Rappresentanza delle parti, notificazione difettosa, restituzione in intero dei termini

A.

a. RI 1 è proprietaria di alcuni terreni situati nel comune di Capriasca, sezione Vaglio.

b. Il 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del piano regolatore.

c. Avverso tale decisione, nella misura in cui riguardava le sue proprietà, RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato con ricorso 21 novembre 2012, postulandone l'annullamento. In tale sede essa era rappresentata da due studi legali con sede a __________, segnatamente dallo studio legale __________ e dallo studio legale __________. L'allegato ricorsuale, steso su carta intestata recante il nome dei due studi legali e il rispettivo recapito, era firmato congiuntamente dall'avv. __________ (studio legale __________) e dall'avv. __________ (studio legale __________). L'allegato non indicava nessun recapito preferenziale per le comunicazioni.

B.

a. Con risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore, respingendo il ricorso di RI 1. La risoluzione è stata notificata alla ricorrente il 17 novembre 2015 per il tramite dello studio legale (cfr. estratto del tracciamento dell'invio postale raccomandato, numero di spedizione: __________). b. Come è emerso in seguito, RI 1 è stata informata il 23 novembre 2015 dall'avv. __________ circa l'esito del suo ricorso. Allo scritto informativo era allegato un estratto della risoluzione 10 novembre 2015, recante sulla prima pagina un timbro con l'indicazione "ricevuto, 19 nov. 2015". c. Avverso la citata risoluzione RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 22 dicembre 2015, rimesso brevi manu alla cancelleria il 24 dicembre 2015 successivo, postulandone l'annullamento. Contestualmente alla consegna dell'impugnativa, redatta personalmente dalla ricorrente, la cancelleria del Tribunale le segnalava che, da una verifica esperita presso la posta, la notificazione della risoluzione impugnata risultava essere avvenuta nei suoi confronti il 17 novembre 2015.

d. Con invio 3 gennaio 2016 RI 1 ha prodotto la documentazione allegata al ricorso di prima istanza, e ciò a complemento dell'allegato 1 al ricorso 22/24 dicembre 2015.

e. Con scritto 4 gennaio 2016 RI 1 ha precisato alcuni aspetti relativi alla notificazione della decisione impugnata: oltre a quanto già anticipato (supra, B.b.), essa rileva come, malgrado la doppia rappresentanza, il ricorso 21 novembre 2012 sia stato redatto dall'avv. __________, spedito dalla cancelleria del suo studio e come questi abbia seguito tutta la procedura, presenziando pure al sopralluogo indetto dal Consiglio di Stato il 18 giugno 2014. L'avv. __________ le avrebbe inoltre confermato di aver ricevuto la decisione il 19 novembre 2015, rassicurandola, nell'ottica di un eventuale ricorso, che era al beneficio della sospensione dei termini per le ferie giudiziarie di Natale. La ricorrente osserva infine di non aver mai ricevuto comunicazioni circa l'esito del ricorso 21 novembre 2012 da parte dello studio dell'avv. __________.

C.

