Istituzione di un vincolo AP-EP per la realizzazione di un autosilo e giardino pubblico

A.

CO 2 è proprietario del mapp. 459 di Mendrisio, sezione di Arzo, su cui sorge la sua casa d'abitazione, ospitante in passato l'ufficio postale. Il fondo, di 1'096 m2, è situato nel settore sud del nucleo di Arzo in prossimità dell'Oratorio della Madonna del Ponte. L'Inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS), che include il nucleo di Arzo negli insediamenti d'importanza nazionale, definisce la costruzione al mapp. 459 unitamente agli edifici al limitrofo mapp. 143, che ospita un ristorante, come elementi perturbanti.

B.

a. Durante la seduta del 7 ottobre 2013 il Consiglio comunale di Mendrisio ha adottato il piano particolareggiato del nucleo di Arzo (PPNV) e alcune varianti di adeguamento del piano regolatore alle risoluzioni del Consiglio di Stato del 14 giugno 2005 (n. 2920) e del 10 settembre 2008 (n. 4623). In particolare il PPNV, verificata l'offerta di posteggi pubblici al servizio del nucleo anche alla luce della sua pedonalizzazione, istituisce sul mapp. 459 un vincolo per attrezzature e edifici d'interesse pubblico AP/EP "autosilo e giardino pubblico" per 60 posti auto, disciplinato dall'art. 40 cpv. 6 delle norme di attuazione del PPNV (NA-PPNV). In parallelo il piano generale del traffico e delle AP/EP ridimensiona, fra l'altro, la capienza del posteggio in località Ressiga, prossimo all'estremità nord del nucleo e parzialmente realizzato (32 stalli), riducendo il numero di posteggi da 80 a 40. In questo modo i posteggi pubblici vengono posizionati alle entrate sud e nord del nucleo, evitandone l'attraversamento.

b. CO 2 è insorto davanti al Consiglio di Stato avverso il vincolo che grava il suo fondo, postulandone l'annullamento. Privo di interesse pubblico, esso avrebbe infatti comportato un'ingiustificata restrizione della sua proprietà. Anzitutto il ricorrente ha criticato i dati riportati nel Rapporto di pianificazione relativi al fabbisogno di posteggi nel nucleo. Ha inoltre contestato i motivi addotti a sostegno del ridimensionamento del posteggio in località Ressiga, ritenendo peraltro che lo scopo di evitare di convogliare un numero importante di autovetture a nord del nucleo sarebbe stato vanificato dal vincolo sul suo fondo, che le indirizza addirittura al suo interno. Parimenti inappropriata sarebbe risultata la scelta di rinunciare alle aree attualmente riservate ai posteggi pubblici all'interno del nucleo (mapp. 47, 463 e 875), di cui ha messo fortemente in dubbio l'attuazione. A ogni modo un loro abbandono non avrebbe giustificato la limitazione imposta alla sua proprietà, inserita in un'area "(…) qualificata come sito pittoresco".

c. Con risoluzione del 15 giugno 2016 (n. 2685) il Consiglio di Stato ha approvato il PPNV e le varianti di adeguamento del piano regolatore, negando tuttavia la sanzione al vincolo in parola, unitamente, per quanto qui interessa, alla riduzione della capienza del posteggio in località Ressiga. Il ricorso di CO 2 è stato di conseguenza accolto. In particolare il Governo, condiviso il calcolo del fabbisogno di posteggi per il nucleo, ha confermato l'interesse pubblico alla base del vincolo, non condividendone tuttavia la collocazione al mapp. 459 "(…) in quanto vi è una carenza di elementi a sostegno dell'idoneità dell'ubicazione individuata quale miglior soluzione possibile nel particolare contesto insediativo" e ritenendo che vi sarebbero altre ubicazioni "(…) appartenenti alla zona edificabile ma costituite da terreni liberi da edificazioni". Gli atti sono stati ritornati al Comune per una variante "(…) che meglio soddisfi il principio della proporzionalità", invitandolo nel contempo a "(…) riflettere sull'opportunità di prevedere per esempio il vincolo di Piano di quartiere per il comparto costituito, oltre che dal fmn 459, degli adiacenti fmn 142 e 143. Questa misura permetterebbe di creare delle premesse urbanistiche unitarie per la valorizzazione e la riqualifica di questo importante settore posto all'entrata del paese" (cfr. pag. 24 e 29).

