Conferma dell'esclusione di un fondo dalla zona edificabile

A.

Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Il Consiglio di Stato l'ha approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte, sospeso la propria decisione su altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui interessa, il Governo non ha approvato la zona residenziale estensiva nella località Boscherina, chiedendo l'adozione di una variante di piano regolatore. L'Esecutivo cantonale ha ritenuto da un lato che la delimitazione del comparto andasse corretta, riducendo la zona edificabile a favore di quella agricola in corrispondenza dei mapp. 693 e 1250 in quanto prevalentemente inedificati; dall'altro ha considerato inadeguata la semplice attribuzione alla zona residenziale estensiva per garantire la gestione di questa piccola zona avulsa dal contesto insediativo. Il Governo ha quindi chiesto al comune di elaborare una variante per una nuova attribuzione pianificatoria dell'area in questione.

B.

RI 1, proprietario del mapp. 1250, il 1º luglio 2007 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la citata decisione, contestando l'esclusione dalla zona edificabile dei mapp. 693 e 1250. Le censure verranno descritte nel seguito.

C.

La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione del gravame, mentre il municipio di Novazzano ne propugna l'accoglimento. Dei motivi si dirà nei considerandi di diritto.

D.

Il 22 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo, in occasione del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. Il ricorrente si è impegnato a comunicare al Tribunale l'ammontare del debito ipotecario gravante la particelle, precisando inoltre lo scopo del finanziamento. Le parti hanno confermato le proprie posizioni e rinunciato alle conclusioni. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.

considerato, in diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza e la tempestività del ricorso sono pacifiche (art. 38 cpv. 1 della legge cantonale d'applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). La legittimazione attiva del ricorrente, quantomeno in relazione al destino pianificatorio del proprio mappale, è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT); se egli sia legittimato a chiedere la modifica dell'attribuzione del mapp. 693, di proprietà di terzi, può rimanere indeciso, visto che comunque il gravame deve essere respinto nel merito. Con questa riserva, il ricorso è ricevibile in ordine. Nonostante l'impegno assunto, il ricorrente non ha prodotto la documentazione richiesta. Il Tribunale ha rinunciato a sollecitarla, ritenuto come la stessa non fosse comunque atta a modificare le sorti del presente giudizio (cfr. consid. 3.3. in fine).

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.Il ricorrente insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo la conferma dell'edificabilità per il mapp. 1250, di sua proprietà, e il mapp. 693. Egli sostiene dapprima che questi abbiano una vocazione edilizia consolidata anche da precedenti decisioni amministrative o giudiziarie degli anni ottanta. L'insorgente ritiene che non si tratti di un ampliamento della zona edificabile, bensì dell'utilizzo razionale delle superfici disponibili tra gli edifici già esistenti, di terreno urbanizzato e adatto alla costruzione. L'interesse agricolo sarebbe inoltre scarso. Il ricorrente motiva poi il danno economico che subirebbero la sua famiglia e la sua azienda nel caso la decisione del Governo dovesse essere confermata dal Tribunale. Egli invoca anche una disparità di trattamento rispetto ad altri comparti del comune. Con la risposta il Consiglio di Stato conferma invece le proprie argomentazioni, come visto fondate sul sovradimensionamento della zona edificabile e sulla scarsa, rispettivamente assente, edificazione, che impongono il ripensamento del limite della zona edificabile con una sua riduzione, oltre alla necessità di prevedere un assetto pianificatorio specifico. Il comune sposa tesi e argomentazioni del ricorrente e chiede quindi l'accoglimento del ricorso.

3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15, Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1º settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1º giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

3.2. La situazione pianificatoria Boscherina deriva dalla zona R2 di completazione (R2 C), prevista dal piano regolatore previgente, approvato nel 1982 (PR82). Secondo l'art. 49^bis delle norme di attuazione del PR82questa zona "è ampiamente edificata e può essere completata con tutte le caratteristiche della zona residenziale estensiva R2 (…)". Si tratta quindi di una zona che considerava l'edificazione già presente, benché il pianificatore di allora ritenesse comunque che questa zona, di dimensioni ridotte ed eccentrica, non potesse essere ulteriormente espansa. Nel PR82il comune aveva inizialmente escluso Boscherina dalle zone edificabili, sennonché il Governo, in occasione dell'approvazione del PR82 e nell'ambito dell'evasione di un ricorso, pur respingendolo, aveva invitato il comune a esaminare se l'entità e le caratteristiche dell'insediamento esistente fossero tali da giustificare la designazione di una zona edificabile (ris. gov. 1982, pag. 35). Il comune aveva accolto l'invito e presentato una variante che il Governo ha bocciato con risoluzione 1º luglio 1986 (n. 3798), provvedendo d'ufficio a delimitare l'area edificabile. La proposta del comune ora in esame ricalca di massima quella imposta a suo tempo dall'Esecutivo cantonale, salvo un leggero ampliamento in corrispondenza del mapp. 693 (verosimilmente dovuto all'accertamento del bosco a contatto colla zona edificabile) ed una lieve estensione di circa venti metri verso est fino ad includere l'abitazione sita al mapp. 1250.