a. Il 7 gennaio 2016 il giudice delegato ha intimato alla ricorrente e agli avv. __________ e __________, per eventuali osservazioni, lo scritto 5 gennaio 2016 del Servizio di Segreteria del Consiglio di Stato (in seguito: Servizio), secondo cui la risoluzione 10 novembre 2015 è stata inviata il 13 novembre 2015 a tutti i ricorrenti, incluso l'esemplare destinato a RI 1, intimato per il tramite dello studio dell'avv. __________. A causa di un errore di trascrizione del recapito, l'esemplare destinato alla studio __________, nella sua qualità però di patrocinatore di altri ricorrenti (__________), è stato intimato solo il 17 novembre 2015. b. RI 1, l'avv. __________ e l'avv. __________ si sono espressi in merito, concludendo che il ricorso è da considerarsi tempestivo, in quanto determinante sarebbe la notifica del 19 novembre 2015. In particolare l'avv. __________ conferma di aver avviato e seguito tutta la pratica relativa al ricorso 21 novembre 2012 e di aver ricevuto la risoluzione impugnata solo il 19 novembre 2015, ma di essere "(…) partito dal presupposto che la notificazione dalla decisione del Consiglio di Stato fosse per la signora RI 1". Preso poi contatto con lo studio dell'avv. __________ per concordare chi avrebbe informato RI 1 dell'esito del ricorso, la cancelleria di quest'ultimo gli avrebbe erroneamente riferito che la risoluzione sarebbe pervenuta anche a loro il 19 novembre 2015. Pone tuttavia l'accento sull'errore in cui è incorso il Servizio nell'intimare la risoluzione, sul fatto che l'avv. __________, che fungeva da tramite fra i due studi, abbia cessato nel 2013 l'attività presso lo studio dell'avv. __________ e sulla buona fede della ricorrente. RI 1 asserisce anzitutto di confermare la sua domanda di restituzione dei termini, "(…) che ho già chiesto con il mio scritto del 4.01.2016 indirizzato a cod. Tribunale". Essa sottolinea di non aver mai avuto contatti con lo studio dell'avv. __________, ritiene che la sua buona fede vada tutelata e che non possa venir penalizzata dal fatto che le notifiche ai suoi patrocinatori sono avvenute in date diverse. Rileva poi che non sarebbe mai stato chiesto ai suoi patrocinatori di designare un unico rappresentante, così come previsto dalla procedura penale federale, e che inoltre, avendo designato due difensori, l'intimazione andasse fatta a entrambi in analogia con l'art. 42 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1). Invoca infine una violazione del principio della parità di trattamento per il fatto che alcuni ricorrenti, a cui la risoluzione è stata intimata posteriormente, avrebbero beneficiato delle ferie giudiziarie. Conclude sottolineando come, senza errori da parte del Servizio, i suoi due rappresentanti sarebbero entrati in possesso della risoluzione alla stessa data, di modo che la questione attinente alla tempestività del suo ricorso non si sarebbe mai posta.

D.

ll ricorso e gli scritti 3 e 4 gennaio 2015 di RI 1 non sono stati intimati alle parti per le risposte.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente è certa (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). In merito alla tempestività del gravame, che deve essere insinuato entro trenta giorni dalla sua notificazione (art. 30 cpv. 1 LST), la Corte considera quanto segue.

2. 2.1. Per l'art. 11 cpv. 1 LPAmm le parti che presentano conclusioni in un procedimento devono sempre comunicare all'autorità il loro domicilio o la loro sede. Scopo della norma è quello di permettere all'autorità di poter eseguire le notificazioni per posta (Messaggio 23 maggio 2012 [n. 6645] sulla revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 in: RVGC 2013-2014, vol. 3, pag. 1947 segg., cap. 2.1. pag. 1956). Coerentemente, l'art. 17 cpv. 1 LPAmm stabilisce il principio secondo cui l'autorità notifica gli atti alle parti e all'autorità che ha giudicato mediante invio semplice o raccomandato.

2.2. Secondo l'art. 21 cpv. 1 LPAmm le parti compaiono di persona o per mezzo di un procuratore munito di sufficiente mandato; rimangono riservati i casi dove le parti sono tenute ad agire personalmente. Esse possono dunque condurre personalmente una procedura amministrativa o scegliere di farsi rappresentare. La LPAmm non impone all'autorità di notificare gli atti direttamente al rappresentante della parte. Tuttavia, la prassi in vigore già sotto l'egida della cessata legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), prevede di procedere in questo modo quando il mandatario si è fatto conoscere e si sia legittimato come tale (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1b ad art. 12).

2.3. La legge non vieta alle parti di farsi rappresentare da più mandatari. D'altro canto né la LPAmm, né la legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) conoscono una disposizione analoga all'art. 127 cpv. 2 del codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (CPP; RS 312.0), secondo cui in questi casi le parti devono designarne uno quale rappresentante principale abilitato a compiere gli atti di rappresentanza dinanzi alle autorità penali e il cui domicilio sia l'unico recapito per le notificazioni. In ogni caso, se la parte designa più di un rappresentante, è sufficiente che l'autorità intimi l'atto a uno di loro, non potendo la parte pretendere che la notificazione degli atti giudiziari intervenga a tutti gli indirizzi indicati (DTF 101 Ia 332). L'autorità può dunque procedere validamente intimando l'atto a un unico rappresentante, potendo contare sul fatto che il destinatario, al fine di salvaguardare i propri interessi, adotti le misure necessarie per entrare in possesso dell'invio agli indirizzi resi noti (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2^a ed., Berna 2015, pag. 379; Jürg Stadelwie-ser, Die Eröffnung von Verfügungen, San Gallo 1994, pag. 179; JAAC 2000, n. 45, pag. 557). L'autorità, tuttavia, deve in linea si principio trasmettere gli atti sempre alla medesima persona (Yves Donzallaz, La notification en droit interne suisse, Berna 2002, n. 772). Se, invece, essa decide di inviare un atto a tutti i patrocinatori, il termine di ricorso decorre dalla prima notificazione (cfr. Donzallaz, op. cit., n. 771). Tale soluzione - che non si pone in contrasto con l'art. 17 LPAmm, relativo alla forma delle notificazioni per scritto - s'impone anche in forza dei principi della buona fede procedurale, della parità di trattamento e della sicurezza del diritto. Permettere a una parte di procrastinare indebitamente il termine di ricorso una volta che la decisione (e il suo contenuto) le sono noti tramite la prima notificazione sino all'avvento dell'ultima appare infatti crassamente in contrasto con i citati precetti.