C.

Avverso tale risoluzione il Comune di Mendrisio insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e la riforma nel senso di approvare l'assetto pianificatorio adottato dal Consiglio comunale. Invocando una violazione della sua autonomia, esso sottolinea il chiaro e preminente interesse pubblico alla base della soluzione adottata, che risulterebbe l'unica fattibile e ragionevole. Anzitutto la realizzazione dell'autosilo al mapp. 459 e del sovrastante giardino pubblico permetterebbero di soddisfare molteplici interessi, che non si limitano alla sola realizzazione di una sosta per le auto, ma includono anche aspetti legati alla riqualifica del nucleo e di un suo luogo assai sensibile nonché all'aggregazione sociale. Nega poi che nelle adiacenze vi siano altri sedimi con la stessa valenza strategica, di modo che l'ubicazione prescelta non violerebbe il principio della proporzionalità. A suffragio di tale tesi produce lo studio "Inquadramento pianificatorio relativo al posteggio coperto al fmn 459 RFD di Arzo" dell'agosto 2016, spiegando come soluzioni alternative siano state ponderate e scartate nella prima fase degli studi pianificatori. La soluzione adottata sarebbe peraltro stata condivisa dal Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare. Inoltre il mantenimento del posteggio in località Ressiga con la sua capienza originaria si porrebbe, fra l'altro, in conflitto con la pedonalizzazione del nucleo. Apparirebbe pertanto illogico attribuirgli una funzione di servizio anche per la sua parte meridionale. Spiega infine le ragioni per le quali l'invito formulato dal Governo di prevedere un piano di quartiere ai mapp. 459, 142 e 143 sarebbe inattuabile.

D.

a. In sede di risposta, la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, e CO 2 postulano la reiezione del gravame. Ribadendo come la mancata approvazione del vincolo non sia da ricondurre all'assenza di un interesse pubblico a suo sostegno bensì alla mancata ponderazioni di tutti gli interessi in gioco, la Sezione osserva in particolare come gli atti siano carenti anche in merito al suo costo e come la formulazione dell'art. 40 cpv. 6 NA-PPNV risulti ambigua e lacunosa. Inoltre lo studio dell'agosto 2016 prodotto con il ricorso sarebbe posteriore alla risoluzione impugnata. Anche CO 2, ribadite le motivazioni addotte in prima sede e negata in particolare la sussistenza di una violazione dell'autonomia comunale, ritiene l'opera inattendibile dal profilo dei costi. Chiede inoltre dal Comune l'edizione della perizia commissionata all'ing. B__________ relativa al valore della sua proprietà nonché l'esperimento di un sopralluogo atto a verificare possibili ubicazioni alternative.

b. In sede di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande. Il ricorrente, opponendosi all'edizione della perizia, osserva in particolare come i costi preventivati, comprensivi anche di quelli espropriativi, vadano intesi come costi di massima.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100) e la legittimazione attiva del Comune di Mendrisio è certa (art. 30 cpv. 2 lett. a LST).

1.2. Poiché le controverse varianti del piano regolatore e il PPNV sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), esse dovranno essere esaminate, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge infatti con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Il sopralluogo e l'edizione della perizia concernente il mapp. 459, sollecitati da CO 2, non appaiono invero suscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016 n. 16 consid. 5.2. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

4. 4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via (cfr. Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 18; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 509). Oltre alla definizione della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 19 ad art. 15).

