Richiesta tardiva di un sussidio per il pagamento dei premi dell'assicurazione malattie di base. Buona fede.

1.1. RI 1 ha postulato, il 7 marzo 2005, la concessione del sussidio per il pagamento del premio dell’assicurazione di base delle cure medico-sanitarie per il 2005.

L’istanza è stata ritenuta tardiva e, conseguentemente, respinta dall’Ufficio assicurazione malattia (UAM). Il reclamo non ha avuto miglior sorte siccome respinto con decisione dell’8 settembre 2005.

1.2. Con ricorso del 7 ottobre 2005 RI 1, rappresentata dall’avv. RA 1, si è aggravata al Tribunale cantonale delle Assicurazioni, contestando la decisione dell’autorità cantonale (doc. I). L’insorgente, richiamato l’incarto dall’UAM relativo al 2005 e a tutti gli anni precedenti, fa valere la sua buona fede, avendo sempre ottenuto il sussidio, malgrado le sue richieste siano sempre state effettuate nell’anno di competenza. L’assicurata chiede di essere messa al beneficio del sussidio.

L’amministrazione propone la reiezione del ricorso con osservazioni dell’8 novembre 2005 (doc. III) cui sarà cenno, laddove necessario, in corso di motivazione.

Pendente causa il TCA ha richiamato gli incarti della ricorrente relativi agli anni precedenti (doc. VIII e seguenti). Delle risultanze si dirà in corso di motivazione.

in ordine

2.1. La Legge di procedura per le cause amministrative (LPamm) è applicabile in concreto per il rinvio di cui all’art. 76 cpv. 4 LCAMal. Di conseguenza, il ricorso del 7 ottobre 2005 va considerato tempestivo, poiché formulato nel termine di legge di 30 giorni dall’intimazione della decisione emessa su reclamo.

nel merito

2.2. Conformemente a quanto disposto dall'art. 23 LCAMal, il Cantone ed i Comuni partecipano al pagamento delle quote a carico degli assicurati di condizioni economiche modeste per le prestazioni minime previste dalla legge.

Gli assicurati di condizioni economiche modeste sono definiti dall'art. 29 LCAMal: si tratta delle famiglie il cui reddito determinante non supera i CHF 32'000.- e delle persone sole il cui reddito non supera i CHF 20'000.-.

Con decreto esecutivo del 18.11.1997, il Consiglio di Stato ha, in forza dell'art. 49 LCAMal, ritoccato verso l'alto i limiti di reddito che conferiscono diritto al sussidio, con effetto a decorrere dal 1.1.1998. Questi limiti sono aumentati a CHF 22'000.- per le persone sole ed a CHF 34'000.- per le famiglie.

Di regola, il reddito determinante risulta, secondo l'art. 30 LCAMal, dalla somma arrotondata al mille franchi superiore:

a) del reddito imponibile desunto dalla tassazione ordinaria o intermedia del biennio stabilito dal Consiglio di Stato;

b) di un quindicesimo della sostanza imponibile desunta dalla tassazione ordinaria o intermedia del biennio stabilito dal Consiglio di Stato, per la parte eccedente l'importo di fr. 150'000.- per le persone sole e fr. 200'000.- per le famiglie.

L’espressione “di regola” tende a volere salvaguardare la possibilità per l’amministrazione designata (l’Ufficio Assicurazione Malattia) di accertare autonomamente il reddito dell’assicurato in caso di persone adempienti i presupposti dell’art. 31 LCAMal.

Per quanto concerne l’anno 2005 le basi di calcolo sono state mantenute dall’esecutivo cantonale identiche ai due anni precedenti, ciò verosimilmente alla luce delle modifiche recenti delle norme della Legge Tributaria che ha aumentato gli sgravi possibili. Quindi anche per il 2005 l’esecutivo cantonale ha ritenuto quale periodo fiscale per l’accertamento del reddito determinante l’imposta cantonale del biennio 2001 – 2002. I limiti di reddito sono stati mantenuti a CHF 22'000.-- per le persone sole, CHF 34'000.— per le famiglie ed il reddito di riferimento è stato mantenuto a CHF 55'000.— (cfr. DE 26 ottobre 2004 concernente le basi di calcolo per l’applicazione delle riduzioni individuali di premio nell’assicurazione sociale malattie per l’anno 2005).

