Conferma non approvazione di una zona edificabile e di una normativa di nucleo; esame del limite di zona prematuro

A.

RI 1 è proprietario del mapp. 175 in località Scubiago (secondo la cartografia, Scubiègh stando al registro fondiario) del comune di Claro. Il fondo, inedificato, ha una superficie di 1'087 mq censiti a prato.

B.

Nella seduta 24 novembre 2003, il consiglio comunale di Claro ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il mapp. 175 è stato interamente assegnato alla zona edificabile residenziale estensiva R2. Il piano regolatore precedente, approvato dal Governo nel 1976, assegnava una superficie di ca. 250 mq - uno spicchio posto a sud del mappale - alla zona nuclei di tamponamento (NT), mentre il resto del fondo era attribuito alla zona forestale indicativa.

C.

Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 10 luglio 2007; esso ha tuttavia negato l'approvazione a talune scelte, sospeso la propria decisione in merito ad altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto a questo stadio possa interessare, il Consiglio di Stato non ha approvato la pianificazione in corrispondenza del mapp. 175. Esso ha quindi, in particolare, chiesto al comune di elaborare due varianti: una relativa alla destinazione pianificatoria della nuova zona edificabile non approvata (che interessa la parte nord del mappale, cfr. ris. gov. pag. 138, § 5.2 lett. A) e una per l'attribuzione delle zone R2 adottate in sostituzione della zona NT (che concerne anche uno spicchio a sud del mapp. 175, ibidem, lett. B). L'Esecutivo cantonale ha infatti verificato, da un lato che la zona edificabile del nuovo piano era sovradimensionata, dall'altro l'esistenza di una serie di problemi nella nuova pianificazione adottata dal comune in sostituzione della previgente zona NT e più in generale per la gestione dei nuclei. I dettagli della decisione del Governo saranno ripresi nel seguito.

D.

Con ricorso 6 ottobre 2007, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il mantenimento in zona edificabile almeno della parte che il vecchio piano prevedeva come tale.

E.

La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede che il ricorso sia respinto, mentre il comune condivide la posizione del ricorrente e domanda la conferma della pianificazione adottata dal consiglio comunale. Le motivazioni saranno, se necessario, riprese nel seguito.

F.

Il 6 novembre 2008 ha avuto luogo l'udienza, sono stati visitati i luoghi e scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. Il ricorrente e le autorità intimate hanno confermato le proprie allegazioni e domande. Il ricorrente ha precisato che chiede l'inserimento di tutto il mappale in zona edificabile. L'istruttoria è stata chiusa e le parti hanno rinunciato a presentare delle conclusioni scritte.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività del gravame e la legittimazione a ricorrere di RI 1 sono certe (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. c legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il ricorso è ricevibile.

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexan-dre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

4. Dapprima si esamina la situazione pianificatoria del mapp. 175, che, come visto, è in relazione sia con la problematica dei nuclei, che con quella del sovradimensionamento della zona edificabile.

4.1. Gestione dei nuclei

4.1.1. Per la gestione dei nuclei del villaggio, il piano del 1976 prevedeva due zone: la zona dei nuclei tradizionali (NV), che appunto circoscriveva i nuclei tradizionali del comune (Scubiago, Duno, Brogo e Cassero; art. 29 delle norme di attuazione approvate nel 1980; NAPR 1980), e la zona dei nuclei di tamponamento (NT), che comprendeva le aree di contorno alle parti edilizie storiche la cui edificazione era intesa come completazione del nucleo tradizionale (art. 30 NAPR 1980).

Il piano del 1976 assegnava una superficie di ca. 250 mq (che il ricorrente, probabilmente fondandosi sul calcolo del valore di stima ritiene essere di 400 mq) del mapp. 175 alla zona NT. Si trattava di uno spicchio a sud del mappale che dipartendosi dalla strada À Scubiègh posta a ovest del fondo, s'allargava in direzione del mapp. 732 (verso est). Il rimanente del fondo era invece assegnato alla zona forestale indicativa, dunque non alla zona edificabile.

