ricorso contro una variante di piano regolatore

A.

Nella seduta del 30 giugno 2003 il consiglio comunale del RI 1 ha adottato una modifica dell'art. 49 NAPR istituente il divieto di installare impianti con radiazioni non ionizzanti, ed in particolare le antenne per la telefonia mobile, all'interno della zona edificabile. Contro la variante sono stati inoltrati due ricorsi: l'uno da PI 1, l'altro da PI 2 e da PI 3.

B.

Con risoluzione 12 ottobre 2004 il Consiglio di Stato non ha approvato la variante di piano regolatore ed ha accolto i ricorsi. Esso ha ritenuto, in buona sostanza, che il comune non avesse competenza per legiferare nella materia, retta esaustivamente dalla legislazione federale e cantonale sulla protezione dell'ambiente (ORNI e RORNI). Il Governo ha inoltre richiamato l'accordo di coordinamento dei siti per le antenne della telefonia mobile, sottoscritto dall'autorità cantonale e dagli operatori di questo settore, il quale prevede, per __________, un solo sito per la posa di antenne.

C.

a) Con ricorso 9/10 novembre 2004 il RI 1 si aggrava davanti a questo tribunale, chiedendo l'annullamento della risoluzione governativa 12 ottobre 2004 e l'approvazione della controversa variante di piano regolatore. Il ricorrente sostiene che il provvedimento riveste carattere esclusivamente pianificatorio e rientra, di conseguenza, nella sua competenza di adottarlo. Lamenta pertanto una lesione della sua autonomia ad emanare prescrizioni di tale indole.

b) La divisione della pianificazione territoriale, PI 1PI 2 e PI 3 postulano la reiezione del gravame.

Considerato, in diritto

1. La competenza del tribunale è data, il ricorso tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere evaso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. Il Consiglio di Stato ha negato al RI 1 la facoltà di emanare un divieto di installare impianti con radiazioni non ionizzanti, ed in particolare le antenne per la telefonia mobile, all'interno della zona edificabile, trattandosi di materia di natura ambientale, retta esaurientemente dall'apposita legislazione federale e cantonale (ORNI e RORNI). Il comune sostiene invece che trattasi di normativa di carattere pianificatorio, che rientra pertanto nella sua sfera di competenza. La tesi del ricorrente non può essere tutelata nel caso concreto.

4. 4.1. Scopo della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb), in vigore dal 1. gennaio 1985, è di proteggere l'uomo, la fauna e la flora, le loro biocenosi e i loro biotopi dagli effetti dannosi e molesti e conservare in modo duraturo le basi naturali della vita, in particolare la diversità biologica e la fertilità del suolo (art. 1 cpv. 1 LPAmb). Fondandosi sugli art. 12 cpv. 2, 13 cpv. 1, 16 cpv. 2, 38 cpv. 3 e 39 cpv. 1 LPAmb e 3 LPT, per proteggere più particolarmente l'uomo dalle radiazioni non ionizzanti dannose o moleste, il 23 dicembre 1999 il Consiglio federale ha promulgato l'ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ORNI), entrata in vigore il 1° febbraio 2000 (cfr. art. 1 ORNI). Questa regola, segnatamente, la limitazione delle emissioni provenienti da campi elettrici o magnetici con frequenze da 0 Hz a 300 GHz prodotte durante l'esercizio di impianti fissi (art. 2 cpv. 1 lett. a ORNI). A tale scopo l'ORNI prevede pertanto, anzitutto, una limitazione preventiva delle emissioni (art. 4 ORNI e allegato 1 alla stessa) ed una limitazione completiva delle medesime (art. 5 ORNI e allegato 2 alla stessa); essa fissa inoltre dei valori limite d'immissione (art. 13 ORNI e allegato 2 alla stessa). Tra gli impianti fissi che ricadono nel campo di applicazione dell'ORNI figurano gli impianti di trasmissione per reti a struttura cellulare destinate alla telefonia mobile (attualmente reti GSM, GSM-Rail, UMTS, Tetrapol e TETRA) e gli impianti di trasmissione per collegamenti telefonici senza filo (WLL) con una potenza equivalente irradiata complessiva di almeno 6 W (allegato 1 numero 61 all'ORNI). Il numero 62 dell'allegato 1 all'ORNI stabilisce che sono considerate un impianto tutte le antenne di trasmissione per i servizi radio appena menzionati che sono montate sullo stesso traliccio oppure situate in uno spazio ristretto, segnatamente sul tetto dello stesso edificio. Per questi impianti, chiamati comunemente stazioni di base per la telefonia mobile e WLL, l'ORNI prescrive un valore limite (d'emissione) dell'impianto di 4.0 V/m per gli impianti che trasmettono esclusivamente nell'intervallo di frequenza attorno a 900 MHz, di 6.0 V/m per quelli trasmettono esclusivamente nell'intervallo di frequenza attorno a 1800 MHz o superiore, di 5.0 V/m per quelli che trasmettono in entrambi i menzionati intervalli di frequenza (allegato 1 numero 64 all'ORNI); questi valori devono essere rispettati in ogni luogo ad utilizzazione sensibile, definito all'art. 3 cpv. 3 ORNI, nello stato di esercizio determinante dell'impianto (allegato 1 numeri 63 e 65 all'ORNI). I valori limite d'immissione per questi impianti, stabiliti nell'allegato 2 dell'ORNI, devono invece essere osservati ovunque possano trattenersi delle persone (art. 13 cpv. 1 ORNI).

