TA - AC.1990.7562 - 1992-10-15 - DEYRAS c/ Mun. Sédeilles et SAT

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1.

Il convient en premier lieu de prendre acte du retrait du recours interjeté contre la décision de la Municipalité de Sédeilles du 8 mars 1991. On peut d'ailleurs se demander si ce recours avait toujours un objet, dans la mesure où Henri Jaccottet était intervenu, au stade de cette décision, pour s'opposer au passage de l'élevage de poulets à celui de dindes, considéré comme un changement d'affectation, et que la halle en cause abrite à nouveau des poulets, ainsi que le tribunal a pu le constater lors de l'inspection locale.

2.

Dans la mesure où le recourant a effectué au début de l'année 1990 des travaux dans son bâtiment, il importe d'abord de vérifier si ces travaux nécessitaient une autorisation formelle au sens de l'art. 103 LATC. Cette disposition a la teneur suivante :

"Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé".

Dans sa jurisprudence, qu'il y a lieu de reprendre ici, la CCRC a précisé le sens de cette disposition. Sont notamment exemptés d'une autorisation formelle les travaux d'entretien de constructions existantes et les petites transformations intérieures visant à maintenir l'ouvrage dans son état en réparant les atteintes dues au temps ou à l'usage ou tendant à substituer à des installations intérieures vétustes des éléments neufs servant au même usage, soit simplement à moderniser une construction sans en modifier la nature ou l'affectation (p. ex. pose d'un nouveau revêtement du sol ou mise en place de nouvelles installations électriques usuelles) (RDAF 1977, 259; Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1987, p. 171, no 2.2).

Dans le cas d'espèce, les travaux effectués par le constructeur au début de l'année 1990 ont consisté dans le remplacement de la chaîne d'alimentation et des abreuvoirs et dans le renforcement de l'éclairage, modifications qui ont eu pour effet de rendre plus aisée la distribution d'aliments aux volatiles et le nettoyage de la halle. Ces travaux ont donc constitué une simple modernisation des installations intérieures et n'ont modifié ni la nature ni l'affectation du bâtiment; ils n'ont en outre pas entraîné de changements dans l'aspect extérieur du bâtiment. Jean Deyras n'était donc pas tenu de solliciter une autorisation à forme de l'art. 103 LATC, ce qui ne signifie pas qu'aucune autorisation n'était nécessaire, comme on va le voir ci-dessous.

3.

a) Le bien-fonds litigieux est situé en zone agricole (cf ci-dessus, lettre A.). La halle qu'il supporte a été construite il y a au moins 27 ans, à une époque où on peut présumer que sa construction était réglementaire. Tel n'est plus le cas actuellement, puisque selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une halle d'engraissement à volailles du genre de celle qui est en cause doit être considérée par principe comme non conforme à la zone agricole, son implantation hors des zones à bâtir pouvant être admise à titre exceptionnel sous l'angle de l'art. 24 LAT (ATF 117 Ib 270 ss). La question de l'admissibilité de travaux sur un bâtiment sis hors de la zone à bâtir et devenu non conforme, suite à l'entrée en vigueur d'un droit nouveau, à l'affectation de la zone dans laquelle il se trouve est régie, suivant l'importance des travaux envisagés, par les alinéas 1 ou 2 de l'art. 24 LAT. L'alinéa 2 de cette disposition délègue aux cantons la faculté d'autoriser "la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire". Le législateur vaudois a fait usage de cette compétence en édictant l'art. 81 al. 4 LATC, dont la teneur est la suivante :

Le département peut autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux sont compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement."

Ainsi, le fait qu'un bâtiment n'est plus conforme à la zone dans laquelle il est érigé n'implique pas nécessairement qu'il ne puisse plus subir de transformations, encore moins qu'il ne puisse plus être exploité, contrairement à ce que soutient Henri Jaccottet dans ses écritures.

C'est le droit fédéral qui détermine les notions de rénovation, transformation partielle et reconstruction; ces définitions tracent la ligne de partage entre le régime strict de l'art. 24 al. 1 LAT et celui plus souple de l'art. 24 al. 2 LAT (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, p. 294 s.). La notion de rénovation couvre tous les travaux d'entretien, de réparation et de modernisation qui laissent intacts le volume, l'aspect extérieur et la destination de l'immeuble (ibid., p. 267 s.). Les travaux contestés entrent indéniablement dans le cadre de cette définition. Comme on l'a vu plus haut (cons. 2), ils ont constitué une simple modernisation des installations intérieures et n'ont modifié ni la nature ni l'affectation du bâtiment; ils n'ont en outre pas entraîné de changements dans l'aspect extérieur du bâtiment.