4.1.2. Il piano sottoposto a esame preliminare prevedeva l'abbandono della zona NT, la quale sarebbe stata conglobata nella zona dei nuclei; attorno a quest'ultima sarebbe quindi stata uniformata un'unica zona residenziale a due piani, la nuova R2 (cfr. Concetto del nuovo piano regolatore del maggio 1996, pag. 15). Coerentemente con questa impostazione, il piano sottoposto per esame preliminare assegnava tutto il mapp. 175 alla zona NV.

Le commissioni del consiglio comunale chiamate a esprimersi sul messaggio relativo alla revisione del piano, con un rapporto congiunto, avevano, invece, proposto di mantenere le dimensioni della NV invariata, conglobando la zona NT nella nuova R2 (cfr. estratto verbale della seduta del consiglio comunale del 24 novembre 2003, pag. 13 § 1.4, pag. 18 emendamento A). L'emendamento, per il quale il municipio si era dichiarato d'accordo, è stato approvato all'unanimità dei voti. Il piano sottoposto per approvazione ha dunque recepito questa modifica e il mapp. 175 è stato assegnato alla zona R2.

4.1.3. Questa nuova impostazione della pianificazione dei nuclei è stata sconfessata dal Consiglio di Stato.

Il Governo ha anzitutto rilevato la funzione delle due zone nucleo previste dal piano del 1976. Per la zona NV, l'art. 30 NAPR 1980 prevedeva una norma di salvaguardia del nucleo che permetteva a queste centralità uno sviluppo - pur conservativo - della sostanza edilizia e delle caratteristiche urbanistiche esistenti. La zona NT, invece, era una zona di contorno alle parti edilizie storiche, la cui edificazione doveva essere intesa come completazione del nucleo tradizionale, e che permetteva un'edificazione meno legata alle preesistenze ma comunque in sintonia con le caratteristiche principali dei nuclei vicini. La previsione era quindi quella di una densificazione ragionata delle zone NT, quale crescita strutturale del nucleo. Sempre secondo il Consiglio di Stato, l'impostazione del nuovo piano, invece, determinava la completa immersione delle zone NV nella zona R2, in seguito all'integrazione delle precedenti zone NT, RU2 e R2 in un'unica nuova zona R2. Questa scelta, inoltre, non era stata accompagnata da un approfondimento sugli effetti che avrebbe potuto avere. Sempre secondo l'Esecutivo cantonale, così come impostata, la pianificazione pregiudicava il mantenimento del tessuto edilizio tradizionale, ciò che costituiva una chiara rinuncia alla sua protezione, prevista dal piano del 1976. In definitiva il Consiglio di stato ha ritenuto di non approvare le zone R2 adottate in sostituzione della zona NT, poiché tale scelta contraddiceva la tutela vigente del tessuto urbanistico, non corrispondeva alla volontà di tutela dei nuclei (peraltro enunciata all'art. 4 NAPR) e non era sostenuta da motivazioni urbanistiche.

L'Esecutivo cantonale non ha approvato nemmeno il nuovo art. 34 NAPR, relativo alle zone del nucleo del villaggio, ritenuto inopportuno. Questo infatti lasciava intendere che si potesse edificare a nuovo ovunque e permetteva l'edificazione di autorimesse, depositi e posteggi. Infine, l'unica prescrizione che dava la facoltà al municipio di imporre soluzioni planivolumetriche o di sistemazione esterna era potestativa.

In esito a tutto ciò, il Governo ha chiesto al comune di formulare una nuova proposta generale d'azzonamento e di normativa che tenesse conto della loro sostanza storico-architettonica. Al fine di permettere la gestione delle previgenti zone NV e NT, il Consiglio di Stato le ha mantenute in vigore insieme alle relative norme (art. 29 e 30 NAPR 1980).