4.2. Anche la pianificazione del territorio, che dev'essere attuata dai Cantoni (art. 75 cpv. 1 Cost.), prevede, tra i suoi principi fondamentali, ancorati nella pertinente legge federale, quello di “proteggere le basi naturali della vita” (art. 1 cpv. 2 lett. a LPT) e quello di “preservare per quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste” (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). Gli scopi della protezione perseguiti dalle due differenti legislazioni federali, LPAmb e LPT, sono pertanto formulati in maniera assai simile. I rapporti tra la legislazione federale sulla protezione dell'ambiente e quella cantonale (in senso lato, inclusiva dunque di quella comunale) è regolamentata dall'art. 65 cpv. 1 LPAmb; di conseguenza, fintanto che il Consiglio federale non fa espressamente uso della facoltà di emanare ordinanze volte all'esecuzione della LPAmb, i Cantoni, udito il dipartimento federale dell'interno, possono emanare, nei limiti della menzionata legge, disposizioni proprie. Una volta che, su di un determinato oggetto rilevante della tutela dell'ambiente, la Confederazione ha fatto uso in maniera esaustiva delle sue competenze, una normativa cantonale (ev. comunale) è, di conseguenza, esclusa (RDAT I-2002 n. 68 consid. 4b; II-2002 n. 56 consid. 3.1; Morell, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, ad art. 74 n. 9; Rausch, Kommentar USG, ad art. 65 n. 14). Ora, per quanto qui interessa, la giurisprudenza del tribunale federale ritiene che l'art. 4 ORNI regolamenti in maniera esaustiva la limitazione preventiva delle emissioni (DTF 126 II 399 consid. 3c); i Cantoni non possono di conseguenza emanare, per proteggere la popolazione dalle radiazioni non ionizzanti, delle prescrizioni più o meno severe di quelle prescritte dall'ORNI stessa (U. Walker, Nichtionisierende Strahlung: Umweltrecht und Blick über den Zaun; pubbl. in Forum für juristische Bildung, Nr. 5/04, pag. 178 segg., 186). In concreto, la modifica dell'art. 49 NAPR, attraverso la quale è stato introdotto il divieto di installare impianti che producono radiazioni non ionizzanti (ed in particolare le antenne per la telefonia mobile) all'interno della zona edificabile, è stata indiscutibilmente voluta con il fine di tutelare la salute degli abitanti di __________: lo attestano, in modo convergente, tutti gli atti alla base della controversa variante (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 2002; messaggio municipale 30 aprile 2003; rapporto della commissione speciale del piano regolatore 26 maggio 2003; verbale del legislativo del 30 giugno 2003). In quanto prevedente una regolamentazione diversa - e segnatamente, nel risultato, nettamente più severa - rispetto a quella sancita dal diritto federale, la normativa comunale disattende tuttavia la forza derogatoria di quest'ultimo ancorata all'art. 49 cpv. 1 Cost.. In presenza di una circostanziata regolamentazione di rango superiore, com'è quella federale, che permette di limitare in modo mirato gli effetti inquinanti prodotti dalle stazioni di base della telefonia mobile anzitutto verso i luoghi ad utilizzazione sensibile (come i locali destinati regolarmente al soggiorno prolungato di persone, i terreni da gioco ecc.) ed in seguito verso qualunque luogo ove possano trovarsi delle persone, non vi può più essere spazio per una soluzione rigida ed aprioristica come quella che le autorità comunali di __________ intendevano ancorare nel locale piano regolatore. A giusta ragione il Consiglio di Stato non l'ha approvata.

Va poi ricordato che l'art. 5 cpv. 2 del Regolamento di applicazione dell'ORNI (RORNI), promulgato dal Consiglio di Stato il 26 giugno 2001, prescrive già che dev'essere evitata, per quanto possibile, l'installazione di impianti per la telecomunicazione mobile e fissa senza filo nelle zone a carattere prevalentemente residenziale o nelle vicinanze di locali dove soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani e ammalati) e che questa disposizione, impugnata dalle operatrici concessionarie di telefonia mobile, ha retto al controllo astratto di conformità con il diritto federale dinanzi al tribunale federale, invero dopo le precisazioni fornite in quella sede dal Governo, secondo cui trattasi di una norma di principio e non coercitiva, finalizzata semplicemente a dare un'indicazione di indirizzo e non a fondare obblighi specifici (RDAT II-2002, n. 56, in particolare consid. 6.7).

4.3. Invano il ricorrente sostiene che, in realtà, la controversa disposizione persegue degli scopi pianificatori: gli impianti della telefonia mobile allontanerebbero difatti gli abitanti dal luogo dove vengono installati, pregiudicando le previsioni di insediamento del piano regolatore. Ora, a prescindere dalla sua dimostrazione, quest’affermazione nulla muta al fatto che, negli scopi e nel risultato, il controverso provvedimento comunale ingerisce indebitamente nel campo di applicazione di una normativa federale.

Va semmai rilevato - per converso - che il divieto generalizzato di installare le stazioni di base della telefonia mobile all'interno del perimetro delle zone edificabili non è, in realtà, secondo più opinioni nemmeno conforme al diritto federale della pianificazione del territorio e verosimilmente neppure con quello delle telecomunicazioni, poiché tali impianti, in quanto elementi dell'infrastruttura degli insediamenti, devono essere realizzati, in principio, proprio in tali zone (URP 2000, 267 segg.; Rausch, op. cit., ad art. 65 n. 12; Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, n. 362).

4.4. Il gravame, infondato, dev'essere respinto.

5. Il tribunale rinuncia ad imporre una tassa di giudizio al comune (art. 28 PAmm), il quale viene però tenuto a rifondere delle adeguate ripetibili alle società resistenti (art. 31 PAmm).