Ricorso avverso tassa di giustizia e mancata assegnazione di ripetibili in prima sede

A.

RI 1 e RI 2 sono comproprietari in ragione di metà ciascuno del mapp. 129 di Lugano, sezione di Carabbia, che il piano regolatore (PR) dell'allora Comune di Carabbia, aggregatosi con il Comune di Lugano il 20 aprile 2008, assegna alla zona residenziale (cfr. ris. gov. del 14 gennaio 2000 [n. 118] p.to. 3.5.2.1.C.). Il fondo confina a sud con il mapp. 370 (il cui margine meridionale confina a sua volta con il mapp. 609) e a ovest con il mapp. 169. I mapp. 370, 609 e 169, che formano la proprietà denominata __________, sono inseriti in zona agricola.

B.

Dando seguito alle indicazioni del Consiglio di Stato contenute nella risoluzione di approvazione di alcune varianti del PR della sezione di Carabbia del 26 agosto 2008 (ris. gov. n. 4290), nella seduta del 24 giugno 2014 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato delle ulteriori varianti di adeguamento, tra cui quella concernente la proprietà __________, che è stata attribuita alla zona edificabile e assoggettata a un vincolo di strada di servizio.

C.

a. Contro la citata delibera comunale RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Essi hanno contestato la citata variante sotto svariati profili, in particolare per rapporto al tracciato della strada di servizio atta a consentire l'accesso al nuovo comparto edificabile, all'interesse pubblico alla base del vincolo viario e alla sua fattibilità finanziaria. In sede di replica, hanno inoltre sostenuto che l'inserimento in zona edificabile dei mapp. 370, 609 e 169 non poteva essere approvato, in quanto configurava un ampliamento dell'area fabbricabile contrario ai requisiti di compensazione imposti dagli art. 38a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).

b. Chiamati a esprimersi in merito al ricorso, il Comune di Lugano, la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e CV 1 (mapp. 370 e 609) hanno postulato la reiezione del gravame. CV 2 e CV 3 (mapp. 170), sono invece rimasti silenti.

D.

Con risoluzione del 18 dicembre 2019 il Consiglio di Stato ha, tra l'altro, negato la sanzione all'assetto pianificatorio adottato per i mapp. 370, 609 e 169, in quanto in contrasto con le disposizioni federali in materia pianificatoria di cui agli art. 38a LPT e 52a OPT, entrati in vigore il 1° maggio 2014. Per quanto attiene al ricorso di RI 1 e RI 2, richiamato il motivo della mancata approvazione della variante (violazione degli art. 38a LPT e 52a OPT: cfr. capitolo 5.3, pag. 11), l'Esecutivo cantonale a pag. 38 lo ha dichiarato privo d'oggetto (p.to 1 del dispositivo), ponendo la tassa di giustizia di fr. 500.- a carico dei ricorrenti (p.to 2 del dispositivo) e rinunciando all'assegnazione di ripetibili (p.to 3 del dispositivo).

E.

Avverso il citato giudizio governativo RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando la riforma dei p.ti 2 e 3 del dispositivo nel senso di non prelevare la tassa di giustizia e di riconoscere loro un'indennità per ripetibili di fr. 1'500.-. Essi sostengono che lo stralcio della procedura non fosse loro imputabile, in quanto riconducibile alla mancata approvazione della variante da parte del Governo. Considerato poi che, qualora il loro ricorso non fosse divenuto privo d'oggetto, sarebbe stato accolto per i motivi da loro addotti in sede di replica, gli insorgenti ritengono che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto prescindere dal prelievo della tassa di giustizia e riconoscere un'indennità per ripetibili in loro favore.

F.

In sede di risposta il Comune di Lugano e la Sezione si rimettono al giudizio del Tribunale. Con scritto del 26 febbraio 2020 i ricorrenti hanno comunicato a questa Corte di rinunciare a presentare un allegato di replica, riconfermandosi nelle proprie domande.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

2. 2.1. A tenore dell'art. 47 cpv. 1 LPAmm l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia, che viene stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. L'importo di questa tassa oscilla tra fr. 100.- e fr. 5'000.- (procedimenti di carattere non pecuniario; lett. a) o fr. 30'000.- (procedimenti a carattere pecuniario; lett. b). Il cpv. 6 dispone che agli enti pubblici e agli organismi incaricati di compiti di diritto pubblico non vengono addossate spese processuali, riservate le procedure in cui agiscono a tutela dei loro interessi pecuniari. La norma - potestativa - lascia all'autorità di ricorso un margine di manovra, censurabile davanti al Tribunale unicamente se integra gli estremi dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).

2.2. La tassa di giustizia va posta di regola a carico della parte soccombente e deve rispettare i principi di copertura dei costi e di equivalenza (Messaggio concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, n. 6645, in: RVGC anno parlamentare 2013/2014 pag. 1947 segg., pag 1971; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 28).

3. 3.1. Secondo l''art. 49 cpv. 1 LPAmm le autorità di ricorso condannano la parte soccombente al pagamento di un'indennità alla controparte per le spese necessarie causate dalla controversia (ripetibili). Le ripetibili consistono nella partecipazione all'onorario dell'avvocato (iscritto nell'apposito registro) e alle spese sopportate da questi nell'interesse del cliente (art. 10 del regolamento sulla tariffa per i casi di patrocinio d'ufficio e di assistenza giudiziaria e per la fissazione delle ripetibili del 19 dicembre 2007; RL 178.310). Quanto previsto dall'art. 49 cpv. 1 LPAmm non costituisce una semplice facoltà dell'autorità giudicante, ma un preciso obbligo desumibile dalla lettera stessa della disposizione citata (cfr. Relazione della Commissione speciale per la riforma nel settore della giurisdizione e della procedura amministrativa, in RVGC Sessione ordinaria primaverile 1966 pag. 188 segg., in particolare pag. 247 lett. c). In questo senso la non assegnazione - a torto - di ripetibili alla parte che ne ha fatto richiesta costituisce una violazione del diritto e, come tale, è censurabile dinanzi a questo Tribunale (art. 38 cpv. 2 lett. a della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365] in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 3 LST, in vigore dal 1° gennaio 2012, che rinvia all'art. 69 LPAmm).

