Pianificazione di una strada di servizio

A.

Nelle sedute del 21 gennaio e 10 giugno 2002 il consiglio comunale di Intragna ha adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede è stata prevista una strada di servizio particellare di 3 m di larghezza (SSp 3) che, partendo dalla strada cantonale che proviene dal comune di Losone, urbanizza la località Pezze, adiacente alla frazione di Golino ed assegnata dal piano alla zona residenziale.

B.

a. Con ricorso 29 marzo 2002 RI 1, proprietaria del mapp. 2999, ove sorge un'abitazione (secondaria) e lungo il quale è previsto il tracciato della strada, ha impugnato questa deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato in via principale di annullare la pianificazione dell'opera, in via subordinata di modificarne il tracciato. L'insorgente ha contestato, soprattutto, la necessità dell'infrastruttura, asserendo che tutti i fondi disponevano già di servitù prediali di passo per raggiungere la strada cantonale. Il tracciato impugnato appariva inoltre discriminatorio, in quanto creava un accesso pubblico (sino) ai mapp. 3000 e 2985, ma non ai mapp. 2984, 3001 e 3003. Caratterizzato da tre curve a 90°, esso gravava poi la sola proprietà della ricorrente, mentre erano ipotizzabili altre soluzioni, come un percorso più rettilineo e che servisse tutte le proprietà, ricalcando - ad esempio - quello delle servitù di diritto privato.

b. Con ricorso 26 marzo 2002 è insorto dinanzi al Governo anche __________, proprietario del mapp. 2984, dove risiede, lamentando una disparità di trattamento, giacché la strada in oggetto terminava a poco più di 10 m dalla sua proprietà. Egli ha pertanto chiesto di completare il collegamento stradale sino a quest'ultima.

C.

Con risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) il Consiglio di Stato ha approvato il piano ed ha respinto entrambi i ricorsi, richiamandosi all'autonomia del comune di pianificare il suo territorio. A mente del Governo le scelte del consiglio comunale apparivano difendibili, malgrado fossero possibili soluzioni alternative, e conformi alle leggi (cfr. ris. cit. pag. 55 seg., e 71).

D.

Con ricorsi del 25, rispettivamente 26 settembre 2006 i proprietari indicati in ingresso contestano la menzionata risoluzione governativa dinanzi al Tribunale, ribadendo domande e motivi.

E.

La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione dell'impugnativa. Il municipio postula invece l'accoglimento del gravame di __________, mentre che si associa alla domanda di reiezione di quello di RI 1.

F.

a. In data 21 marzo 2007 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza, in occasione della quale le parti hanno confermato le rispettive posizioni. Poiché il Governo aveva sospeso l'approvazione di tutti gli ampliamenti della zona edificabile proposti attraverso la revisione del piano regolatore e che esso condivideva, compreso quindi l'ampliamento del territorio fabbricabile del comparto Pezze, per il motivo che il consiglio comunale non aveva stanziato un credito sufficiente per far fronte al contributo pecuniario sostitutivo dovuto dal comune a seguito della diminuzione delle aree agricole (cfr. ris. cit., pag. 16 seg.), il giudice delegato ha informato le parti che il Tribunale non avrebbe emesso il suo giudizio sino al momento in cui il Governo avrebbe emanato la sua decisione su questo oggetto. All'udienza ha fatto seguito un sopralluogo.

b. Il Tribunale ha indi richiamato dall'ufficio del registro fondiario copia dei giustificativi relativi alle servitù di passo concernenti i mapp. 2984, 2985 e 3000 e dalla pretura di Locarno l'incarto relativo alla vertenza che oppone la ricorrente RI 1 al comune di Intragna e concernente la richiesta, da parte della prima, di una servitù di passo veicolare necessario di sul mapp. 2986 a favore del mapp. 2999 (inc. OA.2001.00108).

c. Il Tribunale ha parimenti dato la possibilità di esprimersi ai proprietari dei mapp. 2983, 2985, 3000 e 2982.

G.

