Inutilità di una zona di pianificazione, che esplica gli stessi effetti della norma transitoria, oggetto di modifica

A.

Con risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore di Bellinzona. In quella sede, il Governo ha in particolare approvato il Comparto Officine __________, soggetto a piano particolareggiato (PP2) e retto dall'art. 48 norme di attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), integrando d'ufficio nel suo perimetro l'area della limitrofa - e non approvata - zona intensiva speciale A5 (cfr. risoluzione 16 ottobre 2001, n. 4836, del Consiglio di Stato, pagg. 25, 47 e allegato 28).

B.

Allo scopo di salvaguardare l'area delle Officine esclusivamente per le attività ad esse connesse, con decisione 14 marzo 2008, il municipio di Bellinzona ha adottato una zona di pianificazione riguardante il Comparto Officine __________, preavvisata favorevolmente l'11 marzo 2008 dal Dipartimento del territorio, procedendo poi alla sua pubblicazione dal 31 marzo al 29 aprile 2008. Questa misura, della durata di cinque anni, sospende l'efficacia giuridica della zona interessata. A tale riguardo, all’interno del suo perimetro, così come indicato nella planimetria 1:4'000, ogni domanda di costruzione, non attinente all'attività delle Officine, sarà sospesa (cfr. scheda descrittiva: effetti giuridici). Fra i fondi inclusi nel perimetro della zona di pianificazione figura il mapp. 2476, ricompreso soltanto parzialmente, di proprietà delle RI 1 e ubicato, per quanto qui interessa, all'intersezione fra viale __________ e via __________.

C.

Con ricorso 9 maggio 2008, le RI 1 si aggravano contro la zona di pianificazione innanzi a questo Tribunale, chiedendone l'annullamento. A sostegno della loro impugnativa, le ricorrenti lamentano la violazione della garanzia della proprietà e della libertà economica. In particolare, esse rilevano che l'avversata misura non si fonda su una sufficiente base legale e non è supportata dal necessario interesse pubblico. Farebbero manifesto difetto sia la necessità di mettere mano alla pianificazione, giacché dalla revisione generale del piano regolatore del 2001 le circostanze non sarebbero mutate, sia la conseguente volontà di modificare il piano. In realtà, a detta delle insorgenti, lo scopo, che avrebbe perseguito il municipio adottando il censurato provvedimento, non sarebbe per nulla di ordine pianificatorio, bensì di natura politica. La misura all'esame consisterebbe palesemente in un'azione di pressione verso la ricorrente e, in concomitanza, di sostegno allo sciopero, al quale le maestranze delle Officine __________ hanno dato vita proprio in quel periodo. Ciò, era dunque volto a proteggere i posti di lavoro in quel comparto, messi in discussione dal piano di ristrutturazione ventilato all'epoca dalla direzione delle __________. Alla luce di questi intendimenti, la contestata zona di pianificazione non risulta nemmeno proporzionata, in quanto inidonea ed inutile a raggiungere lo scopo prefisso, ritenuto che la soluzione della vertenza sindacale dipende e dipendeva peraltro da questioni squisitamente aziendali.

D.

La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio hanno postulato la reiezione del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT, RL 7.1.1.1), il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il ricorso può essere evaso sulla base degli atti (art. 18 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo Tribunale. Considerati i termini delle questioni poste a giudizio, un'udienza ed un sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro indispensabili.

2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).

2.2. In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.

3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita all'art. 26 Costituzione federale della Confederazione Svizzera (Cost., RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono essere modificati, il municipio ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia della pianificazione. La zona di pianificazione in parola è senz’altro sorretta da una valida base legale.

4. L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b in fine; Alexander Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano d’utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Alexander Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Alexander Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 457).

4.1. Con la revisione generale del piano regolatore, approvata dal Governo con risoluzione 16 ottobre 2001, il comune ha inteso assoggettare a piano particolareggiato alcuni comparti strategici per lo sviluppo cittadino, in cui era ritenuto necessario procedere ad un maggior approfondimento urbanistico e pianificatorio prima di acconsentirvi un nuovo sviluppo edificatorio o una sostanziale ristrutturazione (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pag. 37). Tra questi comparti strategici, è annoverato il Comparto Officine __________ che, come anticipato in narrativa, è retto dall'art. 48 NAPR, la cui nota marginale è "Piani Particolareggiati PP". Per quanto qui interessa, esso dispone:

1. Nel piano delle zone sono inseriti i seguenti comparti da sviluppare con un Piano particolareggiato:

- PP1 ...omissis...;

- PP2 Comparto Officine __________.

