Istituzione di una zona di pianificazione dopo la pubblicazione della revisione di un PR in fase di approvazione

A.

a. Il comparto denominato "Stazione di Faido" corrisponde alla fascia di territorio comunale che comprende la stazione di Faido, l'area ferroviaria e le antiche ville storiche sorte tra la fine del 1800 e l'inizio del 1900 lungo la strada cantonale (Via Stazione).

b. Il piano regolatore di Faido, approvato con risoluzione governativa (n. 7959) del 17 dicembre 1986 e integrato in seguito da alcune varianti, assegna la porzione meridionale del comparto all'area ferroviaria, mentre attribuisce quella a nord della stazione e della strada cantonale (in cui sorgono le ville storiche e gli ormai dismessi Hotel __________ e Hotel __________), salvo che per un'esigua superficie inserita in zona residenziale R3, alla zona di mantenimento (zona MA), disciplinata dall'art. 52 dalle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), che dispone:

1. Comprende la zona sviluppatasi agli inizi del secolo con destinazione residenziale - alberghiera, caratterizzata da testimonianze architettoniche e culturali riferibili ad un periodo di particolare sviluppo economico di Faido.

2. Per gli edifici esistenti sono concessi interventi di riattamento, trasformazione e ricostruzione, nonché piccoli ampliamenti quando questi sono resi necessari per la continuazione dell'utilizzazione.
Deroghe alla limitatezza degli ampliamenti posso essere rilasciate dal Municipio per interventi con destinazione alberghiera, quando questi sono perfettamente ambientati con le preesistenze.

3. (…)

4. È richiesto il mantenimento ed il ripristino degli elementi architettonici e dei rivestimenti originali, nonché la salvaguardia delle sistemazioni esterne (…) e della vegetazione pregiata.

B.

a. Il 16 ottobre 2017 il Consiglio comunale ha adottato la revisione del piano regolatore relativo alla sezione di Faido, che attribuisce il comparto testé descritto alla zona soggetta a piano particolareggiato "PP1: interpretazione di un pensiero "globale" costruito nel primo '900: dall'arrivo della struttura ferroviaria al successivo insediamento turistico", retta dall'art. 38 cpv. 1.1 NAPR, che dispone:

(…)

1.1 Il piano particolareggiato PP1 - interpretazione di un pensiero "globale" costruito nel primo '900: dall'arrivo della struttura ferroviaria al successivo insediamento turistico

La zona della stazione è particolarmente pregiata dal punto di vista urbanistico, culturale e paesaggistico poiché è caratterizzata da testimonianze architettoniche e culturali che richiamano un periodo di particolare sviluppo socioeconomico di Faido. Oltre alle ville d'inizio '900 con i loro parchi segnalati nell'inventario federale dei giardini storici vi ritroviamo la presenza di strutture alberghiere. Il comparto comprende inoltre l'ampia area

ferroviaria che con l'entrata in funzione di Alptransit perderà in parte la sua funzione prioritaria. Il comparto è attraversato dalla strada cantonale di collegamento verso Mairengo/Osco e dal collegamento stradale verso Polmengo.

L'alto valore architettonico e paesaggistico dell'impianto edificatorio esistente, la funzione storica del comparto e la necessità di riordinare i flussi veicolari di attraversamento giustificano l'elaborazione di un piano particolareggiato i cui scopi sono:

- riassegnare al comparto un ruolo nell'ambito dello sviluppo socioeconomico di Faido e della regione;

- assegnare alle ville storiche e i loro parchi una valenza storico/culturale e definire le relative regole di conservazione per garantire interventi di rivalorizzazione di qualità;

- reinterpretare la funzione dell'area ferroviaria;

- superare la cesura urbanistica con la zona residenziale di Polmengo.

Fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato per gli edifici esistenti sono ammessi lavori di ordinaria manutenzione. Gli ampliamenti sono ammessi limitatamente alla realizzazione di corpi tecnici necessari per garantire la continuità d'uso dell'immobile. L'ampliamento deve rispettare la struttura tipologica dell'edificio esistente.

b. Avverso la citata revisione, che è stata posta in pubblicazione dal 26 gennaio al 26 febbraio 2018 (cfr. FU 05/2018 del 16 gennaio 2018, pag. 398), RI 1 e RI 2 e RI 3 e RI 4 sono insorti, in qualità di comproprietari del mapp. __________ di Faido, su cui insiste l'edificio dell'ormai dismesso Hotel __________, davanti al Consiglio di Stato, unitamente ad altri proprietari.

c. La risoluzione e i relativi ricorsi sono attualmente pendenti davanti al Consiglio di Stato per approvazione, rispettivamente evasione.

C.

