Conferma dell'attribuzione di un fondo alla zona agricola; estensione nucleo rispettosa dell'ISOS

A.

Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, la parte sud orientale del mapp. 346, in località Brusata, in corrispondenza dei subalterni A, B e D, è stata attribuita alla zona del nucleo tradizionale, mentre il resto del fondo è stato assegnato a quella agricola. Rispetto al piano approvato nel 1982, il limite della zona del nucleo tradizione è stato esteso sino a includere il sub. B, prima inserito nella zona idonea all'agricoltura.

B.

Contro la delibera comunale appena descritta, RI 1, RI 2 e RI 3, comproprietari del mapp. 346, sono insorti davanti al Consiglio di Stato con ricorso 28 settembre 2005, postulando l'estensione della zona nucleo di Brusata di ca. 170 mq, sino a includere il piazzale e il garage esistente al sub. C. Essi hanno sostenuto che i sub. B e C fossero funzionalmente legati ed estranei alla zona agricola. Il municipio ha chiesto l'accoglimento del ricorso, proponendo anche l'inclusione della totalità del mapp. 172, posto dirimpetto a quello dei ricorrenti, oltre la strada sita al mapp. 176.

C.

Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 27 marzo 2007 e nel contempo ha respinto il gravame inoltrato da RI 1, RI 2 e RI 3. Il Governo, nell'ambito dell'esame dell'art. 46 NAPR che regolamenta la zona del nucleo tradizionale, ha rilevato che il nucleo di Brusata era inserito nell'inventario ISOS quale insediamento di importanza nazionale e e che non fosse adeguatamente tutelato. Il Governo ha così deciso di non approvare l'art. 46 cpv. 5 NAPR, che istituiva e disciplinava una fascia di rispetto attorno al nucleo, ordinando al comune l'elaborazione e adozione di una variante per la nuova definizione della norma e per l'adozione di normative specifiche per il nucleo di Brusata o, alternativamente, l'adozione di un specifico piano particolareggiato di protezione. Il Consiglio di Stato ha però giudicato la delimitazione della zona nucleo adottata dal comune corretta e adeguata: infatti ha ritenuto che il piano adottato fosse sufficiente per i bisogni di sviluppo comunale dei prossimi 10-15 anni e che l'estensione proposta dai ricorrenti costituisse un'appendice territorialmente incoerente e ingiustificata della zona edificabile all'interno di quella agricola.

D.

Contro la citata decisione del Consiglio di Stato, i già ricorrenti in prima istanza sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo nuovamente l'estensione della zona nucleo sul mapp. 346 sino a incorporare il piazzale e il garage sub. C. Le argomentazioni verranno riprese nei considerandi in diritto.

E.

Il municipio propone nuovamente l'accoglimento del ricorso e l'estensione della zona nucleo anche all'intero mapp. 172, mentre la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità vi si oppone. Dei motivi si dirà, se necessario, nel seguito.

F.

Il 25 ottobre 2007 è stata tenuta un'udienza e una delegazione del Tribunale ha visitato i luoghi in presenza delle parti; sono state scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. Dopo ampia discussione, l'istruttoria è stata chiusa e le parti hanno rinunciato a presentare conclusioni.

considerato, in diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso sono certe e la legittimazione attiva dei ricorrenti pacifica (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. b della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1; art. 13 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.I ricorrenti chiedono l'estensione della zona nucleo di Brusata, in corrispondenza del mapp. 346 di loro proprietà, sino a includere il piazzale e il garage esistente al sub. C del fondo. A sostegno della propria richiesta, essi fanno valere che i subalterni B e C sono funzionalmente legati, mentre un simile legame non esiste con la zona agricola. Ritengono pertanto più coerente l'estensione della zona, all'incirca 170 mq, che risulta ben delimitata a nord dal sub. C, a sud dal sub. B, a ovest dal muro di cinta e a est dalla strada d'accesso. Non si tratterebbe di sconvolgimenti, ma unicamente di adattare il piano alla situazione esistente: la piccola porzione di terreno in questione non è di carattere agricolo, ma esclusivamente utilizzata quale piazzale e posteggio per le abitazioni. Sostengono che l'accoglimento della richiesta non comporterebbe un aumento della superficie edificabile, limitata comunque alle costruzioni esistenti. Il comune spiega che la delimitazione del nucleo è stata ispirata dall'inventario ISOS, che non includeva il sub. C e che l'edificio, di origine rurale e adibito successivamente ad autorimessa, è inserito nell'inventario degli edifici fuori zona edificabile come "rilevato 4". Propone quindi di accogliere il ricorso, estendendo il nucleo anche alla totalità del mapp. 172, in modo da seguire l'andamento fondiario rurale e utilizzare un criterio uniforme. Il Governo richiama quanto spiegato nella decisione qui impugnata.

3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.1.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degl'interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT, n. 25-29 ad art. 15 ; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.1.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1º settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1º giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

3.2. L'inventario degli insedianti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione in lingua tedesca, che s'è imposta anche negli altri idiomi), è allestito dal Consiglio federale a norma dell'art. 5 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1º luglio 1966 (LPN, RS 451). L'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente di essere conservato intatto, ma in - ogni caso - di essere salvaguardato per quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei compiti della Confederazione (cfr. art. 6 LPN; Heribert Rausch/ Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561-654). Tale iscrizione ha però una rilevanza certa anche per i Cantoni nell'adempimento dei propri compiti: agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti attribuito, quantomeno sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione (art. 17 LPT; Rausch/Marti/Griffel, op. cit., n. 565 con rinvii). Nel cantone Ticino l'iscrizione di un oggetto nell'ISOS ha, infine, una portata anche per i comuni: la scheda 8.4 del piano direttore impone a questi di promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure pianificatorie di protezione.