2.3. Con l’art. 31 LCAMal il legislatore ticinese ha riservato l’accertamento del reddito determinante in maniera autonoma da parte dell’amministrazione (con successiva commutazione del reddito lordo accertato mediante l’utilizzo di tabelle appositamente allestite) in casi particolari. In altri termini l’amministrazione fa capo ai dati fiscali determinati in virtù della tassazione di riferimento (ossia quella del periodo indicato dall’esecutivo cantonale nel DE emesso annualmente), solo in casi specificatamente fissati dalla legge e dal regolamento d’applicazione (qui sotto riportati). L’amministrazione (e meglio l’Ufficio dell'Assicurazione Malattia) calcola da sola il reddito lordo trasformandolo mediante apposite tabelle e verificando il sussistere dei limiti per la concessione del sussidio. La legge prevede il calcolo autonomo del reddito nei seguenti casi:

"a) delle persone soggette all'imposta cantonale solo per una parte del loro reddito o della loro sostanza;

b) delle persone soggette all'imposta alla fonte;

c) delle persone sole con reddito imponibile nullo o reddito lordo annuo inferiore a fr. 6'000.- secondo il biennio fiscale determinante, che esercitano un'attività lucrativa;

d) in altri casi particolari."

In virtù dell’art. 67 del Regolamento della Legge cantonale sull’assicurazione obbligatoria contro le malattie emanato il 18 maggio 1994 e modificato dal Consiglio di Stato con decreto esecutivo del 27 ottobre 1999 avente valenza dal 1 gennaio 2000, il reddito determinante va accertato dall’Istituto delle assicurazioni sociali in maniera autonoma, “in particolare nei seguenti casi”:

" a) persone soggette all'imposta alla fonte;

b) decesso del coniuge;

c) matrimonio, divorzio o separazione per sentenza giudiziaria o di fatto, nel caso di assenza di tassazione applicabile;

d) persone sole che esercitano un'attività lucrativa o conducono esistenza autonoma, con reddito imponibile nullo o reddito lordo annuo inferiore a fr. 6'000.- secondo il biennio fiscale determinante;

e) persone domiciliate che al momento dell'istanza non dispongono di alcuna tassazione fiscale e per le quali non sarà emessa una tassazione relativa al periodo fiscale determinante;

f) persone al beneficio di misure ai sensi della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, dopo almeno sei mesi di inattività lucrativa;

g) persone al beneficio di prestazioni ai sensi della legge sull'assistenza sociale; d'intesa con il competente Ufficio;

h) cessazione definitiva dell'attività lucrativa a causa di pensionamento o di invalidità;

i) cessazione temporanea di attività lucrativa per riqualificazione o perfezionamento professionale;

l) cessazione dell'attività lucrativa a seguito di maternità;

m) diminuzione importante del reddito lordo rispetto al medesimo dato desumibile dai parametri fiscali applicabili."

Va rammentato che, a tenore dell’art. 48 Reg. LCAMal, è data la possibilità di ottenere la revisione di una decisione in materia di sussidio in caso si verifichino in corso dell'anno gli estremi di cui al citato art. 67 Reg. LCAMal.

2.4. Giusta l'art. 28 LCAMal, riservato l'art. 40 che fa riferimento ai beneficiari di prestazioni PC, il sussidio è corrisposto tramite presentazione di un'istanza scritta. Il regolamento determina le modalità di presentazione dell'istanza e il contenuto della stessa. Con il 1° gennaio 2005 è entrata in vigore una modifica dell’art. 28 LCAMal, nel senso che il cpv. 2 prevede ora che per gli assicurati tassati in via ordinaria, l’istanza è presentata entro la fine dell’anno che precede l’anno di competenza. Nel cpv. 3 (ex cpv. 2) figura che il regolamento determina le modalità di presentazione dell’istanza e il contenuto della stessa. In casu vale la previgente norma.

