Legittimazione a ricorrere davanti al Consiglio di Stato di un'associazione contro una variante di PR

A.

Con risoluzione del 9 luglio 2008 (n. 3687) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del Comune di Minusio, richiedendo l'allestimento di numerose varianti (cfr. p.to n. 8 del dispositivo, pag. 122, che rinvia al capitolo 5.2 Decisioni che richiedono l'adozione di una variante di PR, pag. 119-120).

B.

a. Ottemperando a tale richiesta, durante la seduta del 5 febbraio 2018 il Consiglio comunale di Minusio ha adottato le varianti di adeguamento del piano regolatore nonché altre varianti, fra cui quella relativa al comparto __________. Tale modifica prevede il cambio di destinazione dei mapp. __________ e __________, attribuiti alla zona APEP17 - Casa anziani __________ + attrezzatura ricreativa (parco giochi) e APEP18 - attrezzatura ricreativa (campo di calcio) + parcheggi di servizio, che vengono assegnati alla zona APEP17 - Centro anziani __________ + appartamenti protetti per anziani e APEP18 - appartamenti protetti per anziani + strutture di servizio + area ricreativa __________.

b. Avverso il pacchetto di varianti il 2 ottobre 2018 RI 1 (__________) è insorta davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Denunciando l'agire intempestivo e poco trasparente del Comune, essa ha anzitutto contestato la correttezza della procedura di pubblicazione, ritenendo inoltre che la popolazione non fosse stata preventivamente informata in modo completo. Ha poi sostenuto che i motivi alla base delle varie scelte pianificatorie non emergerebbero con la dovuta chiarezza dal rapporto di pianificazione e che il pacchetto di varianti si sarebbe rivelato lacunoso e incompleto. In particolare il Comune non avrebbe eleborato la variante relativa ai beni culturali, sottoposta solo di recente alla popolazione per informazione. Nel merito essa ha contestato le soluzioni attinenti alla pianificazione dei nuclei, in quanto priva dei vincoli necessari relativi ai beni culturali, e lamentato l'assenza di un programma d'azione comunale per lo sviluppo insediativo centripeto di qualità (PAC).

c. Con scritto del 12 novembre 2018 il Municipio ha chiesto al Consiglio di Stato di anticipare l'esame della variante relativa agli APEP17 e APEP18, specificando - invero a torto - che contro tale atto non era stato interposto alcun ricorso. A mente dell'Esecutivo comunale, l'evasione anticipata della variante si rendeva necessaria per poter dare seguito a quella relativa a tale comparto, elaborata nella forma della modifica di poco conto e trasmessa per approvazione al Dipartimento del territorio (DT) il 26 ottobre 2018.

d. Con risoluzione del 10 luglio 2019 (n. 3615) il Governo ha approvato la variante concernente il comparto __________, adottata il 5 febbraio 2018, senza evadere il gravame presentato daRI 1.

e. Il 25 ottobre 2019 il DT ha approvato la modifica di poco conto concernente il medesimo comparto, comportante lo stralcio di una tratta di Via M__________ con conseguenze sua inclusione nella zona APEP, rispettivamente l'adeguamento del limite fra le zone APEP17 e APEP18.

f. Avverso la decisione del DT, il 29 dicembre 2019 RI 1 e __________ sono insorte davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando contestualmente l'invio della risoluzione del 10 luglio 2019 che approva una variante di PR da noi contestata senza l'evasione del nostro ricorso. La richiesta è rimasta inevasa.

g. Tali richieste sono state ribadite nell'ambito della replica del 27 gennaio 2020 alle osservazioni presentate dal Comune al ricorso del 2 ottobre 2018 deRI 1 contro il pacchetto di varianti (si chiede sia decretato l'annullamento della decisione di approvazione del CdS n. 3615 del 10 luglio 2019 (che non ha tenuto conto del nostro ricorso) e quindi anche della relativa variante di poco conto).

h. Con risoluzione del 4 marzo 2020 (n. 1181) il Consiglio di Stato ha evaso il ricorso del 2 ottobre 2018 deRI 1 per quanto attiene al comparto __________ (zone APEP17 e APEP18), dichiarandolo irricevibile per difetto di legittimazione attiva.

C.

Avverso tale decisione RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo che si entri nel merito del nostro ricorso del 2 ottobre 2018 nella sua completezza.

D.

a. In sede di risposta la Sezione dello sviluppo territoriale si rimette al giudizio del Tribunale, mentre il Comune postula in via principale che il ricorso venga dichiarato irricevibile e in via subordinata che venga respinto. Dei loro argomenti si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.

b. Con la replica la ricorrente si limita a confermare le sue precedenti tesi e domande.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Sapere se a torto o ragione il Governo ha dichiarato irricevibile l'impugnativa in relazione all'oggetto dell'approvazione è questione di merito, che verrà esaminata in appresso.

