Disciplina concernente la gestione dei posteggi e delle autorimesse nei nuclei di Caslano, Torrazza e Magliasina

A.

Con risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2695) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del comune di Caslano, che prevede per i nuclei tradizionali di Caslano, Torrazza e Magliasina l'elaborazione di un piano particolareggiato (cfr. art. 47 cpv. 1 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR) e li sottopone a titolo transitorio (cfr. art. 47 cpv. 2 NAPR) all'art. 34 NAPR concernente la zona del nucleo storico (NS). Da notare che nell'am­bito della decisione d'approvazione, a pag. 19, il Governo aveva espresso forti riserve in merito alla gestione dei nuclei tramite l'art. 34 NAPR e, pur approvandolo, aveva suggerito l'adozione di una zona di pianificazione, unica misura atta a contenere i suoi effetti entro un periodo limitato di al massimo 5 anni, prorogabili solo eccezionalmente. In base a tali considerazioni, al comune veniva fissato un termine di 5 anni per adottare i tre piani particolareggiati (cfr. capitolo 5.1. "Modifiche d'ufficio e decisioni che necessitano di una pubblicazione, pag. 90, lett. a).

B.

a. Durante la seduta del 29 gennaio 2013 il consiglio comunale di Caslano ha adottato alcune varianti di adeguamento del piano regolatore, introducendo in particolare all'art. 34 NAPR il cpv. 11 che vieta la formazione di nuovi posteggi e autorimesse in zona NS.

b. Avverso tale disposto CO 2 e CO 3 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. A loro dire, il disposto, oltre che inefficace, sarebbe stato iniquo soprattutto dal profilo della parità di trattamento.

c. Con risoluzione 10 dicembre 2015 (n. 5592) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti, negando tuttavia la sanzione al suddetto divieto e accogliendo, seppur per altri motivi, i citati ricorsi. Richiamati i contenuti della risoluzione 2 giugno 2009 e constatata la mancata elaborazione del piano particolareggiato, rispettivamente la mancata adozione di una zona di pianificazione, il Governo ha ritenuto la misura inadeguata e inopportuna, osservando, a pag. 21, quanto segue:

Non si giustifica, infatti, adottare in anticipo, scorporandola dal resto delle prescrizioni normative, una misura come quella che si vuole ora introdurre. Se gli intenti del Comune sono quelli di adeguare l'insieme delle prescrizioni del nucleo in base ad un Piano particolareggiato, conformemente all'articolo 47 NAPR che qui non è modificato, e tra questi figura anche l'obiettivo di congelare lo stato attuale degli stalli privati (posteggi e autorimesse) nel nucleo, allora il provvedimento adeguato al caso è per l'appunto l'adozione di una zona di pianificazione, tra i cui effetti figuri anche il divieto perentorio di realizzare nuovi posteggi e autorimesse private.

In questa sede è pertanto fermamente ribadita l'opportunità che il Municipio di Caslano adotti le necessarie misure di salvaguardia della pianificazione relativamente ai nuclei per i quali è prevista l'elaborazione di un Piano particolareggiato e che la gestione della mobilità e degli stazionamenti privati all'interno del nucleo di Caslano sia disciplinata transitoriamente con tali strumenti. Ciò in attesa che il piano particolareggiato risolva convenientemente, fra le altre cose, l'obiettivo di pedonalizzare l'agglomerato tradizionale.

C.

Avverso tale decisione il comune di Caslano insorge presso il Tribunale cantonale amministrativo, postulandone una modifica nel senso di approvare l'art. 34 cpv. 11 NAPR e chiedendo l'adozione di misure cautelari. Ripercorrendo l'istoriato pianificatorio relativo ai posteggi nel nucleo di Caslano e sottolineando come la sua progressiva pedonalizzazione sia un obiettivo ampiamente consolidato, esso rileva come disposti analoghi a quello in contestazione - la cui adozione viene addirittura suggerita al capitolo 3 delle Linee guida cantonali del Regolamento edilizio, pag. 29 - valgano usualmente in quei nuclei storici dove il piano regolatore prevede una zona pedonale. Deplorando quindi la mancata approvazione del disposto, che vanificherebbe gli obiettivi di salvaguardia del nucleo dal traffico veicolare, esso ne contesta il carattere transitorio, poiché anche in futuro, nell'ambito del piano particolareggiato, il divieto verrebbe mantenuto. Osserva poi come già con l'introduzione dell'art 34 NAPR esso abbia voluto dotarsi di norme edilizie che vanno oltre la semplice salvaguardia della situazione di fatto. "Si tratta pertanto di regole applicabili a chi vuole trasformare ed edificare e non di regole che impongano il mantenimento dello status quo". Sarebbe pertanto incomprensibile che "(…) il Consiglio di Stato, dopo aver approvato senza alcuna modifica l'art. 34 NAPR si opponga ora alla sua indispensabile completazione (…)". Infine la decisione governativa si porrebbe in contrasto anche con l'art. 29 cpv. 1 lett. c della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), che impone ai comuni l'obbligo di regolamentare i posteggi privati. In conclusione, l'avversata risoluzione si rivelerebbe contraria al diritto, arbitraria e lesiva della sua autonomia.