L'art. 44 Reg. LCAMal prevede che l'istanza di sussidio avviene per mezzo dei moduli ufficiali. I moduli ufficiali sono recapitati dall'Istituto delle assicurazioni sociali ai potenziali beneficiari del sussidio o possono essere ritirati dai singoli richiedenti presso la Cancelleria del Comune di residenza. L'istanza dev'essere corredata dei documenti richiesti con il modulo ufficiale.

Per l'art. 45 cpv. 1 Reg. LCAMal l'Istituto delle assicurazioni sociali stabilisce i termini di presentazione dell'istanza, tenuto conto che di regola:

" a) per gli assicurati tassati in via ordinaria l’istanza è presentata

nel corso dell’anno che precede la corresponsione del sussidio;

b) per gli assicurati tassati alla fonte l’istanza è presentata nel corso dell’anno medesimo per il quale si richiede il sussidio;

c) gli assicurati che si stabiliscono nel Cantone ad anno inoltrato, possono avanzare l’istanza nel corso dell’anno stesso per cui si richiede il sussidio;

d) gli assicurati che nel corso dell’anno, per mutate condizioni di reddito (tassazione intermedia o d’inizio di assoggettamento, o per le situazioni di cui all’art. 67), ritenessero di rientrare nel diritto al sussidio, possono presentare istanza nel corso dell’anno stesso."

Il cpv. 2 prevede che per casi particolari e per ragioni comprovate, l'Istituto delle assicurazioni sociali può ritenere anche istanze che giungessero fuori dei termini stabiliti per l'inoltro della richiesta.

Giusta l'art. 53 LCAMal il diritto al beneficio di un sussidio nella forma retroattiva decade dopo cinque anni a partire dall'anno in cui tale diritto si verifica. Costituisce eccezione l'applicazione del sussidio retroattivo nell'ambito delle procedure di revisione delle prestazioni complementari AVS/AI. Il sussidio retroattivo è oggetto di richiesta scritta da parte dell'assicurato all'istanza designata dal Consiglio di Stato e deve specificare le motivazioni del ritardo (riservato l'art. 53 cpv. 2). Le domande di sussidio retroattivo sono accolte solo se suffragate da motivazioni particolari e fondate (art. 55 LCAMal). La negligenza a giustificazione del mancato rispetto dei termini stabiliti dal regolamento non è considerata motivo valido per il riconoscimento del sussidio nella forma retroattiva.

Il Messaggio relativo all'introduzione della LCAMal, circa l'art. 55, a pag. 59, precisa che:

" Il riconoscimento di sussidi retroattivi può essere concesso quando l'assicurato fa valere ragioni oggettive e fondate circa i motivi per cui non è riuscito a produrre l'istanza in forma tempestiva.

Relativamente alla fattispecie, all'autorità amministrativa competente è riconosciuto un margine di ponderazione nell'esame delle richieste.

La pura e semplice negligenza nell'inoltro dell'istanza di sussidio nei termini stabiliti non è comunque considerata motivo valido per il riconoscimento di un sussidio nella forma retroattiva."

2.5. Nel caso in esame l’istanza di sussidio per il 2005 è stata inoltrata nel corso del 2005. Di per sé l’istanza è tardiva, poiché trasmessa oltre il termine previsto dall’art. 45 Reg. LCAMal.

Infatti, per gli assicurati tassati in via ordinaria (ciò che è il caso della ricorrente), l’istanza è presentata entro la fine dell’anno che precede l’anno di competenza (art. 45 cpv. 1 Reg. LCAMal). In concreto la richiesta doveva essere inoltrata entro il 31 dicembre 2004 quando l’interessata doveva disporre di tutti gli elementi necessari atti a stabilire il suo reddito nel corso di quell’anno. Se non avesse avuto a disposizione tutta la documentazione, l’insorgente avrebbe potuto comunque trasmettere il formulario, indicando che i documenti atti a comprovare la sua situazione sarebbero stati inviati in un secondo tempo.