2. Preliminarmente occorre osservare quanto segue. Secondo l'art. 29 cpv. 1 LST, il Consiglio di Stato esamina gli atti, decide i ricorsi e approva in tutto o in parte il piano regolatore; oppure nega l'approvazione. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro trenta giorni dalla notificazione (art. 30 cpv. 1 LST). In caso di notifica difettosa vale la regola enunciata all'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), secondo cui il ricorso dev'essere presentato per iscritto all'autorità di ricorso entro trenta giorni dall'intimazione e, in assenza di questa, dalla conoscenza della decisione impugnata. In concreto è fuori dubbio che il Consiglio di Stato, approvando con risoluzione del 10 luglio 2019 la variante concernente il comparto __________, senza evadere il ricorso deRI 1 e senza intimarle la decisione, sia incorso in un errore, da ascriversi con ogni verosimiglianza al fatto che il Municipio gli aveva erroneamente comunicato che la variante era rimasta incontestata. Dal canto suo RI 1, venuta a conoscenza del fatto che il Governo aveva approvato tale variante, ha omesso di impugnarla davanti all'autorità competente, ossia questo Tribunale. Vero è che RI 1 ha chiesto al Governo, nell'ambito del ricorso interposto contro la modifica di poco conto, l'invio della risoluzione del 10 luglio 2019, a cui non è stato dato seguito (cfr. supra, consid. B. f), e che successivamente, con la replica del 27 gennaio 2020 presentata nell'ambito della procedura ricorsuale concernente il pacchetto (rimanente) di varianti, ha postulato l'annullamento (anche) di tale risoluzione (cfr. supra, consid. B. g). In proposito, ci si può chiedere se il Consiglio di Stato non avrebbe dovuto trasmettere tale scritto/richiesta, a valere quale impugnativa della risoluzione del 10 luglio 2019, al Tribunale per competenza (cfr. art. 6 cpv. 1 e 2 LPAmm), invece di emanare la decisione del 4 marzo 2020, cercando di porre rimedio alla mancata evasione del ricorso del 2 ottobre 2018 deRI 1. La questione non necessita tuttavia di ulteriore approfondimento, poiché anche in tale ipotesi si sarebbe posta la questione centrale, oggetto del presente giudizio, relativa alla legittimazione attiva deRI 1, che il Governo ha a giusto titolo negato per i seguenti motivi.

3. 3.1. Secondo l'art. 28 cpv. 1 LST contro il contenuto del piano regolatore è dato ricorso al Consiglio di Stato entro quindici giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione; sono legittimati a ricorrere, soggiunge la norma (cpv. 2), ogni cittadino attivo nel comune (lett. a) e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). La nozione d'interesse degno di protezione coincide con quello ancorato all'art. 65 LPAmm (cfr. Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015 pag. 203 segg., 210).

3.2. Una corporazione di diritto privato, dotata di personalità giuridica, può anch'essa ricorrere ogni qualvolta sia direttamente lesa dalla decisione impugnata nei propri legittimi interessi. In concreto il Governo ha ritenuto a giusta ragione che la ricorrente non appartenesse a quella limitata e qualificata cerchia di persone la cui situazione appare legata alla variante relativa a __________ da un rapporto più stretto e intenso di quello che intercorre con gli altri membri della collettività. In effetti, e a prescindere dal fatto che in sede di ricorso essa si è limitata ad affermare perentoriamente che come già avvenuto per altri casi la nostra Associazione è stata riconosciuta tra le associazioni con diritto di ricorso, RI 1, il cui scopo statuario consiste nella salvaguardia degli interessi comunitari degli abitanti del quartiere di __________, posto a sud del comparto __________ a circa 1.5 km, e di promuovere il suo sviluppo (cfr. art. 3 degli statuti, versione 2020, consultabili all'indirizzo: ), non è personalmente toccata dal provvedimento in misura diversa o superiore a quella di qualsiasi altra persona fisica o giuridica: non può, pertanto, esserle riconosciuto un interesse personale, diretto e concreto a dolersi del provvedimento. Neppure l'insorgente, del resto, lo pretende.

3.3. La giurisprudenza riconosce a una corporazione costituitasi come persona giuridica, che non sia lesa nei propri legittimi interessi, la facoltà di interporre ricorso in difesa dei suoi membri quando la potestà ricorsuale a tutela dei diritti in questione compete ai singoli soci, quando la totalità o molti di essi sono toccati dall'atto impugnato e quando gli statuti affidano alla corporazione la difesa di questi interessi comuni (cosiddetto ricorso corporativo di natura egoista; cfr. per tutte: RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.2). Per quanto attiene a quest'ultima condizione, il diritto di ricorso non viene riconosciuto a qualsiasi corporazione che si occupi in modo generale dell'argomento in questione. Occorre invece che fra gli scopi statutari e la materia del contendere sussista un nesso stretto e diretto (DTF 136 II 539 consid. 1.1.). Secondo il Governo, considerata l'ubicazione del comparto oggetto della variante pianificatoria approvata con decisione CdS n. 3615 del 10 luglio 2019, come pure i limiti territoriali stabiliti dallo statuto dell'Associazione, non s'intravvede in che modo possano essere personalmente toccati dalla decisione la maggioranza o almeno gran parte degli aderenti all'Associazione. Tale deduzione, che combina fra di loro i presupposti per riconoscere il ricorso di natura egoista, può essere condivisa con la seguente precisazione. Come indicato in precedenza, lo scopo deRI 1, che si fa interprete nei confronti di enti pubblici e privati dei bisogni del quartiere, è limitato alla tutela degli interessi comunitari degli abitanti del quartiere di __________ e alla promozione del suo sviluppo. Facendo manifestamente difetto un nesso stretto e diretto fra gli scopi statutari e l'oggetto della variante, posto, come visto, in un comparto territoriale che dista 1.5 km dal quartiere di __________, la decisione del Governo di negare all'associazione la legittimazione attiva ad agire in difesa dei suoi membri, merita conferma già per questo motivo. Non occorre (né occorreva) di conseguenza esaminare se la maggioranza dei suoi membri fosse/sia legittimata a ricorrere perché toccata personalmente dal provvedimento impugnato, ciò che peraltro la ricorrente non sostiene e neppure comprova.

4. 4.1. Visto quanto precede il ricorso è respinto.

4.2. In considerazione della particolarità della vertenza, una tassa di giustizia ridotta è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Comune di Minusio, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).