2. I contenuti ammessi sono i seguenti:

- PP1: ...omissis...;

- PP2: fino ad un'eventuale riconversione delle attività, le __________ potranno operare liberamente nell'ambito della loro attuale attività; l'eventuale riconversione, possibile anche a tappe, deve privilegiare funzioni d'interesse pubblico e residenziali, oltre a consentire contenuti commerciali e di servizio confacenti all'ubicazione centrale dell'area rispetto alla Stazione e di supporto e/o complemento funzionale alle attività del centro Città; sono ammessi contenuti compatibili con la funzione residenziale; devono inoltre essere previste adeguate superfici d'uso pubblico (EAP min. 6000 mq);

il PP potrà specificare ulteriormente i fabbisogni di destinazione e il rapporto quantitativo fra i contenuti ammessi.

3. I parametri e i limiti edificatori e i gradi di sensibilità verranno definiti nell'ambito dell'elaborazione del PP.

4. Prescrizioni transitorie:

Salvo per le attività delle Officine __________, per gli edifici esistenti possono essere autorizzati solo lavori di manutenzione e/o miglioria (esclusa la riedificazione), senza modifica sostanziale delle volumetrie esistenti (max. +20%).

4.2. Con questo disposto, il comune ha disciplinato il PP2 con un doppio regime: da un lato, esso ha riservato l'allestimento di un piano particolareggiato, definendone già le destinazioni d'uso, e, dall'altro, esso ha istituito un regime transitorio, a valere fino all'attuazione della pianificazione particolareggiata. Questo ordinamento transitorio, che il Tribunale non può sindacare in questa sede, stabilisce testualmente che, per quanto riguarda le destinazioni d'uso, le __________ possono operare liberamente nell'ambito della loro attuale attività (art. 48 cifra 2 NAPR). Quest'ambito è specificato alla cifra 4 dell'art. 48 NAPR: trattasi delle attività delle Officine __________. Orbene, il municipio ha istituito la zona di pianificazione proprio per salvaguardare, transitoriamente, l'area corrispondente al PP2 esclusivamente per le attività connesse a quella delle Officine __________ (cfr. scheda descrittiva: motivazioni). Esso non si è però avveduto che ciò corrisponde all'ambito della loro attuale attività, così come disposto dall'art. 48 NAPR: definizione in senso largo, questa, che comprende per l'appunto anche le attività ad essa connesse. Ne sorgesse il dubbio, ciò è confermato dalle osservazioni municipali al ricorso delle RI 1, con cui esso motivava l'istituzione della zona di pianificazione con il fatto che l'art. 48 NAPR, in riferimento al regime transitorio, "avrebbe consentito l'insediamento di destinazioni non adeguate agli obiettivi" (risposta del municipio di Bellinzona, ad 5, pag. 4). L'esecutivo comunale metteva difatti in rilievo la "fragilità dell'art. 48 NAPR, che non avrebbe garantito l'attesa dell'entrata in vigore del PP prima di eventuali modifiche di destinazione, come elencate compiutamente nel relativo articolo" (risposta del municipio di Bellinzona, ad 5, pag. 4). Oltre agli scopi alla base del contrastato provvedimento, anche i suoi effetti giuridici sono analoghi a quelli della norma transitoria, a cui il municipio intenderebbe porre mano tramite l'avversata misura. Con la differenza, però, che quelli della normativa transitoria sono più restrittivi, proprio nel senso auspicato dal municipio. Tant'è che per l'una, ogni domanda di costruzione non attinente all'attività attuale delle Officine sarà sospesa (cfr. scheda descrittiva: effetti giuridici), mentre per l'altra, fatto salvo per le attività delle Officine __________ e per gli edifici esistenti, di cui possono essere autorizzati solo lavori di manutenzione e/o miglioria (esclusa la riedificazione), senza modifica sostanziale delle volumetrie esistenti (cfr. art. 48 cifra 4 NAPR), ogni domanda in contrasto deve essere decisa negativamente. Ora, uguali gli scopi e addirittura più restrittivi gli effetti della norma transitoria, risulta in definitiva palese che non sussiste alcuna necessità di modificare l'ordinamento pianificatorio vigente. La contestata zona di pianificazione risulta di conseguenza priva d'interesse pubblico, giacché inutile, ritenuto che l'art. 48 cifra 2 e 4 NAPR, nella sua formulazione transitoria, ne fa oggi già le veci.

5. Visto quanto precede, il ricorso deve, dunque, essere accolto e la zona di pianificazione annullata. Non si prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 LPamm), mentre il comune di Bellinzona, soccombente, è tenuto al pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili alla ricorrente (art. 31 LPamm).