Con risoluzione 17 giugno 2008 (n. 3225) il Consiglio di Stato ha quindi approvato gli ampliamenti della zona edificabile sospesi, tranne uno - rimasto ulteriormente sospeso - e che qui non interessa. Il Tribunale può pertanto emettere il suo giudizio.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine.

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve inoltre equipaggiare le zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT). In Ticino, lo Stato provvede alla pianificazione delle strade cantonali, cioè di quelle di importanza generale per il Cantone (art. 7 cpv. 1, 4 cpv. 1 legge sulle strade del 23 marzo 1983; Lstr; RL 7.2.1.2). I comuni provvedono invece alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore (art. 7 cpv. 3, 4 cpv. 2 Lstr). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporti pubblici e privati.

4. 4.1. La strada in discussione, definita quale strada di servizio particellare (SSp), presenta una lunghezza di circa 90 m ed una larghezza di 3 m. A partire dalla strada cantonale, dopo un breve tratto presenta, nell'ordine, una curva a destra (di poco superiore a 90°), un tratto rettilineo, una curva a sinistra (pure di poco superire a 90°), nuovamente un tratto rettilineo, una curva a destra (sempre di poco superiore a 90°) ed infine ancora un tratto rettilineo, per finire sul confine del mapp. 3000. La strada è pianificata sui mapp. 2987 e 2986, già di proprietà del comune, ma per la netta maggior parte sul mapp. 2999, di proprietà della ricorrente RI 1, sfruttando per almeno 2/3 del tracciato l'accesso veicolare realizzato da quest'ultima al menzionato fondo.

4.2. Attraverso la strada in oggetto, il comune intende urbanizzare il comparto residenziale di Pezze, adempiendo ai suoi obblighi legali in materia di equipaggiamento delle zone edificabili (cfr. consid. 3). Invano la ricorrente RI 1 mette in discussione la necessità - e dunque il principio stesso - dell'opera, sostenendo che i fondi più arretrati rispetto alla strada cantonale dispongono di servitù prediali di passo per accedere a quest'arteria. Da un lato, difatti, l'urbanizzazione del territorio edificabile attraverso gli strumenti di diritto pubblico è prioritaria rispetto a quella conseguita con gli istituti del diritto privato (RDAT II-2003 n. 54, II-2002 n. 76, II-2001 n. 34; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 22 ad art. 19 con rinvii). Inoltre, le vie d'accesso create in virtù di quest'ultimo non costituiscono necessariamente degli accessi sufficienti ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT, in quanto volte a soddisfare dei limitati bisogni di singoli proprietari, senza aver riguardo a quelli dell'intero settore edificabile che dev'essere servito e tantomeno ad una funzione pianificatoria dell'infrastruttura (Waldmann/Hänni, op. cit., ibidem). La circostanza, secondo cui le particelle più arretrate dispongono effettivamente di generiche servitù di passo - i giustificativi richiamati dall'ufficio del registro fondiario non hanno permesso di chiarire la loro estensione - a carico dei fondi prospicienti la strada cantonale, non impedisce, al comune di prevedere una strada per un'adeguata urbanizzazione del quartiere. Corrobora questa conclusione, il fatto che la stessa ricorrente RI 1, che pur si oppone all'infrastruttura, è stata costretta a convenire in giudizio il comune dinanzi al pretore di Locarno-Campagna per assicurarsi un diritto di passo necessario veicolare per raggiungere il suo fondo al mapp. 2999 (inc. OA.2001.00108 di quella pretura, ancora pendente). Va peraltro rilevato che, nella pratica, un numero rilevante di strade di servizio previste dai piani regolatori si inserisce su tracciati di opere di accesso già realizzate dai proprietari, che vengono - se del caso - opportunamente sistemate dall'ente pubblico al momento del loro acquisto. Si tratta quindi, semmai, di sfruttare al meglio i percorsi esistenti, nell'interesse di un impiego il più razionale e parsimonioso possibile del territorio edificabile.

