esigenze severe o particolari quando si tratta di segnalare eventi o situazioni che possono nuocere alla sicurezza delle persone o alla protezione dei beni materiali da queste realizzati. Nulla osta quindi all'integrazione nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore anche delle aree esposte a pericoli naturali debitamente segnalate dai competenti servizi specialistici cantonali, malgrado l'entità di tali pericoli non sia stata accertata in modo completo tramite l'adozione di un PZP a norma della LTPN; è tuttavia essenziale che gli atti componenti il piano regolatore evidenzino in modo adeguato il carattere puramente indicativo (e non già vincolante, come per quelle oggetto di un PZP) di tali aree.

La giurisprudenza di questo tribunale ha tuttavia limitato la possibilità di far capo a questa procedura in almeno due ipotesi assai importanti.

Intanto l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve precedere la decisione di attribuirlo alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste opere devono già essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in sede di piano regolatore, non solo in vista di una loro tempestiva e razionale realizzazione, la quale presuppone anche la definizione dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma anche perché i relativi oneri per il comune rientrano nei costi delle opere contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in queste previsioni, l'esame della possibilità di recupero di parte delle spese presso i proprietari interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria. Non è quindi lecito assegnare alla zona fabbricabile di piano regolatore un territorio che è notoriamente esposto a pericoli naturali, se prima non viene esperita, in relazione allo stesso, la procedura di adozione di un PZP conforme alla LTPN (cfr. STPT 27 gennaio 2005 in re comune di __________). La situazione è invece differente per quanto concerne la zona inedificabile, dove l'attività edilizia - e di conseguenza la presenza stabile di persone - costituiscono, per principio, l'eccezione. Per questi territori appare dunque ancora accettabile di rinviare l'accertamento dettagliato dell'effettivo pericolo cui sono esposti alla procedura di rilascio della licenza edilizia, riservati i casi in cui appaia giustificato l'esperimento di una procedura generale preliminare di verifica tramite l'allestimento e l'adozione di un PZP a norma della LTPN.

In secondo luogo, quando viene allestito uno studio completo, ossia dettagliato, sulle zone di pericolo che abbraccia tutto il territorio comunale, pertanto sia la zona fabbricabile che quella inedificabile, questo studio dev'essere in seguito adottato come PZP secondo la procedura istituita dalla LTPN (ovviamente per tutto il territorio comunale stesso) prima che il piano regolatore lo possa recepire: da un lato, non ha più senso, a questo punto, di effettuare distinzioni tra zona fabbricabile e zona inedificabile, rispettivamente, dall'altro, i proprietari ed il comune devono poter contestare i relativi accertamenti svolti dall'autorità cantonale (inserimento in una zona di pericolo, perimetro della zona, definizione del genere e del grado di pericolo ecc.), definitivamente vincolanti nei loro confronti e che non possono più essere rimessi in discussione in sede di impugnazione del piano regolatore (cfr. STPT 2 marzo 2005 in re R., M. e G. E. relativa al piano regolatore di __________; inoltre STPT 1 giugno 2005 relativo al piano regolatore di __________).

Nel caso in esame, da un canto, l'area interessata dalla caduta sassi e blocchi segnalata dall'IST a __________ non interessa la zona fabbricabile comunale; invero, attraverso la revisione in esame il comune vorrebbe assegnarla, per una veramente minima parte, alla zona edificabile; ma, com'è stato spiegato, nel giudizio impugnato il Governo ha già anticipato l'intenzione di non voler approvare questa proposta (cfr. ris. impugnata, cifra 3.5.1, lett. d, pag. 17). D'altro canto, l'area in parola, contrariamente a quella ai bordi del fiume __________, non è stata oggetto di uno studio completo, che possa dar luogo ad un PZP, ma sommario, limitandosi a pochi atti, segnatamente alla definizione del suo perimetro a livello cartografico, accompagnata da alcune fotografie attestanti il pericolo raccolte in occasione della ricognizione dell'area in parola. La zona di pericolo in esame dovrà quindi essere recepita negli atti del piano regolatore di __________, accompagnata dalle debite precisazioni sulla portata della segnalazione.

3.6. Su questo oggetto, il ricorso dev'essere respinto.

4. Il comune contesta pure lo stralcio, dal piano del paesaggio, del tratto di strada forestale che dall'abitato di __________ sale sino a __________ e che, in seguito, prosegue sino ai __________: percorso quest'ultimo che non è stato allontanato dal menzionato piano.