Une première conclusion s'impose : le recourant aurait dû, avant d'entamer les travaux, solliciter une autorisation spéciale du Département des travaux publics, afin que celui-ci puisse statuer en application de l'art. 81 al. 4 LATC (24 al. 2 LAT). Le non-respect de cette exigence ne doit toutefois pas influer sur le sort du recours, puisque dans l'intervalle, Jean Deyras a envoyé le questionnaire no 66 au département, conformément à l'accord intervenu entre les parties devant la CCRC le 13 juillet 1990. Reste à examiner si c'est à juste titre que l'octroi de l'autorisation a été refusé.

b) A teneur de l'art. 81 al. 4 LATC, une rénovation ne peut être autorisée que si les travaux envisagés sont compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Celles-ci doivent être définies, d'une façon générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT : il s'agit le plus souvent de la protection du paysage et de l'environnement, de la lutte contre la dispersion des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole. Il ne fait aucun doute qu'en l'occurrence ces exigences sont respectées. Les travaux effectués en 1990 n'ont pas eu pour effet une utilisation plus intensive de la halle d'engraissement; ils n'ont donc engendré aucune charge supplémentaire pour l'environnement. Ils n'ont pas non plus créé d'atteinte au paysage, puisqu'aucune modification extérieure n'a été effectuée. Permettant simplement de continuer de manière plus aisée l'exploitation d'un bâtiment existant depuis de nombreuses années, ils n'ont pas porté atteinte au caractère ou au développement de la zone.

Henri Jaccottet soutient que la décision attaquée doit être maintenue en raison de la gêne excessive (odeurs, bruit) que provoquerait la halle d'engraissement pour le voisinage. Il sied d'examiner ci-après dans quelle mesure cet argument doit être pris en compte dans le cadre de l'examen des conditions de l'art. 81 al. 4 LATC (24 al. 2 LAT).

Dans le système mis en place par la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), le contrôle de la conformité d'une installation aux prescriptions en matière de protection de l'air et de lutte contre le bruit ne fait pas l'objet d'une autorisation spécifique. C'est l'autorité chargée de procéder à un examen global du projet qui doit effectuer ce contrôle. Pour les constructions sises hors des zones à bâtir, cette tâche incombe à l'autorité compétente pour statuer sur l'autorisation exceptionnelle prévue à l'art. 24 LAT, autorité qui doit intégrer dans sa décision les mesures exigées par la législation fédérale sur la protection de l'environnement (art. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE; ATF du 5 novembre 1990 dans la cause Plancherel et WWF Suisse c/ Conseil d'Etat du canton de Fribourg, cons. 4, p. 9).

Le bâtiment contesté n'est pas soumis au respect des normes prescrites par l'OPB et l'OPair pour les constructions nouvelles. En effet les travaux effectués en 1987 n'en ont fait une installation nouvelle ni au sens de l'art. 2 al. 4 OPair, ni au sens de l'art. 7 OPB (voir art. 8 "a contrario").

Toute construction ou installation existante doit cependant être soumise à des mesures d'assainissement (art. 16 ss LPE) lorsqu'elle provoque un dépassement des valeurs limites d'immissions (art. 13 ss LPE; 27 ss OPair; 13 ss OPB) ou lorsque, indépendamment des nuisances existantes, une réduction à titre préventif des émissions s'impose (art. 11 s. LPE; 7 ss OPair; 8 ss OPB). En l'espèce, au vu du dossier, il n'est pas exclu que certaines mesures d'assainissement doivent être ordonnées. Cela constitue-t-il un obstacle à la délivrance de l'autorisation exigée à forme de l'art. 81 al. 4 LATC (24 al. 2 LAT)? Cette question est réglée par l'art. 18 LPE aux termes duquel "la transformation ou l'agrandissement d'une installation sujette à assainissement est subordonnée à l'exécution simultanée de celui-ci". L'autorité compétente pour délivrer l'autorisation exceptionnelle prévue par l'art. 81 al. 4 LATC (24 al. 2 LAT) doit donc vérifier d'office si les conditions pour imposer un assainissement sont réunies et, le cas échéant, assortir l'autorisation d'une charge comportant obligation d'assainir. Cette règle n'est toutefois pas absolue. Elle ne s'applique pas lorsque les modifications envisagées n'auront pas pour effet de produire plus d'émissions incommodantes, soit qu'elles n'augmenteront pas les émissions du même type que celles existantes, soit qu'elles n'engendreront pas d'émissions supplémentaires d'une autre sorte (A. Schrade, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich, 1987, ad art. 18, p. 7, no 13). Ces conditions étaient sans aucun doute réunies en ce qui concerne les travaux réalisés en 1987 : comme on l'a déjà vu, il n'en est résulté ni modification des conditions d'exploitation de la halle, ni charge supplémentaire pour l'environnement. Force est dès lors de constater que si le service intimé avait estimé que la halle litigieuse était sujette à assainissement - ce qui ne ressort pas clairement de la décision attaquée -, il n'aurait pas pu subordonner son autorisation à l'exécution simultanée de celui-ci (ATF 115 Ib 456 ss = JdT 1991 I 481).