4.2. Sovradimensionamento della zona edificabile

In merito all'estensione della zona edificabile comunale, il Consiglio di Stato ha rilevato il forte sovradimensionamento del piano regolatore del 1976 che, tenuto conto anche delle varianti nel frattempo approvate, permetteva l'insediamento di 4'600 abitanti, fronte a una popolazione che nel 2005 era di 2'370 abitanti. Per questo motivo essenzialmente - oltre a ragioni paesaggistiche, urbanistiche, naturalistiche e di tutela del territorio agricolo - l'Esecutivo cantonale non ha approvato una serie di ampliamenti, rispetto al piano previgente, della zona edificabile proposti dal comune, tra cui l'estensione della zona edificabile sul mapp. 175 di RI 1 (cfr. ris. gov. impugnata, allegato. 2).

4.3. Situazione pianificatoria del mapp. 175

La situazione pianificatoria del mapp. 175 risulta dunque da due non approvazioni di zona fondate su due distinte, ma connesse, motivazioni. Per quanto riguarda la parte nord il Governo non ha approvato la zona R2 in quanto ampliamento della zona edificabile, mentre per lo spicchio a sud, che risulta peraltro arretrato e di minor superficie rispetto al vecchio piano, la non approvazione è da ricondurre al fatto che non è stata condivisa la sostituzione della zona NT con la zona R2.

5. Da tutto quanto precede emergerebbe la volontà del Consiglio di Stato di mantenere la precedente estensione della zona NT in corrispondenza del mappale del ricorrente. Dalla lettura degli allegati 2 e 11 della risoluzione, risulta però una sua riduzione rispetto all'impostazione del 1976, che lascerebbe in zona edificabile solo un triangolino di terra del mapp. 175, la cui base misura all'incirca appena 2.5 m. Il comune ritiene si sia trattato di un errore tecnico nella ripresa grafica dei piani e rileva che la decisione di non approvazione finirebbe con penalizzare anche una parte del mappale non interessata dalla proposta d'ampliamento votata dal Consiglio comunale, poiché già inserita in area edificabile precedentemente. La Divisione riconosce che la parte non approvata eccede l'ampliamento previsto dal comune della zona edificabile, ma ritiene che ciò sia da mettere in relazione alla tipologia di zona alla quale il Governo ritiene debba appartenere il comparto in discussione e richiama la contestuale non approvazione della zona R2 in sostituzione della zona NT. Ritiene, dunque, giusta la scelta del Consiglio di Stato di considerare il limite della futura zona di nucleo coerente con la conformazione particellare attuale e prossimo alle edificazioni esistenti.

6. Innanzitutto occorre condividere la posizione del Governo in merito alla non approvazione dell'ampliamento, rispetto al vecchio piano, della zona edificabile sul mapp. 175. Come visto (cfr. supra consid. 3), perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso per quanto attiene questa parte del fondo di RI 1.

6.1. Innanzitutto non è possibile ritenere che questa superficie appartenga ai terreni edificati in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura secondo l'art. 15 lett. a LPT si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Ora, la parte del mappale di cui qui si parla è posta a margine del nucleo di Scubiago ed è priva di edificazioni; essa non adempie dunque palesemente alle condizioni descritte.

6.2. L'ampliamento della zona edificabile proposta dal comune e non approvata dal Governo non è nemmeno necessario per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b LPT). La decisione di approvazione spiega esaurientemente che la zona edificabile di Claro è sovradimensionata sia in rapporto al piano del 1976 sia in rapporto a quello in esame, aspetto che il ricorrente non contesta e che il Tribunale ha avuto modo di esaminare e confermare nell'ambito di un ricorso che lo contestava.

6.3. In definitiva, nessuna delle condizioni alternative poste dall'art. 15 lett. a e lett. b LPT è adempiuta, per cui tale parte del mappale non può essere assegnata alla zona edificabile e la decisione del Governo appare corretta; quantomeno nel principio di non ampliare la zona edificabile rispetto a quanto previsto dal piano del 1976. Per quanto attiene al limite esatto della zona edificabile si rinvia al considerando che segue.