4.1. Si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali che possa svolgere funzioni forestali. L'origine, il genere di sfruttamento e la designazione nel registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo (art. 2 cpv. 1 LFo). Si considerano inoltre foreste (art. 2 cpv. 2 LFo): i boschi pascolati, i pascoli alberati e le selve (lett. a); le superfici non alberate o improduttive di un fondo forestale quali radure, strade forestali o altre costruzioni e impianti forestali (lett. b); i fondi gravati dall'obbligo di rimboschimento (lett. c).

4.2. La foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale; può essere sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a sostegno della LFo del 29 giugno 1988, in FF 1988 III 137 segg., 159 seg.). È quanto confermano gli art. da 11 a 13 LFo e 18 cpv. 3 LPT. L'inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione è di conseguenza subordinata ad un permesso di dissodamento (art. 12 LFo; RDAT I-1999 n. 82 consid. 7; cfr. per le eccezioni RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4). Questo principio ritorna applicabile anche quando il piano di utilizzazione è adottato in vista della costruzione di una strada che non sia forestale (DTF 122 II 81 consid. 6d, ee, 91).

4.3. La strada forestale, che viene considerata a tutti gli effetti foresta (art. 2 cpv. 2 lett. c LFo), non è particolarmente definita dalla legislazione federale. Il messaggio del Consiglio Federale precisa tuttavia che “la strada forestale è una via d'accesso che serve al governo ed all'utilizzazione della foresta e che presenta tracciato e dimensioni consoni agli interessi della foresta stessa. In pari tempo funge da posto di lavoro e via di trasporto percorribile da autocarri” (cfr. Messaggio cit., 154). Analogamente la giurisprudenza del tribunale federale ritiene che una strada che attraversa un bosco può essere qualificata come forestale quando è necessaria per lo sfruttamento di tale bosco, serve in ampia misura alla sua conservazione e adempie alle esigenze forestali per quanto concerne il tracciato e le caratteristiche tecniche (RtiD II-2004 n. 40 consid. 2.1 con rinvii). La giurisprudenza chiarisce indi anche i requisiti di approvazione, in applicazione delle due pertinenti legislazioni federali. Una strada, il cui tracciato si snoda in una zona forestale e che non è prevista da un piano di utilizzazione, necessita di un'autorizzazione ai sensi dell'art. 22 LPT se serve unicamente a scopi forestali. Se, per contro, adempie ad altre funzioni non prettamente forestali, sono necessari un'autorizzazione eccezionale secondo l'art. 24 LPT e un permesso di dissodamento giusta l'art. 5 LFo (RtiD cit., ibidem).

4.4. In concreto, il comune vorrebbe ancorare nel piano del paesaggio a titolo di strada forestale il percorso che sale dall'abitato di __________ sino alla __________, per proseguire in direzione dei __________, e che, di tutta evidenza, si snoda per la quasi totalità nel bosco. Questo non è però possibile. Le strade forestali non devono essere pianificate. Sono e rimangono bosco e possono, di conseguenza, essere eseguite sulla scorta di un permesso ordinario di costruzione.

Un comune potrebbe solo tracciare, all'interno di una foresta, una via di comunicazione tra quelle che la legge cantonale sulle strade del 23 marzo 1983 gli affida di prevedere nell'ambito della pianificazione locale del territorio: segnatamente quindi una strada di raccolta o di servizio (cfr. art. 5 cpv. 2, 6 cpv. 4 e 5 Lstr). Ma non è questo il fine del comune ricorrente; per giunta questa pianificazione implicherebbe, com'è stato spiegato, il conseguimento di un permesso di dissodamento.

4.5. La decisione governativa di stralciare dal piano del paesaggio il tratto di strada che dall'abitato di __________ sale sino alla __________ merita tutela già per questi motivi. Non appare pertanto nemmeno necessario sindacare gli argomenti di merito, esposti con dovizia di dettagli dalle autorità cantonali intimate per negare il carattere forestale rispettivamente per la compatibilità delle opere con la legislazione di tutela della natura e del paesaggio. Va infine rilevato a titolo abbondanziale che, sulla scorta delle suddette premesse, solleva semmai delle riserve la decisione del Governo - ovviamente non impugnata dal comune - di mantenere nel piano del paesaggio il tratto di strada effettivamente riconosciuta come forestale (tratta A10, lunga circa 1 km), che dalla __________ sale sino ai __________, pur riconoscendole un carattere puramente indicativo.

4.6. Anche su questo punto il ricorso del comune dev'essere respinto.

5. Ritenuto che il comune non è intervenuto nella lite per tutelare interessi economici propri ma in veste di ente pianificante, il tribunale prescinde dal prelievo di tasse e spese di giustizia (art. 28 PAmm).