TA - AC.1993.0306 - 1996-01-09 - MOUVEMENT POUR LA DEFENSE DE LAUSANNE c/Lausanne

1.

Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation a été proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi sur la juridiction administrative afin, notamment, de maintenir la base légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations avait été définie par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (BGC automne 1989 p. 698). Le Conseil d'Etat s'est rallié à cette proposition, préférant ne pas changer le système et s'en remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, le cas échéant, pour affiner certaines définitions. Le Grand Conseil, pour sa part, a clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière qui définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989, p. 764 ss; voir aussi RDAF 1972 p. 72 et 74-76). Le Tribunal administratif a décidé de ne pas s'écarter sur ce point de la jurisprudence de la Commission de recours, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978, p. 256) en exigeant cependant que les intérêts généraux défendus par l'association correspondent à l'intérêt projeté par la norme dont la violation est alléguée (RDAF 1993 p. 228-229) et que l'association soit fondée depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours (RDAF 1994 p. 137 ss). Tel est le cas du Mouvement pour la défense de Lausanne (arrêt TA, AC 91/239 du 29 juillet 1993).

2.

a) Le projet contesté a fait l'objet d'une enquête complémentaire au sens de l'art. 72b du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985. Selon cette disposition, l'enquête complémentaire ne peut intervenir qu'entre la délivrance du permis de construire et celle du permis d'habiter ou d'exploiter, mais au plus tard, dans les quatre ans suivant l'enquête principale (al. 1). Elle ne peut porter que sur des éléments de peu d'importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la construction en cours (al. 2). Conformément au principe applicable aux permis d'implantation (art. 119 LATC) les éléments du permis de construire qui ne sont pas modifiés par enquête complémentaire sont entrés en force et ne peuvent plus être remis en cause à l'occasion de l'enquête complémentaire (voir ATF 101 Ia p. 215, consid. 3).

b) Le dossier de l'enquête publique principale ouverte du 15 mai au 4 juin 1992 concerne l'aménagement de l'ensemble de la place de la Navigation et porte notamment sur le principe de l'implantation de vingt-neuf balises dont quatorze sont situées sur les parcelles 9890 et 9100 le long du quai des Savoyards. Les plans mis à l'enquête sont établis à l'échelle 1 : 200; ils signalent schématiquement la présence des balises tout en désignant avec précision leur lieu d'implantation. Mais le dossier de l'enquête principale n'était donc pas suffisamment complet pour que l'autorité et les tiers concernés puissent apprécier la forme et la dimension des balises, en particulier leur impact sur le paysage, ce que la municipalité a d'ailleurs implicitement admis en faisant élaborer une maquette en grandeur nature qu'elle a présentée aux parties intéressées lors de la séance du 3 février 1993. En revanche, les questions relatives à la conformité de l'implantation des balises à la destination de la zone étaient clairement posées par le dossier mis à l'enquête publique; les tiers intéressés étaient donc en mesure de se déterminer sur ce point, le cas échéant de formuler une opposition, voire un recours s'ils entendaient contester le principe de la conformité de l'ouvrage avec les règles de la zone de l'ordre contigu. La décision de la Municipalité de Lausanne du 2 octobre 1992 accordant le permis de construire à la suite de l'enquête principale a donc force de chose jugée sur cette question, et elle ne peut faire l'objet d'un réexamen par le Tribunal administratif.

3.

a) L'association recourante critique essentiellement l'aspect des balises projetées au sud de la place de la Navigation. Le tribunal a limité la qualité pour recourir des associations à but idéal en exigeant, conformément à l'art. 37 LJPA, que les intérêts protégés par la norme dont la violation est alléguée correspondent aux intérêts généraux défendus par l'association (RDAF 1993 p. 229). L'association recourante a précisément pour but la défense du patrimoine lausannois et peut donc se prévaloir d'un intérêt protégé par l'art. 86 LATC. Le grief est donc recevable.

b) En droit vaudois, les mesures spécifiques de protection du patrimoine bâti découlent principalement de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et de son règlement d'application du 22 mars 1989 (RPNMS); elles peuvent avoir un caractère ponctuel (mise à l'inventaire ou classement d'un bâtiment, selon les art. 31 ss RPNMS) ou sectoriel (mise à l'inventaire ou classement d'un ensemble bâti, selon les art. 26 et 27 RPNMS). La protection et la mise en valeur du patrimoine bâti peuvent également être assurées par un plan d'affectation cantonal pour la protection des localités et des ensembles méritant protection (art. 45 al. 2 lit. c LATC) et par les plans d'affectation communaux (art. 47 lit. b LATC). Dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire, les mesures de protection résultent aussi de l'art. 86 LATC, qui vise non seulement la protection d'objets isolés de grande valeur mais également la protection d'ensembles (ATF 101 Ia 213, consid. 6 a). Les autorités communales et cantonales ont l'obligation de prendre les mesures appropriées pour protéger les paysages, la qualité aux sites construits dignes d'être sauvegardés en élaborant leur plan directeur ou d'affectation et lors de l'octroi du permis de construire (art. 28 RPNMS); cette tâche découle directement de l'art. 17 al. 1 lit. a et c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) qui oblige les cantons et les communes à prévoir les mesures de protection nécessaires pour les cours d'eau, les lacs et leurs rives ainsi que pour les localités typiques des lieux historiques et des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 260 consid. 1a). Les bords de lacs font d'ailleurs partie des paysages à préserver au sens de l'art. 3 al. 2 lit. c LAT.