Ottenuto il 24 settembre 2018 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/2018) il Municipio di Faido ha adottato le zone di pianificazione dei comparti che in base alla citata revisione sono destinati all'elaborazione di un piano particolareggiato (PP1 per il comparto "Stazione di Faido"; PP2 per il comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro") e ne ha disposto la pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 16 ottobre al 15 novembre 2018 (cfr. FU 82/2018 del 12 ottobre 2018, pag. 8539). Per quanto attiene alla zona di pianificazione qui d'interesse, ossia quella che concerne il comparto in cui si inserisce la proprietà di RI 1 e RI 2 e RI 3 e RI 4, essa è volta a salvaguardare gli obiettivi del PP1, affinché il Municipio possa allestire gli approfondimenti necessari e, dopo l'approvazione del nuovo piano regolatore, elaborare nel dettaglio i contenuti della pianificazione particolareggiata. Inoltre, la zona di pianificazione vieta le nuove costruzioni, ammettendo gli ampliamenti unicamente nella misura in cui concernono la realizzazione di corpi tecnici necessari a garantire la continuità d'uso dell'immobile e rispettosi della struttura tipologica dell'edificio esistente. Pure ammesse risultano le opere di ordinaria manutenzione. Il provvedimento ha una durata di cinque anni (cfr. scheda descrittiva, ''Effetti" e "Durata'').

D.

a. Avverso tale provvedimento RI 1 e RI 2 e RI 3 e RI 4 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone in via principale l'annullamento, in via subordinata l'annullamento e la conseguente conferma dell'attuale assetto pianificatorio della zona MA, mentre in via ancora più subordinata l'espunzione della loro proprietà dal perimetro della misura. Riproponendo gli argomenti sollevati con il proprio gravame contro la revisione del piano, rilevano come l'istituzione della zona di pianificazione sia insensata, ossia priva d'interesse pubblico, per il fatto che, avendo il Consiglio comunale già adottato la revisione, sul comparto sussisterebbe un blocco edilizio ai sensi dell'art. 63 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), atto a salvaguardare le previsioni pianificatorie. Inoltre, il provvedimento sarebbe inutile, in quanto esplicherebbe i medesimi effetti dell'art. 52 NAPR, che già impone nella zona MA delle limitazioni dal profilo degli interventi ammessi sulla sostanza edilizia dell'area. Per lo stesso motivo, i ricorrenti censurano una violazione del principio della proporzionalità. Da ultimo, chiedono l'esperimento di un sopralluogo.

b. All'impugnativa resistono la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune. La prima, osservando come la zona di pianificazione adottata non ostacoli e non si contrapponga agli obiettivi di ordine superiore e richiamando gli scopi dell'avviso dipartimentale, si rimette al giudizio del Tribunale. Il secondo postula la reiezione del gravame, limitandosi anzitutto a precisare alcuni aspetti circa le contestazioni formulate dai ricorrenti contro la revisione del piano regolatore. In merito alla zona di pianificazione, esso contesta che nel caso di specie possa trovare applicazione la misura del blocco edilizio, delimitando il piano regolatore in approvazione unicamente il perimetro e gli obiettivi del piano particolareggiato ed essendo quest'ultimo ancora in fase di definizione. Per giustificare l'istituzione del provvedimento avversato, il Comune fa poi riferimento alla risoluzione governativa (n. 4082) del 21 luglio 2011 concernente la revisione del piano regolatore del Comune di Gambarogno. Aggiunge inoltre che, anche volendo seguire la tesi dei ricorrenti, visti i tempi necessari per approvare la revisione, al blocco edilizio dovrebbe comunque fare seguito l'istituzione di una zona di pianificazione a tutela della zona PP1. Infine respinge la tesi secondo cui il provvedimento sarebbe inutile poiché già la vigente normativa relativa alla zona MA sarebbe sufficientemente restrittiva: l'obiettivo di valorizzare e conservare le ville storiche e i loro parchi, alcuni dei quali indicati nell'elenco dei giardini storici della Svizzera (lista ICOMOS), contrasterebbe infatti con il contenuto dell'art. 52 NAPR, che al cpv. 2 permette la ricostruzione (e quindi anche la demolizione) degli edifici esistenti e prevede deroghe alla limitatezza degli ampliamenti per interventi con destinazione alberghiera.