D.

a. In sede di risposta CO 2 e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, postulano la reiezione del gravame. CO 2, reputando che la tematica relativa ai posteggi vada risolta nell'ambito del futuro piano particolareggiato, pone in evidenza la mancanza di chiarezza del municipio in merito alla concessione di nuovi posteggi nel nucleo nel corso degli ultimi anni. La Sezione osserva in particolare come sia il comune stesso a indicare, nel Rapporto di pianificazione, come la norma sia volta al mantenimento dello status quo, demandando la soluzione della gestione della viabilità all'interno del nucleo alla successiva fase di elaborazione del piano particolareggiato.

b. In sede di replica e di duplica il comune e CO 2 si riconfermano nelle rispettive allegazione e domande, approfondendo le rispettive tesi. Il comune ribadisce in particolare come la chiara intenzione perseguita sia "(…) quella di non più ammettere nuovi posteggi ed autorimesse private nel nucleo, mentre si riserva semmai di regolare in sede di piano particolareggiato del nucleo solo ed unicamente la viabilità più dettagliata e di prendere una decisione, caso per caso, per quanto attiene i posteggi e le autorimesse già esistenti". Insinua parimenti che le finalità della decisione governativa siano in realtà di carattere "punitivo", visto il ritardo accumulato nella pianificazione dei nuclei.

E.

Il 21 giugno 2016 il Tribunale ha accolto la richiesta di adozione di misure cautelari, facendo divieto di realizzare posteggi e autorimesse private nel nucleo.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. a LST). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla base degli atti, senza particolare istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

1.2. Gli studi relativi alle controverse varianti sono stati avviati in vigenza della LALPT. Il relativo esame preliminare è infatti stato reso dal Dipartimento del territorio il 13 marzo 2012. La fattispecie dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le norme di attuazione stabiliscono, tra l'altro, la regolamentazione dei posteggi privati (art. 29 cpv. 1 lett. c LALPT).

4. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sospese (art. 63 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 LALPT).

5. 5.1. In concreto il Consiglio di Stato non è entrato nel merito della variante, né ha evaso le critiche di CO 2 e di CO 3 (cfr. risoluzione impugnata, pag. 24 in fine), limitandosi a negare l'approvazione del cpv. 11 dell'art. 34 NAPR per motivi puramente formali, ritendo scorretto lo strumento pianificatorio adottato al fine di vietare nuovi posteggi e autorimesse nel nucleo, poiché avrebbe anticipato i contenuti del piano particolareggiato che il comune è chiamato ad allestire. Secondo il Governo la misura andava quindi prevista nell'ambito di una zona di pianificazione. Tale motivazione non può in nessun modo venir seguita. Infatti il piano regolatore di Caslano, attualmente in vigore, disciplina i nuclei di Caslano, Torrazza e Magliasina con un doppio regime: da un lato esso riserva per i tre nuclei l'allestimento di un piano particolareggiato (cfr. art. 47 cpv. 1 NAPR) e, dall'altro, li sottopone a titolo transitorio (cfr. art. 47 cpv. 2 NAPR) fino all'attuazione della pianificazione particolareggiata all'art. 34 NAPR concernente la zona del nucleo storico (NS). Questo ordinamento transitorio, che il Tribunale non può sindacare in questa sede, risulta privo - contrariamente a quanto avveniva in precedenza nell'ambito del piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 14 maggio 1987 (n. 2361) - di una regolamentazione relativa ai posteggi. Ora, da un profilo prettamente giuridico, per quanto attiene alla gestione dei nuclei nel loro complesso, a partire dall'approvazione dell'art. 34 NAPR, avvenuta senza riserve nell'ambito della risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2695), non sussistono più le premesse di cui all'art. 27 cpv. 1 LPT indispensabili per istituire una zona di pianificazione. Viene in particolare meno la necessità di evitare che la pianificazione in atto o in procinto di venir intrapresa venga ostacolata o comunque influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante con il suo indirizzo (cfr. STA n. 90.2015.26 del 10 agosto 2015, consid. 3.3., e n. 90.2008.21 del 9 aprile 2009, consid. 4). Tant'è vero che nell'ambito della risoluzione di approvazione 2 giugno 2009 il Governo aveva suggerito l'adozione di una zona di pianificazione non tanto per motivi di merito, legati alla tutela del nucleo e/o all'efficacia e all'adeguatezza dell'art. 34 NAPR, ma per motivi di carattere temporale, ritenendo opportuno limitare il periodo di validità del regime transitorio. La volontà del comune di disciplinare la tematica relativa ai posteggi e alle autorimesse tramite la completazione dell'art. 34 NAPR risulta pertanto coerente con l'impostazione approvata nel 2009, facendo cadere le premesse per adottare una zona di pianificazione concernente esclusivamente questo aspetto.

5.2. Alla luce di quanto sinora esposto e dell'art. 29 cpv. 1 lett. c LALPT, risulta pertanto legittima l'intenzione del comune di completare l'art. 34 NAPR, dotando i nuclei di una disciplina concernente la gestione dei posteggi e delle autorimesse, ora mancante. In caso di inadempienza del comune all'obbligo di allestire i piani particolareggiati di cui all'art. 47 cpv. 1 NAPR, il Cantone potrà se del caso adottare le misure sostitutive previste all'art. 105 LALPT (cfr. anche art. 3 cpv. 3 LST, 4 e 5 regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 7.1.1.1.1]). Da notare peraltro che già nell'ambito della decisione impugnata il Consiglio di Stato avrebbe potuto assegnare al comune un ulteriore termine per l'allestimento della pianificazione particolareggiata, ciò che tuttavia ha omesso di fare. Per tutti questi motivi il ricorso è accolto e gli atti ritornati al Consiglio di Stato affinché si esprima sulla variante qui contestata, evadendo nel merito i ricorsi di CO 2 e CO 3.

6. Vista la particolarità della vertenza, non si preleva tassa di giustizia (art. 47 LPAmm), mentre si giustifica porre a carico dello Stato le ripetibili in favore del comune (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).