Il TCA ha infatti già avuto modo di stabilire che, in assenza di giustificativi, l’assicurato è tenuto a trasmettere il formulario entro il 31 dicembre dell’anno precedente la corresponsione del sussidio con l’indicazione che la documentazione necessaria a comprovare lo stato di difficoltà economica sarà inviata in un secondo tempo, non appena disponibile (STCA del 23 gennaio 2006, nella causa P., 36.2005.190; STCA del 7 novembre 2005, nella causa R., 36.2005.136).

Va qui rilevato che anche nel Messaggio n. 5589 del 15 ottobre 2004, il Consiglio di Stato, a proposito della modifica dell’art. 28 cpv. 2 e 3 della LCAMal, entrata in vigore l’1.1.2005, aveva rammentato che:

" I sussidi individuali devono essere richiesti entro il 31 dicembre dell’anno che precede quello di riferimento: il Regolamento contempla già i casi per i quali è invece giustificata la presentazione dell’istanza nel corso dell’anno di competenza del sussidio. Si tratta sostanzialmente degli assicurati tassati alla fonte, oppure delle situazioni in cui il 31 dicembre dell’anno che precede la competenza del sussidio l’assicurato non dispone dei dati fiscali consolidati di riferimento, e infine degli assicurati che nel corso dell’anno di competenza subiscono cambiamenti importanti nella loro situazione economica (ciò che risponde al dettato imperativo della LAMal – art. 65 cpv. 3 – in base al quale i Cantoni, nell’esame delle condizioni per l’ottenimento del sussidio, devono considerare le circostanze economiche e familiari più recenti)."

Anche se la modifica entrata in vigore l’1.1.2005 non si applica al caso di specie (cfr. STCA 6 ottobre 2005 nella causa S. 36.2005.116 e STCA del 10 ottobre 2005 nella causa F., 36.2005.124), va comunque rilevato che i sussidi, anche prima della modifica dell’art. 28 LCAMal, potevano essere chiesti nell’anno di competenza del sussidio solo in casi particolari, ossia quelli previsti dall’art. 45 cpv. 1 Reg. LCAMal, già in vigore in precedenza.

Queste situazioni non sono adempiute nel caso concreto.

La richiesta andava pertanto presentata entro il 31 dicembre 2004, quando l’interessata poteva disporre dei dati necessari allo scopo.

2.6. Tuttavia, per l’art. 45 cpv. 2 Reg. LCAMal, per casi particolari e per ragioni comprovate l'Istituto delle assicurazioni sociali può ritenere anche istanze che giungessero fuori dei termini stabiliti per l'inoltro della richiesta.

Questo TCA ha già considerato che un ritardo di oltre 1 anno a fronte di una importante malattia dello stesso assicurato non poteva essere considerato fatto giustificativo sufficiente (STCA 24 aprile 2002 nella causa J. inc. 36.2002.5), così come non ha considerato quale motivo sufficiente l’assenza di conoscenza della possibilità di chiedere il sussidio da parte di due coniugi confederati appena giunti in Ticino (STCA 9 dicembre 2002 nella causa D. inc. 36.2002.119). Nemmeno l'informazione errata da parte dell'assicuratore malattia è stata considerata motivo sufficiente per giustificare il ritardo. Nel caso dei coniugi C. (STCA 25 settembre 2003 inc. 36.2002.141) l'assicuratore aveva comunicato che il sussidio per i figli non sarebbe stato concesso, contrariamente a quanto poi verificato. Come indicato questo Tribunale non ha considerato l'errata informazione quale elemento giustificante il ritardo.