E.

a. Con la replica i ricorrenti si riconfermano nelle proprie domande e argomentazioni, precisando in particolare come oltre all'art. 52 NAPR, anche la menzione del comparto in una scheda dell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS) contribuisca a garantire una sufficiente tutela della sostanza edilizia esistente, motivo per cui l'adozione di un'ulteriore misura a salvaguardia della pianificazione non si giustificherebbe. Paventano inoltre i lunghi tempi necessari a concretizzare il PP1.

b. Anche il Comune e la Sezione si riconfermano nelle loro rispettive tesi e richieste. In particolare, il Comune contesta le critiche sollevate dagli insorgenti e puntualizza che i primi incontri con i proprietari nel comparto tesi a discutere dei contenuti del PP1 si sono già svolti e che auspica di poterlo elaborare in tempi brevi.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 LST. Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti, in quanto comproprietari del mapp. __________ di Faido toccato dal provvedimento avversato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento anticipato, il Tribunale non ritiene necessario procedere all'esperimento del sopralluogo richiesto dai ricorrenti, il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1c ad art. 18).

2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).

2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).

3. 3.1. Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST). Esse attribuiscono un effetto anticipato negativo al diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del diritto attuale sino all'entrata in vigore di quello futuro (cfr. STA 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.2). La decisione sospensiva e il blocco edilizio sono applicabili a dipendenza dello stato di avanzamento del progetto di piano: la prima in caso di contrasto con uno studio in atto, il secondo se il contrasto sussiste con un piano già pubblicato (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 413).

3.2. Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il Municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Essi, continua la norma (cpv. 2), decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione cantonale non è stato adottato. Secondo l'art. 84 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101), uno studio pianificatorio è considerato in atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione. Tuttavia, essa non esclude, se del caso, un'adozione successiva di quest'ultima (STA 90.2015.115 del 12 luglio 2017 consid. 6.3, 90.2016.8 del 20 luglio 2016 consid. 6.3).

3.3. Dalla data di pubblicazione del piano regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 LST e sino all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione del piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 LST e sino all'approvazione del Gran Consiglio, l'art. 63 cpv. 1 LST prescrive poi che non si possono attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano. Il blocco edilizio, prosegue il disposto (cpv. 2), decade se il Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di adozione. In questo caso le restrizioni decadono e la domanda di costruzione deve essere decisa in base al diritto in vigore a quel momento. Il blocco edilizio paralizza dunque qualsiasi iniziativa edilizia che non sia pienamente conforme alle previsioni del piano regolatore o particolareggiato pubblicato previa adozione da parte del Consiglio comunale (cfr. STA 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.2; citato Messaggio concernente la LST, pag. 414).

4. Secondo gli insorgenti la misura a salvaguardia della pianificazione sarebbe insensata, in quanto istituita dopo l'adozione da parte del Consiglio comunale della revisione del piano regolatore della sezione di Faido e corrispondente, per rapporto ai suoi effetti, oltre che al vigente art. 52 NAPR, anche all'art. 38 cpv. 1.1 NAPR in fase di approvazione, riferito alla zona PP1. Ai sensi di quanto disposto all'art. 63 LST, il comparto in cui si inserisce il mapp. __________ sarebbe sottoposto alla misura del blocco edilizio, la quale tutelerebbe a sufficienza le previsioni pianificatorie per tale area, anch'esse in ogni caso contestate dai ricorrenti in sede di ricorso avverso la revisione.

4.1. La zona di pianificazione avversata tocca l'area corrispondente all'estensione complessiva del perimetro della zona destinata al piano particolareggiato PP1, pendente per approvazione davanti al Consiglio di Stato. Nella scheda descrittiva il Municipio, oltre a illustrare l'iter procedurale riferito alla revisione generale del piano regolatore della sezione di Faido, descrive il comparto, occupato oltre che dalla stazione e dall'area ferroviaria, da storiche ville signorili sorte tra la fine del 1800 e l'inizio del 1900, sottolineandone l'importante valore architettonico e culturale e spiegando infine che il provvedimento avversato è volto a salvaguardare gli obiettivi che il Comune intende concretizzare attraverso l'elaborazione del PP1, ossia quelli di rivalorizzazione e conservazione del patrimonio storico/culturale dell'impianto edificatorio presente nel comparto e quelli di riqualifica dell'area quale punto di sviluppo socioeconomico di Faido e della regione della Leventina. Infatti, con l'apertura della Galleria di base del San Gottardo (Alptransit), la tratta ferroviaria Bellinzona-Airolo-Erstfeld ("Gotthardbahn") ha assunto una nuova valenza turistica, in funzione della quale il Comune intende studiare un assetto pianificatorio che individui e consideri anche iniziative di sviluppo e valorizzazione del patrimonio costruito. In proposito, il Comune richiama l'ampio spazio ferroviario che resterà inutilizzato e le situazioni di degrado conseguenti la dismissione di parte degli edifici. Ora, benché tali intendimenti siano di per sé condivisibili e in linea con il mandato costituzionale all'indirizzo dell'ente pubblico di pianificare razionalmente il territorio (art. 75 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), la zona di pianificazione avversata si rivela prematura a questo stadio della procedura, in quanto, non essendosi il Consiglio di Stato ancora espresso in merito alla revisione del piano regolatore della sezione di Faido, al momento non è dato di sapere se la zona PP1, dei cui scopi la misura avversata si pone a tutela, sarà avallata dall'Autorità cantonale e quindi se in futuro vi sarà concretamente la necessità di salvaguardare gli obiettivi della pianificazione particolareggiata durante la fase di definizione dei suoi contenuti. Altrimenti detto, siccome non si conosce la decisione del Governo in merito alla zona PP1, la pianificazione particolareggiata non è (ancora) in atto né in procinto di essere intrapresa, motivo per cui non si giustifica l'istituzione di una zona di pianificazione a sua tutela. In questo senso, non viene in aiuto al Comune il suo rinvio alla risoluzione governativa (n. 4082) del 21 luglio 2011 concernente la revisione del piano regolatore del Comune di Gambarogno, in quanto in quel caso il Governo aveva approvato il perimetro di alcuni piani particolareggiati, ciò che invece non è ancora avvenuto per il PP1. Inoltre, il motivo per cui in quell'occasione il Consiglio di Stato aveva ordinato l'istituzione di zone di pianificazione per i comparti soggetti a piano particolareggiato è da ricondurre al fatto che la nuova normativa ad essi riferita, a differenza di quella concernente il PP1 (art. 38 cpv. 1.1 NAPR), difettava di disposizioni transitorie atte a tutelare a sufficienza la pianificazione particolareggiata in fase di allestimento.