4.2. I piani regolatori, come appena spiegato, devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico.

5. 5.1. L'insediamento attuale del nucleo di Arzo si compone di un nucleo centrale e, in diretta continuità con questo insieme, di due nuclei secondari, uno all'estremità nord e uno a sud (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 1, Mendrisiotto, Berna 2006, pag. 32, e Rapporto di pianificazione del PPNV del novembre 2012, pag. 10-11). Come visto in narrativa, il mapp. 459, limitrofo al mapp. 143, si situa all'entrata del nucleo secondario meridionale in prossimità dell'Oratorio della Madonna del Ponte.

5.2. Il PPNV si prefigge come scopi generali di salvaguardare le particolarità più importanti del nucleo, di creare le premesse affinché i privati possano compiutamente utilizzare la sostanza edilizia esistente, di proporre soluzioni non penalizzanti per gli interventi in facciata, di permettere di integrare un'architettura attuale nel tessuto originale, di valutare le problematiche del traffico veicolare, in particolare relative allo stazionamento dei veicoli, ed infine di rivitalizzare il nucleo facilitando l'arrivo di nuove famiglie (cfr. Rapporto PPNV, pag. 7). Da notare che lo studio tipologico del nucleo aveva posto in rilievo i seguenti aspetti, poi considerati nell'ambito dell'allestimento del PPNV (cfr. Rapporto PPNV, pag. 12):

° Gli spazi centrali dei due nuclei secondari sono da valorizzare caratterizzandoli come due piazze d'accesso. La valorizzazione del nucleo vicino all'Oratorio deve anche comprendere i fondi dell'ex Ufficio postale e il ristorante con il bocciodromo.

(…)

° La valorizzazione del nucleo richiede anche una migliore gestione dei posteggi che attualmente sono sistemati anche all'interno delle corti. Per risolvere questo problema è necessario mettere a disposizione un numero sufficiente di posti auto pubblici, raccolti ordinatamente alle entrate del nucleo.

5.3. Coerentemente con questa analisi e con gli scopi perseguiti, il PPNV prevede la pedonalizzazione del nucleo e la rinuncia ai posteggi esistenti ai mapp. 47, 463 e 875 (complessivi 28 stalli). Inoltre, quantificato il fabbisogno per la zona in 255 posteggi, propone per la sua copertura, in aggiunta a quelli mantenuti (privati: 60 e pubblici: 119), la creazione dell'autosilo al mapp. 459 per 60 posti-auto, collocato all'entrata sud del nucleo (cfr. Rapporto di pianificazione delle varianti di adeguamento novembre 2012, pag. 12 e 15-16). La capienza del posteggio in località Ressiga viene ridimensionata a 40 unità, sia per una questione di costi, sia "(…) per evitare di portare un numero importante di autovetture nella parte alta del nucleo" (cfr. Rapporto varianti, pag. 16, e Rapporto PPNV, pag. 31).

5.4. La previsione del posteggio al mapp. 459 persegue inoltre ulteriori finalità: abbandonata l'intenzione di indire un concorso d'architettura per studiare nel dettaglio la sistemazione urbanistica del comparto d'entrata sud, adiacente all'Oratorio, "L'idea attuale è quella di valorizzare lo spazio pubblico aperto mediante la realizzazione di un nuovo autosilo sul mapp. 459, sistemando di principio a giardino pubblico la sua copertura" (cfr. Rapporto PPNV, pag. 27). Facendo inoltre proprie le raccomandazioni dell'ISOS relative alla valorizzazione del riale che scorre all'interno dei due nuclei secondari, comprensiva anche dell'arredo degli spazi pubblici in relazione con il corso d'acqua (cfr. ISOS, pag. 34), "(…) l'intenzione di ripristinare il riale [che lambisce il lato nord-est del mapp. 459] a cielo aperto è riconfermata, anche quale conseguenza della decisione di collocare nel posteggio pubblico i posti auto al servizio del ristorante" al mapp. 143 (cfr. Rapporto PPNV, pag. 27). Infine "Il giardino pubblico combinato con l'autosilo ha lo scopo di favorire l'incontro in un luogo ben accessibile e servito, grazie anche alla vicinanza della piccola Osteria. Questo nuovo elemento d'importanza sociale è compreso nel concetto di riqualifica dello spazio pubblico che prevede in particolare il ripristino del riale" (cfr. Rapporto PPNV, pag. 20).