7. Nell'ambito della decisione impugnata, come visto, il Governo non ha approvato nemmeno la sostituzione della zona NT con la zona R2, aspetto che interessa anche il più volte citato spicchio sud del mapp. 175. Il Consiglio di Stato ha, in tal senso, ordinato al comune di elaborare una nuova proposta pianificatoria per queste zone non approvate.

7.1. Innanzitutto il Tribunale condivide le preoccupazioni espresse dal Consiglio di Stato in merito alla pianificazione adottata per la nuova zona NV. La rinuncia alla zona NT e la sua integrazione nella zona R2 appare infatti inadatta alla gestione della sostanza edilizia nelle immediate vicinanze dei nuclei. Una simile pianificazione renderebbe più difficoltosa la lettura delle preesistenze storico e culturali del comune e influirebbe negativamente anche dal punto di vista paesaggistico, oltre che urbanistico. Pure condivisibili sono le osservazioni dell'Esecutivo cantonale in merito alla normativa di nucleo non approvata. In effetti anche essa non tutela a sufficienza il tessuto edilizio dei nuclei, che, invece, è proprio uno degli obiettivi della revisione del piano in esame (cfr. art. 4 cpv. 1 cifra 1 NAPR; cfr. anche Rapporto di pianificazione 2003, pag. 12). Nell'ambito delle sue competenze, dunque, a ragione il Governo non ha approvato queste due scelte pianificatorie, che disattendono, o quanto meno non attuano a sufficienza, i postulati della pianificazione del territorio (cfr. supra, consid. 2; cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT) e sono in contrasto con gli obiettivi che il comune si è dato.

7.2. A torto, invece, il Consiglio di Stato ha ridotto la zona NT prevista dal piano del 1976, che ha mantenuto in vigore in seguito alla non approvazione della zona R2, in corrispondenza del mapp. 175, così come emerge dalla lettura dei citati allegati n. 2 e n. 11 alla risoluzione impugnata. Con questa decisione, il Governo ha anticipato il futuro limite della zona edificabile in corrispondenza di questo fondo. Ora, il comune è stato chiamato a elaborare una variante per la nuova pianificazione della zona NT. Proprio in virtù di ciò e in forza dell'autonomia che spetta al comune in materia pianificatoria (cfr. consid. 2), sarà nell'ambito dello studio di questa nuova pianificazione che il comune potrà e dovrà verificare il limite di queste zone e, per quanto qui interessa, valutare se e in che misura si giustifica, nell'ambito della gestione dei nuclei, l'inclusione di una parte del mapp. 175 in zona edificabile. Non è infatti possibile, allo stadio attuale, sindacare questo limite, giacché ancora non si conoscono i contenuti pianificatori e nemmeno la tipologia di zona che il comune intende adottare. La definizione dell'estensione del comparto non può, infatti, essere scissa dai contenuti dello stesso. La decisione del Consiglio di Stato, che anticipa un elemento della futura pianificazione, da un lato senza disporre di tutte le necessarie informazioni, dall'altro senza aver sentito il parere del comune e del proprietario del fondo, appare prematura e contraddittoria con le motivazioni che esso stesso ha fornito per la non approvazione della zona R2 in corrispondenza del mapp. 175 (cfr. consid. 4, in particolare consid. 4.3.). Il ricorso dev'essere dunque parzialmente accolto, nel senso che il limite della zona NT mantenuta in vigore dal Governo in corrispondenza del mapp. 175 è riportato a quanto previsto dal piano regolare del 1976.

8. Per tutti i motivi che precedono, il ricorso è parzialmente accolto. La tassa di giustizia, ridotta per tener conto della parziale soccombenza, è posta a carico del ricorrente (art. 28 LPamm).