Non approvazione di un'estensione della zona edifcabile per motivi di contenibilità e di inquinamento fonico: attribuzione alla zona agricola

A.

Nella seduta del 24 ottobre 2005 il consiglio comunale di Magliaso ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, la fascia del mapp. 19, costeggiante la strada cantonale per Caslano, profonda 40 m, è stata attribuita alla zona residenziale commerciale R-CO4 e gravata da una linea di costruzione, tracciata a circa 7 m dal ciglio della strada. Il restante del fondo è stato invece attribuito alla zona agricola. Il mapp. 19, di proprietà della comunione ereditaria fu __________ __________, formata da RI 2, RI 3 e RI 1, presenta una superficie prativa di complessivi 48'023 mq, ubicata in località Sotto Robbiolo.

B.

I proprietari sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo lo stralcio della linea di costruzione dal loro fondo.

C.

Con risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore di Magliaso, respingendo contestualmente l'impugnativa dei ricorrenti citati in epigrafe. Il Governo non ha difatti approvato la zona residenziale commerciale R-CO4, istituita sul mapp. 19 (parz.) e sui limitrofi mapp. 18 (parz.) e 823, attribuendo d'ufficio queste superfici alla zona agricola. Esso ha ritenuto che il dimensionamento delle zone edificabili, in particolar modo se riferito alla residenza e alle attività lavorative, eccedeva il presumibile fabbisogno per lo sviluppo demografico del comune nei prossimi 15 anni. Inoltre, secondo l'Esecutivo cantonale, il comparto in parola faceva parte di un vasto comprensorio territoriale dalle rilevanti caratteristiche paesaggistiche e agricole, la cui tutela prevaleva in ogni caso sull'ampliamento della zona edificabile in parola. Infine, il Consiglio di Stato ha considerato, per negarne l'approvazione, l'evidente esposizione del comparto alle emissioni foniche provenienti dalla strada cantonale: non era dunque stato provato, come incombeva al comune, il rispetto dei valori di pianificazione relativi al grado II, ritenuto come già i valori di immissione, meno restrittivi di quelli di pianificazione, risultassero superati (cfr. risoluzione impugnata, pag. 16 e segg., 79, 80, punto 5.1 lett. a).

D.

Con ricorso 26 settembre 2007 RI 2, RI 3 e RI 1 insorgono innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione della zona residenziale commerciale R-CO4, così come adottata dal consiglio comunale di Magliaso, fatta riserva per la linea di arretramento, di cui domandano lo stralcio. A sostegno della loro impugnativa, i ricorrenti rilevano che soltanto una piccola porzione del mapp. 19 sarebbe stata attribuita alla zona edificabile, a fronte della superficie restante, d'amplissima estensione, che sarebbe comunque rimasta inserita in zona agricola. Inoltre, a mente degli insorgenti, la non approvata zona R-CO4 non costituirebbe un ampliamento della zona edificabile, bensì una semplice compensazione per il dezonamento, avvenuto sullo stesso fondo in località Alla Torre, di una porzione di circa 5'000 mq, a suo tempo inclusa nel piano regolatore particolareggiato comparto centrale. Nella fattispecie, non si sarebbe dunque in presenza di una nuova zona edificabile, ma di una traslazione sullo stesso fondo della medesima area costruibile. I ricorrenti fanno notare come essi siano sempre stati penalizzati dal processo di pianificazione. Difatti, alcune parti consistenti del mapp. 19 sono già state espropriate per realizzare il campo da calcio, la scuola e l'asilo. Per quanto riguarda l'inquinamento fonico proveniente dalla strada cantonale, essi ricordano che a tale riguardo sarebbe prevista la realizzazione di una circonvallazione del comune di Magliaso, volta a far diminuire notevolmente il traffico su quella strada, in modo tale da rendere idonea la zona in parola per la residenza.

E.

La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.

F.