5.5. Alla luce di queste premesse, in linea di principio l'interesse pubblico alla base del vincolo contestato appare fuori discussione: il bisogno accresciuto di posteggi - derivante dalla rinuncia da parte del Comune ai posteggi ai mapp. 47, 463 e 875 nonché all'ampliamento del posteggio in località Ressiga, in contrasto con le finalità di valorizzazione e pedonalizzazione del nucleo - appare comprovato, così come rettamente rilevato dal Governo. Priva di sostanza appare in questo contesto la censura di CO 2, secondo cui il vincolo in parola convoglierebbe il traffico all'interno del nucleo, ritenuto che, come spiega il Comune in sede di replica, l'accesso all'autosilo avverrà dalla strada cantonale attraverso la stradina che costeggia a est il mapp. 459. Inoltre la collocazione dell'autosilo e del relativo giardino pubblico al mapp. 459 è supportato dalle molteplici ragioni di carattere urbanistico e sociale, esposte ai considerandi che precedono, a cui si aggiunge l'eliminazione di un elemento definito dall'ISOS, a pag. 28 e 33, come perturbante ("Anche la ristrutturazione senza cura di un vecchio edificio e la realizzazione di uno nuovo, l'edificio della posta (…), hanno sminuito il valore dell'insieme; in particolare l'edificio postale oltre che per le caratteristiche architettoniche si mostra insensibile nel rapporto con la topografia"). Non può di conseguenza essere seguita la tesi del Consiglio di Stato, secondo cui il Comune avrebbe omesso di valutare ubicazioni alternative per l'autosilo, posto che, come appena visto, l'opera, completata dal giardino previsto sulla sua sommità, non ha come unico scopo lo stazionamento dei veicoli.

5.6. Va poi rilevato, per quanto attiene al limitrofo mapp. 143 - in questo contesto il mapp. 142, di 8 m², risulta irrilevante - che il PPNV definisce i suoi sub. A e B come "stabili atipici", retti dall'art. 7 cpv. 4 NA-PPNV, e inserisce il suo sub. C fra le "costruzioni o elemento di disturbo", disciplinati all'art. 8 NA-PPNV. L'area libera rimanente ricade invece nella categoria "corti/aree inedificabili da arredare" di cui all'art. 31 NAPP. Il regime predisposto dalle NA-PPNV, approvato senza riserve dal Governo, permette in particolare al Municipio di richiedere la demolizione del sub. C in caso di interventi edificatori sulla parte rimanente del fondo e di valorizzare la parte inedificata della proprietà (cfr. anche Rapporto PPNV, pag. 27). Da quanto precede si deve concludere che, come rileva il Comune, l'assetto previsto per i mapp. 459, 142 e 143 fornisce "(…) le basi complete volte a riqualificare questo comparto sensibile che caratterizza l'entrata meridionale del nucleo" (ibidem), senza necessità di far capo agli strumenti suggeriti dal Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata.