3.3. La decisione di rinviare al comune la delimitazione dell'area edificabile di Boscherina con l'indicazione di escludere dalla zona fabbricabile i mappali 1250 e 693 è corretta. Infatti questi fondi non rispondono ai requisiti per essere attribuiti alla zona fabbricabile, sanciti dagli art. 15 lett. a e lett. b LPT. Innanzitutto non possono essere ritenuti già edificati in larga misura (art. 15 lett. a LPT), in quanto sostanzialmente privi di costruzioni, salvo l'abitazione, isolata, sita al mapp. 1250, insufficiente comunque per qualificare il fondo di ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza: con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., n. 60 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Non si è però nemmeno in presenza di terreni prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (art. 15 lett. b LPT). Il piano regolatore di Novazzano presenta infatti delle riserve di sviluppo molto superiori alle necessità comunali per i prossimi quindici anni, aspetto evocato nella risoluzione impugnata e rimasto qui incontestato e che, comunque, il Tribunale ha verificato e avallato in occasione del ricorso parallelamente inoltrato dal comune. La zona edificabile di Novazzano è quindi fortemente sovradimensionata per cui non solo è esclusa l'assegnazione di nuovo territorio alla zona fabbricabile, ma è addirittura necessario ridurre l'ampiezza di quest'ultima per renderla conforme alla legge. Il Governo ha dunque agito correttamente: ritenuta l'assenza dei requisiti legali non poteva approvare l'attribuzione di questi mappali alla zona edificabile.

3.4. Occorre infine esaminare se il querelato provvedimento rispetti i principi della legalità, dell'interesse pubblico e della proporzionalità, condizione imprescindibile per la limitazione dei diritti fondamentali (art. 36 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999, Cost., RS 101). Questi costituiscono pure dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). Si tratta, in concreto, di verificare se non sia stata violata la garanzia della proprietà (art. 26 Cost.). Ora, la decisione di escludere dalla zona edificabile i mapp. 1250 e 693 si fonda, come visto, su una chiara base legale. Essa risponde poi a un sicuro interesse pubblico, quello del contenimento dell'espansione della zona edificabile in assenza di necessità e della tutela del paesaggio, che appaiono in concreto preminenti rispetto ai seppur senz'altro importanti interessi economici privati del ricorrente. Infine, il provvedimento è proporzionato, siccome necessario e idoneo: l'ordine di attribuire i mapp. 693 e 1259 alla zona agricola è, alla fin fine, dell'unica soluzione possibile e conseguente al ruolo multifunzionale della zona agricola, evocato più sopra. In quest'ottica non appare nemmeno necessario approfondire se ed in quale misura i fondi in questione si prestino alla lavorazione agricola.

4.Il ricorrente invoca, infine, una disparità di trattamento con non meglio precisati altri comparti del comune.

4.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii).

4.2. A prescindere dal fatto che il ricorrente non indica in concreto con quali altre situazioni vi sarebbe stata disparità di trattamento, occorre rilevare egli è stato comunque trattato come altri proprietari di fondi a Novazzano, la cui proposta di inserimento nella zona edificabile adottata dal consiglio comunale è stata disattesa dal Consiglio di Stato. L’approvazione della delimitazione delle zone di utilizzazione ad opera del Governo ha quindi avuto luogo non solo nel rispetto dei criteri pianificatori pertinenti, ma anche della parità di trattamento. Non si intravede perciò un arbitrio nella decisione dell'Esecutivo cantonale. Anche su questo punto il ricorso è infondato.

5.In base alle pregresse considerazioni, il ricorso è respinto. Le spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1). Il comune, benché abbia postulato l'accoglimento del ricorso, ne può essere mandato esente, siccome apparso in causa in veste di ente pianificante e non per tutelare interessi economici propri.