In data 26 settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in seguito acquisite agli atti. Ai ricorrenti è stato intimato, seduta stante, il memoriale di risposta del municipio al ricorso. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le proprie domande e allegazioni e il Tribunale ha dichiarato chiusa l'istruttoria.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. Come anticipato in narrativa, i ricorrenti si aggravano contro la risoluzione del Consiglio di Stato, chiedendo la conferma della decisione del consiglio comunale di Magliaso, di assegnare la fascia del mapp. 19 costeggiante la strada cantonale alla zona residenziale commerciale R-CO4.

4. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, ad art. 15 n. da 25 a 29; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre tener conto, segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 3 lett. b LPT; Alexandre Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 50 segg.; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, op. cit., n. 317).

4.1. Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Governo ha rilevato che il comune, per far fronte alle previsioni di sviluppo, ha optato principalmente per una parziale densificazione con alcuni cambiamenti di destinazione all'interno del comprensorio edificabile esistente, piuttosto che proporne significativi ampliamenti. Non era questo il caso dell'estensione della zona residenziale commerciale R-CO4 in località Sotto Robbiolo. Ora, questo ampliamento, nel complesso per nulla contenuto, non risponde ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, l'apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era già stato segnalato dal dipartimento del territorio in sede di esame preliminare (cfr. esame preliminare 17 ottobre 2002, pag. 7 e 18, in fine) ed è fra i motivi principali che hanno condotto il Consiglio di Stato a negarne l'approvazione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 16 e seg., 79). Difatti, il Governo ha condiviso la prognosi di sviluppo del 20% relativa alla popolazione residente, ipotizzata dal comune, giacché congruente con l'obiettivo di conferire a Magliaso un carattere prevalentemente residenziale, nonché in linea con il trend evolutivo relativo al decennio precedente. Tuttavia, esso ha appurato che le zone edificabili residenziali in senso lato sono dimensionate in modo tale da soddisfare ampiamente il presunto fabbisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 10-15 anni, giacché permettono di accogliere circa 2'058 abitanti rispetto ad una situazione di partenza, riferita alla fine del 2005, di 1'387 abitanti, pari ad un incremento di quasi il 50% (corrispondente a 671 unità; cfr. risoluzione impugnata, pag. 16). Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche al fondo dei ricorrenti. L'art. 15 lett. b LPT non può, di conseguenza, essere loro di giovamento.

4.2. In concreto, la visita dei luoghi, unitamente alla visione dei piani, hanno permesso al Tribunale di appurare che, per il comparto all'esame, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il fondo dei ricorrenti, completamente inedificato, non può certamente ambire ad essere considerato quale territorio edificato in larga misura. Esso fa piuttosto parte del vasto comprensorio agricolo, che dalla strada cantonale si estende a monte, caratterizzato da vaste superfici coltive, intercalate da filari di vigneto, da superfici adibite a pascolo e da fasce forestali.

4.3. Nell'ambito della ponderazione generale degli interessi (cfr. consid. 4), va innanzitutto ricordata l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi liberi per le future generazioni, oltre che al già ricordato obiettivo di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 4.1). Come già accennato in precedenza, la superficie oggetto dell'ampliamento in parola fa parte di un comparto caratterizzato dalla presenza di superfici agricole e di vigneti, intercalati da fasce boschive ed estensioni prative, che connotano a tutta evidenza un comprensorio ad alti contenuti paesaggistici: tant'è che il piano regolatore lo tutela, attraverso il piano del paesaggio, con il vincolo di protezione del paesaggio ZPP1.