4.Il mappale 346, di complessivi 9'474 mq, ubicato in località Brusata di Novazzano, è così censito: A Fab. ab. 230 mq, B Fab. ab. 200 mq, C Fabbricato 42 mq, D Fabbricato 27 mq, e prato 8'153 mq, f bosco 738 mq, g corte 17 mq, H Fabbricato 67 mq.

4.1. Il sopralluogo ha permesso di rilevare che in parte il fondo è ancora utilizzato a scopo agricolo, in parte vignato, in parte quale campo. L'edificio sub. A è una casa agricola, abitata da un contadino, mentre il sub. B ospita due appartamenti abitati. Il piazzale in questione si presenta in parte sterrato e costituisce l'accesso al garage, inserito al livello del terreno del sub. C. La strada asfaltata termina prima di giungere al piazzale, in corrispondenza del quale la strada è, invece, sterrata e ha connotazione agricola. L'edificio sub. C, di chiara origine rurale (la parte superiore presenta ancora la tipica struttura di un fienile/deposito) è stato adattato nella sua parte bassa, dove è stato ricavato il citato garage. Ora, la decisione del comune confermata dal Consiglio di Stato, appare corretta. La descrizione appena esposta, fondata sulla visita del luogo, conferma ciò che già poteva essere dedotto dalle tavole processuali. Innanzitutto, il piazzale e il fabbricato sub. C sono posti in posizione marginale al nucleo. La connotazione della strada sterrata, la tipologia ancora leggibile dell'edificio stesso, il fatto che su tre lati questo sia circondato da verde e da campi coltivati, fan sì che si possa correttamente affermare che questo è inserito in un ampio comparto verde a connotazione agricola. Appare, in definitiva, chiaro che questo mappale, marginale alla zona edificabile e inedificato, non può essere ritenuto parte del territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza, ossia quel territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., n. 60 ad art. 15 seg.; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). L'ipotesi prevista dall'art. 15 lett. a LPT è, pertanto, disattesa. Appare senz'altro corretta l'affermazione del Consiglio di Stato che vede nell'estensione richiesta della zona nucleo una propaggine territorialmente incoerente e ingiustificata nella zona agricola. D'altronde il sub. C, e conseguentemente il piazzale, appare effettivamente, al pari di altre costruzioni agricole nelle vicinanze, come a esempio le serre poste più nord est o l'edificio sub. G del mapp. 171, estraneo al nucleo di Brusata e parte del comparto agricolo.

4.2. L'azzonamento sollecitato dai ricorrenti non può però essere ammesso nemmeno sulla scorta dell'art. 15 lett. b LPT. Come esaurientemente spiegato - e qui rimasto incontestato - nella decisione di approvazione, il piano regolatore di Novazzano è ampiamente sovradimensionato per l'ipotesi di sviluppo del comune per i prossimi quindici anni. Il Tribunale ha potuto verificare questa circostanza nell'ambito dell'evasione del ricorso inoltrato dal comune, su altri oggetti. Ora, tenuto anche conto che il previgente piano regolatore assegnava già questa porzione di territorio alla zona idonea all'agricoltura, si è in presenza di una richiesta di ampliamento della zona edificabile, seppur contenuto. Questa è, però, già troppo generosamente dimensionata, per cui una sua estensione non appare giustificata, anche se concerne, come è il caso in esame, poco più di 150 mq. Infatti, secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l’art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236; sentenza del Tribunale federale 1A.160/2006 del 31 maggio 2007 consid. 4.4).

4.3. Così come adottato dal consiglio comunale, il perimetro della zona edificabile del nucleo tradizionale appare rispettoso delle indicazioni dell'inventario ISOS. Come visto, il piano direttore impone ai comuni interessati da questo inventario di verificare se le norme e le misura pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti; tale affinamento avviene proprio attraverso la pianificazione del territorio. L'inventario ISOS (cfr. Dipartimento federale dell'Interno ed., ISOS - inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere, Insediamenti di importanza nazionale, Repubblica e Cantone Ticino, vol. 1: Mendrisiotto, pag. 37 segg.) annovera il nucleo di Brusata di Novazzano nella categoria piccolo villaggio, che ha buone qualità situazionali, ottime qualità spaziali e buone qualità storico architettoniche. L'inventario ISOS raccomanda che eventuali nuovo costruzioni vengano collocate all'estremità orientale del nucleo di Gaggio, sottolineando che, invece, ulteriori insediamenti di edifici nella cornice vignata di grande valore paesaggistico rischierebbe di sminuire decisamente il valore dell'insediamento. Il perimetro edilizio stabilito dal comune appare in sintonia sia con i rilevamenti dell'ISOS, sia con le sue raccomandazioni. A prescindere dalla normativa che dovrà essere elaborata per la gestione di questo nucleo secondo quanto deciso dal Governo, appare comunque chiaro che l'estensione, incoerente, del nucleo sino a includere il sub. C sia in contrasto con gli obiettivi di salvaguardia appena descritti e, pertanto, non terrebbe conto in maniera adeguata dell'inventario ISOS.

4.4. Stando così le cose, non occorre nemmeno valutare la della proposta, formulata dal municipio, di estendere la zona nucleo, oltre a quanto proposto dai ricorrenti, al vicino mapp. 172. A prescindere dai dubbi legati alla ricevibilità di una simile richiesta, valgono per questo mappale le medesime considerazioni di fondo appena espresse.

5.In definitiva il ricorso deve essere respinto. La tassa e le spese di giustizia sono poste a carico dei ricorrenti (art. 28 LPamm).