4.2. Come rettamente rilevato dai ricorrenti, dalla data di pubblicazione della revisione del piano regolatore della sezione di Faido, avvenuta il 26 gennaio 2018 (cfr. supra, consid. B.b.), sino all'approvazione della stessa da parte del Consiglio di Stato, il Municipio dispone della misura del blocco edilizio di cui all'art. 63 LST per negare eventuali modifiche edilizie o altri provvedimenti che dovessero risultare in contrasto con le previsioni del piano regolatore adottato, esclusa l'area occupata dalle infrastrutture ferroviarie, sottratta alle competenze comunali (cfr. art. 18 cpv. 1 e 2 della legge federale sulle ferrovie del 20 dicembre 1957; Lferr; RS 742.101). Ritenuto che il blocco edilizio decade se l'Esecutivo cantonale non approva il nuovo piano entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, nel caso in esame esso risulta applicabile sino al più tardi al 26 febbraio 2020. Fino ad allora, la misura del blocco edilizio permette di tutelare a sufficienza il comparto, paralizzando qualsiasi iniziativa edilizia che non sia pienamente conforme alle previsioni della pianificazione, tanto più che la norma in fase di approvazione (art. 38 cpv. 1.1 NAPR) è chiara, poiché indica espressamente che "fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato per gli edifici esistenti sono ammessi lavori di ordinaria manutenzione. Gli ampliamenti sono ammessi limitatamente alla realizzazione di corpi tecnici necessari per garantire la continuità d'uso dell'immobile. L'ampliamento deve rispettare la struttura tipologica dell'edificio esistente" (cfr. supra, consid. B.a.). Già solo per questo motivo, il ricorso dev'essere accolto. La tesi dei ricorrenti secondo cui la misura sarebbe inutile in quanto già il vigente art. 52 NAPR tutelerebbe a sufficienza il comparto "Stazione di Faido" da iniziative edilizie contrarie agli obiettivi pianificatori non necessita pertanto di venir approfondita.

5. A prescindere da quanto precede, si rileva come, in ogni caso, la zona di pianificazione avversata diverrebbe priva di scopo qualora il Governo dovesse approvare la revisione. Infatti, posto che l'area toccata dalla misura corrisponde a quella inserita nel perimetro della zona PP1 dalla revisione, l'art. 38 cpv. 1.1 NAPR già contiene delle disposizioni di carattere conservativo che ricalcano quelle della zona di pianificazione.

Per contro, qualora il Consiglio di Stato non dovesse esprimersi in merito alla revisione entro il 26 febbraio 2020, data in cui il blocco edilizio decadrà ex lege, resta impregiudicata la possibilità per il Municipio di istituire una nuova zona di pianificazione sul comparto "Stazione di Faido". Lo stesso dicasi qualora il Governo dovesse negare la sanzione alla revisione e nello specifico alla zona PP1, a dipendenza dei motivi posti a fondamento della mancata approvazione.

6. 6.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto e la zona di pianificazione istituita sul comparto "Stazione di Faido" annullata.

6.2. Si prescinde dal prelievo della tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare agli insorgenti, patrocinati, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).