Va ancora rilevato che con sentenza 12 settembre 2002 il TCA non ha ritenuto fatto giustificante il ritardo nella domanda di sussidio la giovane età dell'assicurata ancora studentessa liceale e quindi la sua immaturità e la sua inesperienza (STCA 12 settembre 2002 nella causa W. 36.2002.54).

2.7. Nel caso di specie l’insorgente sostiene che in concreto si è creata una cosiddetta “prassi non conforme alla legge” (doc. I).

Con riferimento all’art. 9 Cost., l’interessata ritiene pertanto di aver diritto ad ottenere il sussidio nel 2005, come negli anni precedenti, non essendo stata informata dall’autorità cantonale del cambiamento di prassi.

Il diritto alla protezione della buona fede, principio generale dell'ordinamento giuridico svizzero che dal 1° gennaio 2000 trova il suo fondamento nell'art. 9 della nuova Costituzione federale, permette al cittadino di esigere che l'Autorità rispetti le proprie promesse e che eviti di contraddirsi. Così un'informazione o una decisione erronea possono obbligare l'Amministrazione a consentire ad un assicurato un vantaggio contrario alla legge.

Le condizioni per tutelare la buona fede dell'assicurato, e scostarsi dal principio della legalità, sono precisate da una lunga e consolidata giurisprudenza e possono così essere formulate:

1. l'autorità deve essere intervenuta in una situazione concreta nei riguardi di persone determinate;

2. l'autorità ha agito o creduto di agire nei limiti delle proprie competenze;

3. la promessa dell'autorità deve essere propria a ispirare fiducia all'assicurato.

Ciò significa che l'interessato, date le circostanze, non deve poter riconoscere immediatamente l'erroneità della disposizione o dell'informazione ricevuta. La comunicazione dell'amministrazione deve infatti essere interpretata come il destinatario può e deve capirla usando tutta l'attenzione da lui esigibile (protezione della buona fede dell'assicurato).

Una mancanza di chiarezza di un'informazione da parte della Cassa non può trarre seco conseguenze sfavorevoli per il cittadino (DTF 106 V 33 consid. 4; DTF 104 V 18 consid. 4; RAMI 1991 pag. 68).

Inoltre l'informazione deve essere incondizionata. Qualora l'organo amministrativo che fornisce la comunicazione esprime - almeno implicitamente, ma con chiarezza - che la comunicazione non è definitiva, il destinatario della comunicazione non può far valere la propria buona fede (IMBODEN-RHINOW, Schweiz. Vewaltungsrechtsprechung, 5a edizione, n. 75 B III b 3);

4. l'informazione errata ha indotto l'assicurato ad adottare un comportamento o un’omissione che gli è pregiudizievole;

5. la legge non è stata modificata dal momento in cui l'informazione è stata data (RAMI 1991 pag. 68 segg.; DTF 113 V 87 consid. 4c; DTF 112 V 199 consid. 3a; DTF 111 V 71; DTF 110 V 155 consid. 4b; DTF 109 V 55).

La giurisprudenza applicabile in materia, in relazione con l'art. 4 vCost. fed. (DTF 121 V 66 consid. 2), è applicabile anche in virtù del nuovo art. 9 Cost. fed. (RAMI 2000 pag. 223).

In merito si vedano in particolare: SZS 1998 pag. 42; DTF 121 V 65 consid. 2a pag. 66-67 e la giurisprudenza ivi citata; RAMI 1993 pag. 120-121, Pratique VSI 1993 pag. 21-22; RCC 1991 pag. 220 consid. 3a; RCC 1983 pag. 195 consid. 3; RCC 1982 pag. 368 consid. 2; RCC 1981 pag. 194 consid. 3; RCC 1979 pag. 155; DLA 1992 pag. 106; DTF 118 V 76 consid. 7; RDAT I-1992 n° 63; GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 390 segg.; KNAPP, Précis de droit administratif, 4a ed., n° 509, pag. 108-109; HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 217 segg..

2.8. Nel caso di specie dagli atti emerge che l’insorgente dal 1995 ha sempre ininterrottamente ottenuto il sussidio per il pagamento dei premi dell’assicurazione di base.