4.

Le service intimé ne prétend plus que le passage de l'élevage de poulets à celui de dindes constitue un changement de destination du bâtiment. Ce point n'est d'ailleurs plus litigieux. Il estime en revanche qu'un changement de destination du bâtiment est intervenu dans la mesure où celui-ci n'est plus exploité par Jean Deyras, mais sous-loué par Provimi SA à Gilbert Devaud. Henri Jaccottet a repris cette thèse en relevant que c'est une condition essentielle de la jurisprudence fédérale que l'utilisation de la halle d'engraissement forme une unité avec l'exploitation de son propriétaire. Cette question est d'importance dans la mesure où, si un changement d'affectation devait être admis, l'autorisation requise ne pourrait être délivrée qu'aux conditions strictes de l'art. 24 al. 1 LAT.

Le tribunal ne voit toutefois pas comment l'argumentation énoncée ci-dessus pourrait être suivie. En effet, ce qui est décisif pour déterminer la destination d'un bâtiment, c'est la nature de l'activité qui y est déployée et non la personne de l'exploitant. En l'espèce, si l'on excepte la période durant laquelle l'agriculteur Devaud a engraissé des dindes, les conditions d'exploitation et le type d'animaux élevés sont restés en tous points identiques. Force est dès lors de constater que le bâtiment n'a pas subi de changement de destination.

5.

Reste à examiner si l'interruption de l'exploitation de la halle durant une période de l'ordre d'une année et demie, soit du mois de juin 1987 au mois de janvier 1989, a une incidence sur le droit de continuer cette exploitation.

Ni la LAT, ni la LATC ne contiennent de dispositions expresses exigeant l'octroi d'une nouvelle autorisation pour la reprise d'une exploitation après son interruption. Il faudrait certes considérer que si une interruption devait équivaloir à une désaffectation, la reprise de l'exploitation ne pourrait se faire sans nouvelle autorisation. Dans ce cas en effet, la situation ne différerait guère de celle dans laquelle une nouvelle construction serait envisagée, et l'autorisation ne pourrait être délivrée qu'aux conditions strictes de l'art. 24 al. 1 LAT. Tel n'est cependant pas le cas en l'espèce. Il ressort du dossier et des explications fournies à l'audience qu'à un moment donné Jean Deyras a décidé, probablement en raison de son âge ou de sa maladie, de remettre l'exploitation de son bâtiment à un tiers; un menuisier s'y étant intéressé, il a tenté d'obtenir les autorisations nécessaires à sa transformation; cette intention n'ayant pu se concrétiser, il a loué sa halle à Provimi SA qui en a repris l'exploitation par le biais d'un tiers sous-locataire. Au vu de ces éléments, on constate que l'engraissement de volailles a simplement été interrompu, cela durant un laps de temps relativement court mis à profit par le constructeur pour décider de l'utilisation future de son bâtiment et pour trouver un nouvel exploitant. On ne saurait dès lors admettre que l'installation en cause ait été désaffectée. D'ailleurs, elle n'a subi aucune modification durant l'interruption susmentionnée.

5.

Vu ce qui précède, le tribunal constate que les conditions pour l'octroi de la seule autorisation que Jean Deyras doit en l'espèce obtenir, à savoir celle prévue par l'art. 81 al. 4 LATC (24 al. 2 LAT), sont réunies. Le recours doit ainsi être admis.

En application de l'art. 55 LJPA, il sied de mettre un émolument de Fr. 1'500.- à la charge de Henri Jaccottet.