3.2. Soccombente ai sensi della citata disposizione è la parte che propone un ricorso infondato o che resiste senza successo a un ricorso fondato (RDAT 1986 n. 23; Borghi/Corti, op. cit., n. 2 ad art. 31). Ininfluente al riguardo è che i motivi alla base della decisione siano di natura formale o materiale (cfr. Marcel Maillard in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG, II ed., Zurigo/ Basilea/Ginevra 2016, n. 14 ad art. 63), rispettivamente quanto siano pertinenti le singole censure (cfr. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [curatore], Kommentar VRG, III ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2014, n. 51 ad § 13). L'indennità di parte dev'essere riconosciuta in funzione delle conclusioni formulate dal ricorrente, messe in relazione con l'esito della procedura di ricorso avverso il giudizio impugnato (DTF 123 V 156 consid. 3c, 123 V 159 consid. 4b; Maillard in: op. cit., ibidem). Se la parte risulta solo parzialmente vincente, l'indennità verrà ridotta in proporzione (Maillard, op. cit., n. 16 e 17 ad art. 64).

4. Giusta l'art. 28 cpv. 2 LST contro il contenuto del piano sono legittimati a ricorrere davanti al Consiglio di Stato ogni cittadino attivo nel Comune (lett. a) e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b).
Nella fattispecie RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, fondando la loro legittimazione attiva sull'art. 28 cpv. 2 lett. b LST e sulla loro qualità di proprietari del mapp. 129 di Lugano, sezione di Carabbia (cfr. ricorso, pag. 2). In quanto domiciliati a Carabbia, essi erano pure abilitati ad insorgere come cittadini attivi del Comune in virtù dell'art. 28 cpv. 2 lett. a LST, senza dover dimostrare di possedere un interesse degno di protezione. In quest'ultima veste essi sarebbero dunque stati abilitati a contestare, come hanno fatto (cfr. petitum, pag. 7: Nel merito, il ricorso è accolto. Di conseguenza, è annullata la risoluzione 24 giugno 2014 del Consiglio comunale di Lugano di approvazione delle varianti di adeguamento del piano regolatore, Sezione Carabbia), l'integrale contenuto della risoluzione del 24 giugno 2014 con cui il Consiglio comunale ha adottato le varianti in parola. Sennonché nel ricorso essi hanno rivolto le loro critiche esclusivamente alla variante che inserisce la proprietà __________ in zona edificabile (cfr. supra, consid. C.a). Ora, poiché l'identificazione dell'oggetto del ricorso va fatta ponendo mente all'intero contenuto del gravame (Borghi/Corti, op. cit., n. 3a ad art. 46), v'è da ritenere che, nel formulare il petitum, il rappresentante degli insorgenti sia incorso in una disattenzione, priva di portata pratica. Posto di conseguenza che RI 1 e RI 2 hanno inteso aggravarsi esclusivamente contro la variante riguardante la proprietà __________, la loro domanda è stata poi integralmente accolta dal Consiglio di Stato che ha negato la sanzione al suddetto azzonamento. Quest'ultimo non può dunque essere seguito laddove dichiara al p.to 1 del dispositivo che il gravame è divenuto privo d'oggetto, ritenuto che l'oggetto della lite non aveva cessato di sussistere nel corso della procedura (cfr. René Wiederkehr, Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts. Eine systematische Analyse der Rechtsprechung, I ed., Berna 2020, n. 3347 e 3388 ad § 9). I qui ricorrenti andavano dunque considerati vincenti dinanzi al Consiglio di Stato, mentre il Comune e CV 1, che si erano opposti all'accoglimento del ricorso, in quanto soccombenti, dovevano sopportare i costi della procedura di prima istanza, stabiliti in base ai principi che reggono gli art. 47 e 49 LPAmm (cfr. supra, consid. 2 e 3).

5. In esito alle pregresse considerazioni, il ricorso deve essere parzialmente accolto e l'incarto retrocesso al Governo affinché riformi il p.to n. 1 del dispositivo a pag. 38 della risoluzione impugnata, nel senso di accogliere il ricorso di RI 1 e RI 2, statuisca nuovamente sulla tassa di giustizia in funzione della soccombenza delle parti e assegni ai ricorrenti, vincenti, le dovute ripetibili. Il rinvio s'impone in considerazione del potere di apprezzamento di cui gode l'autorità giudicante nella determinazione della tassa di giustizia e delle ripetibili, per cui il Tribunale cantonale amministrativo non può sostituirsi al Consiglio di Stato nell'esercizio di tale potere. In questo senso, la richiesta degli insorgenti a che sia riconosciuta loro un'indennità per ripetibili di prima istanza di fr. 1'500.- non può trovare accoglimento.

6. Per giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza inferiore per procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1,1C_63/2016 del 25 agosto 2016 consid. 5.5; STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 e rinvii), ragione per cui si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Sebbene si sia rimesso al giudizio del Tribunale, lo Stato, che ha provocato la presente (inutile) procedura, deve essere considerato soccombente e condannato al versamento in favore degli insorgenti, patrocinati, di un'indennità per ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).