2.4. L'art. 20 LPAmm stabilisce che una notificazione difettosa non può cagionare alle parti alcun pregiudizio. Tale regola, che codifica quanto già stabilito in precedenza dalla giurisprudenza (cfr. Borghi/Corti, op. cit., n. 1 ad art. 46), è tuttavia temperata dal principio della buona fede e da quello della sicurezza giuridica, allo scopo di evitare che la notifica difettosa di una decisione permetta di differire illimitatamente il termine per impugnarla. Quando, pertanto, una parte è venuta a conoscenza di una decisione che non le è stata intimata, essa deve mettere diligentemente in atto quanto ci si può attendere dalla stessa affinché l'autorità proceda a tanto: non lo facesse, allora agirebbe contrariamente alle regole della buona fede, pregiudicando con ciò la tempestività di un suo eventuale ricorso contro una notifica tardiva della decisione (Messaggio cit., cap. 4.3. pag. 1959; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, pag. 877 seg. n. 5; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, Berna 1990, n. 1.6 ad art. 32). In quest'ordine d'idee l'art. 68 cpv. 1 LPAmm stabilisce che il termine per presentare ricorso decorre, in assenza di intimazione, dalla "conoscenza" della decisione impugnata.

2.5. La protezione della buona fede è però esclusa se l'inesattezza dell'indicazione era facilmente riconoscibile in ragione di elementi non solo oggettivi ma anche soggettivi. Il Tribunale federale ha sempre considerato in quest'ambito le particolarità del caso concreto e in specie la situazione personale del ricorrente: se quest'ultimo si avvale del patrocinio di un legale, il suo caso sarà valutato con maggior rigore, ben maggiori essendo infatti le possibilità di riconoscere senza indugio l'inesatta o incompleta indicazione del rimedio (Borghi/Corti, op. cit., n. 5 a ad art. 26 e rif. ivi citati).

3. Come visto in narrativa, la decisione impugnata è stata notificata allo studio legale __________ il 17 novembre 2015. Il termine di ricorso in relazione a questa notificazione ha dunque cominciato a decorrere il giorno successivo (art. 13 cpv. 1 LPAmm), giungendo a scadenza il 17 dicembre 2015. L'impugnativa, consegnata alla cancelleria del Tribunale solamente il 24 dicembre successivo, sarebbe pertanto tardiva. La ricorrente ritiene invece che il termine abbia cominciato validamente a decorrere unicamente il giorno seguente alla notificazione della decisione allo studio __________, avvenuta come visto il 19 dicembre 2015, di modo che il termine non sarebbe spirato prima del 18 dicembre successivo, quando la sua decorrenza sarebbe stata interrotta sino al 2 gennaio 2016 compreso, per effetto delle ferie stabilite dall'art. 16 cpv. 1 lett. c LPAmm. Donde la tempestività del gravame. Tale tesi non può essere accreditata, per i seguenti motivi.

3.1. Il 20 novembre 2012 RI 1 ha designato con due separate procure 20 novembre 2012 quali suoi patrocinatori gli avvocati dello studio legale __________ e quelli dello studio di __________. Come esposto in narrativa, l'allegato ricorsuale 21 novembre 2012 è stato steso su carta intestata comune, riportante il nome dei due studi e il loro rispettivo recapito (cfr. documentazione agli atti). L'atto, firmato congiuntamente dall'avv. __________ per lo studio legale avv. __________ e dall'avv. __________ (ancorché la firma sia stata apposta per procura dall'avv. __________) per lo studio legale avv. __________, non conteneva indicazioni circa il recapito preferenziale per le comunicazioni. Ora, fermo quanto appena spiegato (supra, consid. 2), il Consiglio di Stato era in linea di principio libero di notificare validamente gli atti dipendenti dalla procedura in parola all'uno o all'altro patrocinatore, oppure a entrambi. Invano la ricorrente si appella all'art. 42 LPAmm, secondo cui i litisconsorzi possono designare un rappresentante comune; in caso contrario, le notificazioni sono fatte a ciascuno di loro. La fattispecie contemplata dalla norma non ha infatti alcuna attinenza con quella all'esame.