4.3. Se, quindi, il principio dell'opera non può essere rimesso in discussione, molte più riserve sorgono in punto al tracciato proposto dal comune, sotto gli aspetti dell'interesse pubblico, della proporzionalità e della parità di trattamento. Come sostiene l'insorgente RI 1, l'esame dei piani, confortato dal sopralluogo, suscita la netta impressione che la preoccupazione principale, per non dire unica, dell'ente pubblico sia quello di procurare un accesso al mapp. 3000, inserito nella zona fabbricabile attraverso la revisione del piano regolatore e, pertanto, ancora inedificato. Il percorso non sembra invece interessarsi del mapp. 2984, di proprietà del ricorrente, __________, costruito con un'abitazione, ma nemmeno della situazione dell'adiacente mapp. 2982, che confina con la strada cantonale, sulla quale, al momento dell'edificazione, dovrebbe conseguire un accesso diretto, a nemmeno 70 m dallo sbocco della strada di urbanizzazione qui avversata. Del pari, il tracciato dovrebbe poi tener conto che il mapp. 2983 è attraversato da una strada privata pavimentata, utilizzata dai suoi proprietari (e fors'anche - ma la circostanza non è di rilievo - da quelli dei mapp. 2985 e 2984), che sbocca sulla strada cantonale a 15 m da quella prevista dal comune, per cui quest'ultimo dovrebbe preoccuparsi di provocare l'eliminazione di questo accesso al momento dell'entrata in esercizio della SSp: ciò che presuppone la soluzione dei problemi viari di questa particella, la cui superficie potrebbe essere poi essere effettivamente destinata all'edificazione, e - se del caso - di quelle retrostanti, attraverso la controversa strada di urbanizzazione. Tutti questi problemi potrebbero - ad esempio - essere prima facie se non risolti quantomeno di parecchio attenuati, conferendo nello stesso tempo una chiarissima valenza urbanistica alla strada in oggetto, se il suo tracciato proseguisse ulteriormente, dopo il primo rettilineo, all'interno del mapp. 2985, seguendo il percorso del passo al sub. d, per tutta la sua lunghezza o solo per una parte, ossia correndo lungo i confini di questo fondo dapprima con il mapp. 2983 e, in seguito, con il mapp. 2984.

4.4. Queste considerazioni, ancorché sommarie, bastano ampiamente ad invalidare il tracciato proposto dal comune, senza che il Tribunale, che non è autorità di pianificazione, possa per contro imporre alcunché. Essenziale, ma anche sufficiente è rilevare che la scelta comunale procede da un accertamento dei fatti insufficiente e da un'altrettanto insufficiente ponderazione di tutti gli interessi in causa, ma in ogni caso effettuata in dispregio dei principi dell'interesse pubblico, della proporzionalità e della parità di trattamento. Se, quindi, il tracciato proposto dal comune nell’ambito della revisione del piano regolatore non può essere tutelato, spetterà al comune stesso di valutare, in primo luogo, un tracciato alternativo e, in seguito, di adottarlo in occasione di una variante di questo strumento, dopo aver esperito le necessarie verifiche e valutazioni, in ossequio al suo diritto di pianificare il autonomamente il proprio territorio.

5. 5.1. La risoluzione governativa impugnata va dunque annullata, insieme alla deliberazione del consiglio comunale, che essa ha protetto, limitatamente all'oggetto controverso: a scanso di equivoci con ciò è da intendere, prudenzialmente, l'annullamento dell'intera pianificazione della strada SSp 3 volta ad urbanizzare il comparto Pezze. Spetterà al comune, nell'ambito delle varianti che è chiamato ad approntare a seguito dell'approvazione del piano regolatore, di completarlo su questo oggetto, riproponendo una strada con un nuovo tracciato.

5.2. Ferme queste premesse, il gravame di RI 1 dev'essere accolto limitatamente alla domanda subordinata, volta a contestare il tracciato della strada; quello di __________, che ha invece chiesto il prolungamento del percorso annullato per raggiungere la sua proprietà, dev'essere invece respinto.

6. Il Tribunale non preleva una tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune di Intragna è tuttavia tenuto a versare alla ricorrente RI 1, assistita da un legale, delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm).