Vincolo di centro raccolta rifiuti in corrispondenza di una stazione di servizio

A.

La RI 1 è proprietaria del mapp. 1308 in località Muraccio di Caslano, lungo la strada che conduce al valico doganale di Ponte Tresa (via Cantonale/via Colombera). Il fondo, che ha una superficie complessiva di 1298 mq, ospita una stazione di servizio per il rifornimento del carburante, di pertinenza della __________. L'esercizio commerciale si compone di una doppia pensilina sotto la quale vi sono le pompe per l'erogazione del carburante, di un edificio in cui è inserito un piccolo negozio e di un autolavaggio. Sul piazzale, al confine nord del fondo, vi è un'area appositamente equipaggiata per le operazioni di rifornimento della struttura, utilizzata pure per la sosta dei veicoli dei clienti.

B.

Nella seduta 5 dicembre 2007 il consiglio comunale di Caslano ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessi, in corrispondenza dell'angolo nord-est del mapp. 1308 a confine con la strada pedonale e il mapp. 1549 è stata riservata un'area di circa 12 x 5 m per accogliere un centro di raccolta separata dei rifiuti domestici (AP13) con contenitori interrati sporgenti al massimo 1.5 m dal suolo (cfr. art. 58 cpv. 2 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR).

C.

Adito da __________, allora proprietaria del mapp. 1308, con risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2695) il Consiglio di Stato ha confermato il vincolo nell'ambito dell'approvazione della revisione del piano regolatore.

D.

Con sentenza 10 ottobre 2012 (n. 90.2009.52) il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso che __________ aveva inoltrato contro la risoluzione governativa, annullando l'approvazione del vincolo in parola e retrocedendo gli atti al Consiglio di Stato affinché accertasse, se del caso tramite il municipio, se il centro di raccolta rifiuti contestato era necessario. Inoltre, alla luce della particolarità del fondo che ospitava una stazione di benzina, il Governo è stato invitato a verificare - perlomeno in modo sommario - la fattibilità tecnica e le conseguenze ambientali della realizzazione della struttura.

E.

Analogamente sollecitato dall'Ufficio della pianificazione locale, con scritto 6 febbraio 2014 il municipio di Caslano ha comunicato la volontà di mantenere il vincolo. Sottolineato l'esperienza positiva maturata dopo la messa in funzione del nuovo sistema di raccolta rifiuti e l'aumento della popolazione passata dai 3'577 abitanti del 31 dicembre 2000 ai 4'284 del 31 dicembre 2013, l'esecutivo comunale ha in particolare prodotto una tabella, dalla quale si evince che il citato centro servirebbe una quarantina di edifici occupati da 183 persone, con un potenziale insediativo complessivo del comparto servito di 300 abitanti. Esso, che dista all'incirca 480 m dall'altro centro - rimasto incontestato - posto a monte di via cantonale, permetterebbe all'utenza di evitare l'attraversamento della strada.

F.

Con risoluzione 10 dicembre 2015 (n. 5591) il Consiglio di Stato ha nuovamente approvato il vincolo e respinto il ricorso di __________. Il Governo ha infatti considerato che esso fosse sorretto da un sufficiente interesse pubblico e sostenibile finanziariamente per il comune, giacché il debito pubblico pro capite - verificato nell'ambito dell'approvazione di recenti modifiche del piano regolatore - sarebbe nettamente inferiore alla soglia limite di fr. 4'000.- per abitante stabilita dalla "direttiva cantonale". L'Esecutivo cantonale ha quindi concluso che (pag. 10):

dal profilo tecnico e realizzativo le necessarie misure andranno definite nella successiva procedura edilizia giacché l'esistenza di una camera di ritenzione dei carburanti in caso di fuoriuscita sul piazzale non può essere considerato un motivo sufficiente per impedire una soluzione realizzativa del nuovo impianto.

G.

Con impugnativa 28 gennaio 2016, assistita da una replica, la RI 1 insorge davanti al Tribunale chiedendo nuovamente l'annullamento del vincolo posto a carico del suo fondo. La ricorrente invoca la garanzia della proprietà, sottolineando come né il comune né il Consiglio di Stato abbiano colmato le carenze rilevate dalla Corte nel precedente giudizio.

H.

Il comune di Caslano, rappresentato dal suo municipio, resiste al ricorso, mentre il Governo, per il tramite della Sezione dello sviluppo territoriale, si rimette al giudizio del Tribunale. Dei loro argomenti si dirà ove necessario in diritto.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del rimedio sono dati dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). La legittimazione della RI 1, subingredita a __________, è certa (art. 30 cpv. 2 lett. b LST) e il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

2. Per quanto riguarda i principi giuridici applicabili alla fattispecie, essi sono noti alle parti dalla pregressa procedura, cui per brevità si rinvia (in particolare consid. 5.1).

3. Con la citata sentenza 10 ottobre 2012, il Tribunale ha retrocesso gli atti al Consiglio di Stato perché rendesse una nuova decisione, dopo aver completato l'istruttoria quanto alla necessità della struttura e a una verifica, perlomeno sommaria della sua fattibilità tecnica (compresi gli aspetti ambientali) e finanziaria.

3.1. Alla luce del citato rinvio, con scritto 13 gennaio 2014 il Consiglio di Stato ha interpellato il comune, domandandogli se intendeva mantenere il vincolo e, in caso affermativo, di fornire le motivazioni a suo sostegno, ai fini di poterne verificare l'interesse pubblico. Il municipio, come visto in narrativa (supra, E) si è limitato a ribadire le ragioni esposte in precedenza, fornendo tuttavia un aggiornamento dei dati concernenti il numero di abitanti del comune e quelli potenziali e presenti nel comparto che la struttura avversata dovrebbe servire.

3.2. In seguito, senza esperire alcun ulteriore accertamento, il Consiglio di Stato ha approvato nuovamente il vincolo, respingendo il ricorso di __________. Esso ha in sostanza condiviso le argomentazioni del comune, ritenendo inoltre il vincolo, alla luce del debito pro capite dei cittadini di Caslano, sostenibile dal profilo finanziario. L'Esecutivo cantonale ha da ultimo rinviato alla procedura edilizia l'adozione degli accorgimenti necessari per assicurare il corretto funzionamento del centro di raccolta di rifiuti con l'esercizio della stazione di sevizio, giacché "l'esistenza di una camera di ritenzione dei carburanti in caso di fuoriuscita sul piazzale non può essere considerato un motivo sufficiente per impedire una soluzione realizzativa del nuovo impianto".

3.3. In questi termini, la pianificazione permane gravemente lacunosa e non poteva essere approvata. Come spiegato nel precedente giudizio, occorre conoscere almeno a grandi linee cosa comporta il far capo a un terreno sul quale sorge una stazione di benzina, vale a dire una struttura rilevante sotto il profilo ambientale. Siccome il comune ha optato per una superficie già occupata da un manufatto con tali caratteristiche, esso deve tenerne debitamente conto nell'ambito delle verifiche preliminari che sottendono al processo pianificatorio in merito alla fattibilità e sostenibilità finanziaria dell'intervento previsto sotto questo profilo va da se che i contenuti dello scritto 6 febbraio 2015 del comune non erano sufficienti per emendare le carenze riscontrate da questa Corte né tanto meno il fatto che - alla luce del debito pubblico pro capite - il comune parrebbe in grado, in teoria, di sopportare il costo dell'opera. Comune e Governo sembrano in realtà fraintendere il significato del precedente giudizio, riducendo la questione della fattibilità dell'opera a un mero quesito tecnico, cui può essere data risposta in fase di progettazione esecutiva. A torto. Essi sembrano ignorare che, per giurisprudenza consolidata, non basta illustrare il fine di interesse pubblico perseguito e indicare quali terreni appaiono necessari per sostanziare il vincolo per la realizzazione di un'opera pubblica. Occorre, inoltre, rendere concretamente plausibile la capacità per l'ente locale di potere prima o poi effettivamente soddisfare l'affermata esigenza di una tale struttura, avuto riguardo segnatamente alle conseguenze economiche legate alla sua realizzazione: aspetto questo che implica, da un lato, una valutazione concreta del costo dell'opera, ciò che comporta, nella fattispecie, una verifica della sua fattibilità, e segnatamente a quali condizioni, e dall'altro, se del caso, anche l'esame della possibilità di conseguire dei sussidi in applicazione della pertinente legislazione. Costi che, sia soggiunto per completezza, andrebbero contemplati nel programma di realizzazione, come impone l'art. 30 LALPT: componente obbligatoria - ancorché con carattere indicativo - del piano regolatore a tenore dell'art. 26 LALPT, che costituisce in buona sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente pubblico, volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr. diffusamente la sentenza del Tribunale federale P.121/2004 del 24 settembre 2004, consid. 2.4, che avalla e tutela la giurisprudenza di questo Tribunale; inoltre RtiD I-2012 n. 10 consid. 6.2 con rinvii).

4. Ne discende che il ricorso dev'essere accolto e il Tribunale non può far altro che annullare, nuovamente, la citata approvazione del vincolo AP13. Non spettando alla Corte, che non è autorità di pianificazione, il compito di assegnare una nuova funzione alla porzione del mapp. 1307 di Caslano liberata dal vincolo, gli atti vengono a questo punto retrocessi al comune, il quale potrà beninteso riproporre l'annullata pianificazione, emendata delle carenze riscontrate. A tutela degli interessi della proprietaria del fondo viene prudenzialmente fissato al comune un termine di cinque anni dal passaggio in giudicato del presente giudizio per riproporre la pianificazione annullata e conseguire la sanzione da parte del Governo. In caso di non approvazione del controverso vincolo entro quel termine da parte del Consiglio di Stato o di successivo suo nuovo annullamento da parte delle istanze giudiziarie di ricorso, il diritto del comune di vincolare per questi scopi pubblici il fondo decadrà definitivamente.

5. Il comune è sollevato dal pagamento della tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm), ma non dall'obbligo di rifondere le ripetibili di questa sede all'insorgente, ritenuto che quelle per il ricorso davanti al Governo sono già state considerate nel primo giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).