3.2. Vero è anche che, alla luce del fatto che al sopralluogo indetto il 18 giugno 2014 dal Governo abbia partecipato solamente l'avv. __________, potrebbe sorgere il dubbio che la notificazione andava in realtà fatta almeno a quest'ultimo. La questione non merita tuttavia di essere approfondita oltre. Intanto perché comunque già il ritiro della raccomandata da parte del primo patrocinatore ha sortito gli effetti di una valida notificazione. Ma anche qualora si volesse ammettere che essa fosse difettosa, questa circostanza non può essere sollevata nella presente procedura, per motivi derivanti dalla buona fede procedurale.

3.3. Al momento della(e) notificazione(i) della decisione, infatti, RI 1 risultava ancora patrocinata dai citati legali, non risultando dagli atti che essa avesse revocato i mandati o comunicato all'autorità che la decisione doveva esserle intimata direttamente. Del resto la ricorrente nemmeno lo pretende. Se, pertanto, si volesse ammettere che la notificazione della decisione fosse difettosa in quanto la ricorrente poteva attendersi in buona fede che l'autorità inviasse gli atti all'avv. __________, un simile difetto poteva (e doveva) essere facilmente rilevato già dai suoi patrocinatori. Non poteva infatti sfuggire loro, a chiaro tenore della decisione, che essa era stata notificata alla ricorrente per il tra-mite dell'avv. __________ (ris. gov., pag. 401), così come, per lo stesso motivo, l'avv. __________ non poteva non accorgersi che la decisione impugnata gli era stata notificata in un'unica copia in relazione ai ricorrenti __________ (ibidem, pag. 403). Non occorre indagare se alla fin fine l'errore sia da ascrivere al comportamento negligente dell'uno o dell'altro patrocinatore. Sta di fatto che l'eventuale vizio di notificazione, semmai vi è stato, era immediatamente rilevabile da parte dei patrocinatori di RI 1, i quali non hanno sollevato obiezioni in merito. La ricorrente, pertanto, non poteva attendere sino al 24 dicembre successivo per invocarlo a sostegno della tempestività dell'impugnativa, un simile agire essendo contrario al principio della buona fede procedurale.

3.4. Ne discende che RI 1 non può spuntare la ricevibilità del gravame in applicazione dell'art. 20 LPAmm.

4. Nel suo scritto 21 gennaio 2016 RI 1 asserisce di confermare "(…) la mia domanda di restituzione dei termini, che ho già chiesto con il mio scritto del 4.01.2016 indirizzato a cod. Tribunale". Ora, contrariamente a quanto essa afferma, da tale scritto non si può desumere nessuna richiesta ai sensi dell'art. 15 LPAmm. Tuttavia, anche qualora si volesse ritenere che essa sia stata formulata implicitamente, questa andrebbe comunque respinta nel merito, per i seguenti motivi.

4.1. Il 1° marzo 2014 è entrata in vigore LPAmm, che contrariamente all'art. 12 dell'ormai abrogata LPamm - il quale rinviava alla procedura civile per disciplinare l'istituto della restituzione in intero contro il lasso dei termini - sancisce autonomamente all'art. 15 LPAmm che i termini non rispettati possono essere restituiti soltanto se la parte o il suo rappresentante può dimostrare di non averli potuti osservare a causa di un impedimento di cui non ha colpa (cpv. 1); la domanda di restituzione contro il lasso dei termini, soggiunge la norma (cpv. 2), dev'essere presentata all'autorità competente entro 10 giorni dalla cessazione dell'impedimento.

4.2. La restituzione contro il lasso dei termini è un rimedio eccezionale, volto ad eliminare le conseguenze preclusive derivanti dall'omissione di atti processuali. Essa mira in sostanza a evitare che da un'omissione processuale incolpevole derivino conseguen-ze eccessive, non giustificate dall'esigenza di assicurare un ordinato svolgimento del processo (Borghi/Corti, op.cit., n. 1 seg. ad art. 12).

4.3. Il rimedio incide profondamente sulla sicurezza del diritto, per cui occorre valutare l'adempimento dei suoi presupposti seguendo criteri restrittivi (STF 2C_747/2011 del 26 settembre 2011, consid. 2.2). Ai sensi dell'art. 15 cpv. 1 LPAmm, la parte, rispettivamente il suo rappresentante, che intende prevalersene deve dunque dimostrare di essere esente da qualsiasi colpa e che non avrebbe potuto agire tempestivamente nemmeno dando prova di un comportamento scrupoloso; a questa valutazione si applica un metro rigoroso e oggettivo (cfr. ancora di recente, STF 2F_17/2014 del 19 settembre 2014 consid. 2.2.1 con rinvii; Patricia Egli in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG, Zurigo/Basliea/ Ginevra 2016, n. 4 ad art. 24). Per poter essere ammessa l'assenza di colpa, la parte deve dimostrare che né a lei, né al suo eventuale patrocinatore possa essere imputata anche solo una leggera negligenza (Egli, op. cit., n. 16 ad art. 24).

4.4. In concreto tutti gli argomenti invocati da RI 1 nel suo scritto 21 gennaio 2016 (buona fede, il fatto di non poter essere penalizzata dalla notificazione in data diversa della decisione ai suoi patrocinatori, ecc.) non rientrano con ogni evidenza nel novero di quelli che per gravità e mancanza di colpa permetterebbero di accogliere la domanda di restituzione del termine non rispettato. Come esposto in precedenza (supra, 3.3.), il mancato ossequio della scadenza è in realtà da ricondurre all'errata convinzione che la decisione sarebbe stata notificata il 19 novembre 2015, di modo che il termine di ricorso avrebbe beneficiato del periodo di ferie giudiziarie natalizie. Tale errore deve a sua volta essere ascritto - come visto in precedenza - all'agire dei suoi mandatari, che avrebbero dovuto verificare con maggiore scrupolo il giorno della notificazione della decisione. Intanto, che la decisione per la ricorrente fosse stata notificata allo studio dell'avv. __________ è fuori di dubbio, tale circostanza emergendo come visto con cristallina chiarezza dalla decisione impugnata (ris. gov., pag. 401).

4.5. Ferma questa centrale premessa, appare poi comunque pretestuoso appellarsi all'invio differito delle decisioni da parte del Servizio. Determinante ai fini del computo del termine non è, infatti, l'intimazione ma la notificazione della decisione, che dipende anche dal destinatario, per cui il termine di ricorso diverge frequentemente anche in caso di spedizioni simultanee, circostanza che i mandatari - avvocati senz'ombra di dubbio cogniti in materia - non potevano ignorare. Ne discende - e questo appare determinante ai fini della valutazione dei presupposti della restituzione del termine - che la ricorrente non può prevalersi di non aver potuto osservare il termine di ricorso a causa di un impedimento di cui i suoi patrocinatori, il cui comportamento le è imputabile (Egli, op. cit., n. 16 segg. ad art. 24), non sono responsabili. Una diversa conclusione finirebbe col pregiudicare in modo intollerabile la sicurezza del diritto. Per questi motivi l'istanza è respinta, senza che occorra inoltre chinarsi sulla sua tempestività.

5. Da ultimo è invano che la ricorrente si appella al principio della parità di trattamento per il fatto che alcuni ricorrenti, a cui la risoluzione è stata intimata posteriormente, avrebbero potuto beneficiare delle ferie giudiziarie natalizie. Nell'agire dell'autorità non è nemmeno lontanamente ravvisabile la volontà di favorire alcuni insorgenti a discapito di altri. Tanto più che nel caso concreto anche coloro ai quali la decisione è stata spedita in prima battuta, ossia venerdì 13 novembre 2015, avrebbero potuto beneficiare delle ferie giudiziarie: bastava che attendessero un paio di giorni a ritirare la raccomandata, ciò che il termine di giacenza avrebbe permesso.

6. Infine, dal fatto che per errore l'autorità abbia in un primo tempo trasmesso la decisione destinata allo studio dell'avv. __________ in relazione ai ricorrenti __________ a un altro studio, nulla può dedurre a suo favore la ricorrente. Tale decisione, come visto, non la riguardava.

7. Per tutti questi motivi, il ricorso dev'essere dichiarato irricevibile e l'istanza di restituzione in intero respinta. La tassa di giustizia viene posta a carico della ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).