c) La place de la Navigation avec le port de plaisance qui se trouve dans son prolongement constitue un des lieux de détente privilégiés de la population lausannoise, qui exige une attention toute particulière quant à la qualité de son aménagement. Aucun plan d'affectation n'a été élaboré pour l'aménagement de cette place, qui ne fait l'objet d'aucune mesure de protection spéciale prévue par la LPNMS. C'est donc uniquement sur la base de l'art. 86 LATC que le tribunal doit apprécier l'intégration des ouvrages projetés dans le site.

aa) Selon cette disposition, la municipalité doit veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1); elle doit en outre refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturel (al. 2). La jurisprudence du Tribunal fédéral a précisé qu'une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6). Les autorités locales conservent dans l'application de l'art. 86 LATC un large pouvoir d'appréciation et le tribunal s'impose une certaine retenue dans l'examen de ce grief (ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d).

bb) En l'espèce, le tribunal a estimé qu'il n'était pas en mesure de procéder à un tel examen pour les motifs suivants : les balises projetées sont des éléments de construction totalement atypiques et il n'existe aucune référence permettant d'apprécier leur impact sur le paysage et l'environnement construit. En outre, la municipalité n'a pas organisé un concours d'architecture pour l'aménagement de la place de la Navigation en particulier pour la construction des balises alors qu'une telle mesure peut constituer l'une des garanties de qualité d'un projet urbanistique; l'autorité communale n'a pas non plus fait procéder à l'étude de variantes s'écartant du concept de balises en pilier de 12 mètres de haut et elle n'a donc pas été en mesure d'opérer un véritable choix entre les différentes possibilités qui permettent de remplir la fonction assignée à ces ouvrages. Les photomontages produits ainsi que l'image de synthèse réalisés par ordinateur, même s'ils donnent une idée de l'aspect que présentera la place aménagée avec les balises, ne permet pas d'apprécier l'effet de cet aménagement sur le piéton, confronté à l'alignement de colonnes massives en béton armé, d'une hauteur de 12 mètres et sur une longueur de 400 mètres environ. Cette situation a donc amené le tribunal à requérir l'avis de la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture en application de l'art. 16 LATC. Dans son avis du 4 avril 1995, la commission relève que la place de la Navigation présente le caractère d'une place urbaine bordée au nord par un front d'immeubles disparates et au sud par des éléments verticaux tels que les voiliers, puis par une digue massive très présente en avant plan de la vue qui se dégage sur le lac et les montagnes; elle estime que l'implantation des balises au sud de la place de la Navigation est nécessaire pour confirmer le caractère urbain de la place même si d'autres solutions architecturales auraient pu être proposées. Selon la commission les balises créeraient une limite en rapport avec les mâts des voiliers, avec lesquels elles auraient tendance à se confondre. La commission estime que ces balises ne vont "en aucun cas défigurer le paysage" en assurant un rôle de "marquage symbolique" qui devrait améliorer la cohérence de la place.

Elle est cependant plus réservée en ce qui concerne l'impact des sept balises sur le secteur de la Sagrave et met en doute la cohérence du rôle recherché par l'implantation des balises derrière les hangars et dépôts de matériaux volumineux de la Sagrave.

cc) L'avis de la Commission cantonale consultative d'architecture et d'urbanisme qui est chargée par la loi de donner son avis sur les questions d'architecture notamment (art. 16 al. 1 LATC) constitue ainsi un élément d'appréciation nouveau; il permet au tribunal d'admettre que la décision communale autorisant la construction des balises le long du quai des Savoyards n'est en principe pas de nature à compromettre le site constitué par la place de la Navigation et qu'elle ne heurte pas les exigences de l'art. 86 al. 2 LATC. S'agissant de la construction des sept balises le long des installations de la Sagrave (sur un territoire qui est classé en zone de villas) la justification urbanistique du projet est plus douteuse; les balises perdent en effet à cet emplacement leur fonction de délimiter une place à caractère urbain et leur rôle se limite essentiellement à séparer un parking d'une installation à caractère industriel. Cependant, l'environnement industriel du secteur (grues, dépôt de sable) ne permet pas d'affirmer que la construction de ces balises serait de nature à compromettre le site. L'association recourante ne semble d'ailleurs pas contester la construction de ces sept balises. Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que la décision attaquée n'est pas contraire à l'art. 86 LATC et qu'elle peut être maintenue.

d) Le tribunal relève encore que la municipalité a eu la prudence de procéder à un montage d'une maquette en dimensions réelles des premières balises autorisées en 1992; elle a pu se rendre compte à cette occasion que l'idée originale de l'architecte, quant au concept et à la forme des balises, était décevante; c'est ainsi qu'elle a exigé une étude complémentaire pour trouver une nouvelle forme de la balise. Ainsi, même si la municipalité dispose d'un permis de construire en force, elle conserve la liberté de procéder à la pose d'une ou de plusieurs maquettes grandeur nature pour vérifier l'impression que peut donner un tel ouvrage au piéton; un tel essai paraît d'autant plus opportun que l'aménagement projeté, inédit et important par ses dimensions et sa situation, marquerait l'urbanisme de la ville pour plusieurs décennies sur une des places les plus fréquentées et prisées par la population.

4.

Il résulte du considérant qui précède que le recours doit être rejeté. Compte tenu des circonstances il convient d'appliquer l'art. 55 al. 2 LJPA et de laisser les frais à la charge de l'Etat. La Commune de Lausanne n'a en outre pas droit à l'allocation de dépens en raison de l'importance de son infrastructure administrative, qui lui permettait de plaider sans l'assistance d'un homme de loi (ATF non publié rendu le 30 janvier 1992 en la cause commune de L. c/ TA).