Interpellata dall’UAM in data 18 maggio 2005 circa la questione a sapere per quale motivo aveva inoltrato la richiesta di sussidio in ritardo (doc. C), l’insorgente ha affermato che “non ho inoltrato prima la domanda perché me ne sono semplicemente dimenticata, potrei accampare varie scuse ma penso non ne sia il caso. Continuavo a pagare il premio pieno alla cassa malati e così mi sono accorta che non avevo ancora fatto la richiesta di sussidio.” (doc. D). Nel reclamo del 17 giugno 2005 l’assicurata ha poi precisato che “la domanda di sussidio l’ho praticamente sempre inoltrata all’inizio dell’anno corrispondente al rilascio dei sussidi, senza aver ricevuto comunicazione di sorta.” (doc. F)

Il 23 febbraio 2006 il TCA ha richiamato dall’UAM l’incarto completo della ricorrente dal 1995 ad oggi.

Con risposta del 28 febbraio 2006 l’IAS ha trasmesso gli incarti dal 2001 al 2004, affermando che “per quanto concerne gli incarti degli anni precedenti, vi comunichiamo che gli stessi non sono più disponibili nei nostri archivi, dal momento che il nostro Istituto procede all’archiviazione delle pratiche di sussidio relative agli ultimi cinque anni, mentre gli incarti relativi agli anni 2000 e precedenti sono stati eliminati.” (doc. IX)

Dalla documentazione trasmessa risulta che la richiesta di sussidio per l’anno 2004 è datata 14 gennaio 2004, la richiesta per l’anno 2003 porta la data del 6 febbraio 2003, quella per il 2002 è del 16 gennaio 2002, mentre la richiesta per il sussidio 2001 è del 21 febbraio 2001.

Per cui, perlomeno negli ultimi anni ancora disponibili, l’UAM ha sempre accordato il sussidio alla ricorrente malgrado questa, sistematicamente, abbia presentato la richiesta di sussidio nell’anno di competenza del medesimo (ossia in ritardo), senza che vi fosse motivo particolare per derogare alle norme del regolamento.

In queste condizioni, poiché l’autorità, nell’ambito delle sue competenze, ha sempre concesso il sussidio alla ricorrente, inducendola, anche in questa occasione, a non presentare tempestivamente la richiesta e ritenuto che la legge nel frattempo non è cambiata sia perché l’art. 28 cpv. 2 LCAMal non si applica ai sussidi del 2005, sia perché comunque le norme circa il termine per presentare la richiesta di sussidio già vigevano in precedenza, in virtù del principio della buona fede l’autorità cantonale deve entrare nel merito della richiesta di sussidio anche per il 2005.

Il riferimento dell’autorità cantonale alla STCA del 24 ottobre 2005, nella causa S., inc. 36.2005.117 non può esserle d’aiuto. Infatti in quel caso non si trattava di un assicurato che aveva costantemente presentato la sua richiesta in ritardo, bensì di un assicurato che aveva ottenuto il sussidio nel 2003 e nel 2004, ma non nel 2005, malgrado il calcolo per ottenere il sussidio si basasse sempre sulla tassazione 2001/2002. In altre parole in quel caso si trattava piuttosto di un errore di calcolo.

Alla luce di quanto sopra esposto, considerato che dalla tassazione 2001/2002 emerge un reddito imponibile di fr. 22'176 e che l’insorgente va considerata quale “famiglia” (cfr. risposta di causa) il ricorso va accolto, nel senso che, annullata la decisione, l’incarto va rinviato all’IAS affinché assegni all’insorgente e ai suoi figli il sussidio richiesto.

La presente decisione è definitiva non essendo dato alcun rimedio di diritto ordinario contro la stessa siccome emanata in applicazione del diritto cantonale di applicazione della LAMal (in questo senso STFA 3 maggio 2005 nella causa B; K 165/04 e DTF 124 V 9; cfr. anche DTF 131 V 202).