5.7. La pianificazione proposta non può tuttavia essere condivisa dal profilo della sua sostenibilità. Secondo l'art. 30 LALPT, il programma di realizzazione, che costituisce una componente obbligatoria del piano regolatore a tenore dell'art. 26 LALPT, indica in particolare i costi delle opere e il modo in cui sono coperti. Il programma di realizzazione costituisce in buona sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente pubblico, volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr. STF 1P/121.2004 del 24 settembre 2004 consid. 2.4; STA 90.2008.90 dell'11 gennaio 2010 consid. 5). In concreto, il programma di realizzazione, adattato in base alle proposte del PPNV, quantifica i costi indicativi per la realizzazione dell'autosilo e del giardino pubblico, in circa fr. 2'000'000.- in base al seguente calcolo: 60 posti x fr. 35'000.- (cfr. Rapporto PPNV, pag. 32). Ora tale importo, che prende come base di calcolo il costo teorico di realizzazione di un posteggio coperto, risulta manifestamente insufficiente e inattendibile per giustificare il vincolo in parola. Anzitutto non è dato di vedere se sono stati considerati e in che misura incidano i costi relativi all'esproprio del mapp. 459, alla demolizione dell'edificio che vi insiste e alla realizzazione del giardino pubblico. Da notare che il Comune, in sede di replica, a fronte delle puntuali critiche delle controparti in merito al calcolo, non ha fornito particolari delucidazioni, limitandosi ad asserire che "(…) i costi previsti dalla variante sono dei costi di massima e sono comprensivi anche di quelli espropriativi". Tale argomento non è convincente se solo si considera che i valori ufficiali di stima relativi al mapp. 459 ammontano a fr. 415'336.- e che, notoriamente, tali valori - che servono per il calcolo dell'imposta cantonale sulla sostanza - sono nettamente inferiori rispetto ai valori di mercato (cfr. STA 80.2015.225/226 del 21 dicembre 2017 consid. 2.5 e rif. ivi menzionati).

5.8. Inoltre, la conformazione irregolare del terreno - che, contrariamente a quanto asserito nel Rapporto varianti, pag. 16, presenta una profondità media di ca. 25 m, rendendo inattendibile il calcolo riportato sempre a pag. 16, secondo cui l'area "(…) di ca. 1'000 mq con profondità media di ca. 30 ml., di cui: 30: 2.50 ml = ca. 14 posti x fila [recte: 30: 2.50 ml = 12 posti] >> 2 file su 2 piani = ca. 60 posti" -, il suo sviluppo altimetrico in pendenza, desumibile dalla fotografia a pag. 23 dell'ISOS in combinazione con le viste satellitari e street view su www.maps.google.ch (cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5 e rimandi) nonché la sensibilità del contesto in cui s'inserirebbe l'opera, presuppongono almeno una minima verifica progettuale, dimostrandosi un calcolo teorico, come quello proposto, insufficiente anche alla luce degli scopi perseguiti di riqualifica del nucleo. In quest'ottica risulta fondata l'ulteriore critica rivolta dal Consiglio di Stato al vincolo in parola con riferimento ai contenuti dell'art. 40 cpv. 6 NA-PPNV, ritenuti ambigui e insufficienti. Così come formulata la norma, che prevede l'ubicazione al mapp. 459 "di un posteggio coperto o interrato fino a 60 posti auto" permetterebbe infatti di eseguire un'opera (posteggio coperto) difficilmente conciliabile con le finalità di riqualifica perseguite. Inoltre, contrariamente a quanto impone l'art. 29 cpv. 2 lett. b LALPT, essa non prevede nessun parametro edificatorio, a dimostrazione peraltro del fatto che nessuna, seppur minima, verifica progettuale è stata in casu eseguita. Ora, l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi vale anche per le zone per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP). Il legislatore cantonale aveva infatti inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973, impedendo che norme vaghe e indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio, rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii).

5.9. In definitiva, la risoluzione impugnata non viola l'autonomia comunale, istituto che, notoriamente, non permette di tutelare soluzioni contrarie al diritto (DTF 116 Ia 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii).

6. 6.1. Per tutti questi motivi, nell'esito, la risoluzione impugnata viene confermata e il ricorso respinto.

6.2. Si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili a CO 2, che ha resistito con successo all'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).