4.4. In aggiunta a quanto precede, va osservato che per quanto riguarda la non approvata fascia edificabile all'esame sussistono seri dubbi circa l'idoneità alla costruzione. Come è risultato dal sopralluogo, ad aggravare la situazione dell'area in questione, vi è pure il carico fonico proveniente dalla strada cantonale, suscettibile di per sé stesso di compromettere l'idoneità per una edificazione a scopi residenziali. Tant'è, come si desume dal catasto dei rumori relativo alla strada cantonale Magliaso-Ponte Tresa, giugno 1990, versato agli atti dalla Sezione protezione aria acqua e suolo, nel comparto di riferimento sarebbero addirittura superati i valori d'immissione, meno restrittivi dai valori di pianificazione. Difatti, come rettamente ha sostenuto il Consiglio di Stato, le nuove zone per la costruzione di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone, possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (cfr. art. 24 cpv. 1 legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983; LPAmb, RS 814.01, ed anche l'art. 29 dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF, RS 814.41, di medesimo tenore). Queste disposizioni tornano in concreto applicabili al terreno in questione, dal momento che, vista la precedente assegnazione nel piano regolatore ad una zona non edificabile del territorio comunale (in particolare, zona agricola), per tale fondo si tratta di un nuovo inserimento nella zona edificabile (su questo aspetto cfr. Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2000, n. 12 e segg. ad art. 24; Flückiger, in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 44 e 51 ad art. 15; Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Zurigo 2002, pag. 248 e segg.). Di conseguenza, il livello delle immissioni di rumore per questa area non deve superare i valori di pianificazione di 55 dB(A) di giorno e 45 dB(A) di notte stabiliti al n. 2 dell'allegato 3 dell'OIF per le zone alle quali è assegnato un grado di sensibilità al rumore II, come in concreto. In presenza di questo fenomeno, trattandosi nella fattispecie dell’apertura di nuove zone edificabili, incombeva all’ente pianificante di accertare dapprima l’entità delle immissioni e di dimostrare, se del caso, il rispetto dei valori di pianificazione per il grado di sensibilità al rumore II attraverso misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (art. 24 LPAmb e 29 OIF; cfr. Wolf, op. cit. n. 23 e segg. ad art. 24; Favre, op, cit., pag. 253 e segg.). Riguardo a questo aspetto, il Consiglio di Stato ha rettamente rilevato che il comune di Magliaso, non avendo esperito nulla in questa fase, non aveva fatto prova di una corretta gestione del problema delle immissioni foniche nel comparto in oggetto, pertanto l'ampliamento non poteva essere approvato. Non muta questa conclusione il riferimento ricorsuale alla circonvallazione di Magliaso, peraltro rimessa in discussione dall'accoglimento da parte del Tribunale federale del ricorso del comune di Caslano contro la scheda-oggetto 12.23.1.15.b di piano direttore relativa al piano dei trasporti del Luganese (sentenza 1P.294/2005 del 20 ottobre 2006).

5. Poiché il comparto in parola non può essere assegnato alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di attribuirlo - di conseguenza – d'ufficio alla zona agricola, intesa anche nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii), aspetti, questi ultimi, che nella fattispecie rivestono una particolare rilevanza. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, assegna alla porzione del mapp. 19 all'esame un'idoneità alla viticoltura e alla campicoltura. Tant’è, che il piano direttore designa proprio il terreno dei ricorrenti, quale superficie idonea all'avvicendamento delle colture (SAC). Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.1, di dato acquisito, che vincola quindi il comune a precisare le SAC nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano regolatore (cfr. piano direttore: rappresentazione grafica n. 14, scheda di coordinamento 3.1). Di conseguenza, al fondo all'esame, proprio perché appartenente al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara vocazione ad essere attribuito alla zona agricola, che, va precisato, può essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori, in questo caso, cantonali (art. 7 legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989; LTAgr, RL 8.1.1.2). Presupposti, questi, che nella fattispecie fanno difetto. La decisione del Consiglio di Stato si pone quindi in conformità con le scelte strategiche del piano direttore, e ciò senza che il comune possa invocare motivi particolari e preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene.

6. In conclusione, la risoluzione, con cui il Governo non ha approvato la zona residenziale commerciale R-CO4, ubicata in località Sotto Robbiolo, attribuendola alla zona alla zona agricola, deve essere quindi confermata e il ricorso respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1).