TA - AC.1996.0045 - 1996-10-16 - SOCIETE COOPERATIVE POUR L'ACHAT ET LA VENTE DE MAZOUT c/Le Chenit

1.

La recourante reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir mis, comme l'art. 109 LATC l'y obligeait pourtant, la demande de permis à l'enquête publique. Elle soutient que la municipalité ne peut s'y refuser, références à l'appui, que pour des raisons formelles, soit si les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet. Elle soutient à cette fin que l'implantation du réduit est autorisable, tant à teneur des dispositions réglementaires communales, qu'à teneur de l'art. 39 RATC.

Au préalable, on rappellera que la société recourante s'était déjà vu, lors de sa première demande de mise à l'enquête, opposer un refus de la municipalité; aussi avait-elle finalement renoncé à requérir l'autorisation d'implanter le réduit incriminé. Se poserait alors la question du réexamen d'une précédente décision de refus.

a) On pourrait sans doute se demander si les conditions du droit au réexamen d'une décision administrative, développées par la jurisprudence et la doctrine (voir à ce sujet, notamment, Grisel, Traité de droit administratif, 2ème édition, Neuchâtel 1984, p. 947 ss; Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, p. 230; références citées), sont ici réalisées. Les seuls événements nouveaux qui se soient en effet produits depuis l'autorisation définitive du 16 août 1993 sont d'une part, l'abattage d'une partie des arbres sur la parcelle 585 et, d'autre part, l'adoption du plan de quartier sur la parcelle 687, dans le cadre duquel une aire boisée de compensation sera réalisée, ce que la société recourante a accepté, bien que sa parcelle ne soit pas comprise dans le périmètre du plan. Pour le reste, les circonstances sont demeurées les mêmes. Quoi qu'il en soit, dans la mesure où la municipalité a accepté d'entrer en matière sur la demande et ne soutient pas que son premier refus soit revêtu de la force de chose décidée, on ne peut qu'examiner les moyens à l'appui desquels celle-ci a rendu la décision querellée.

b) Dans la décision dont est recours, la municipalité a fait usage de l'art. 111 LATC, disposition qui lui permet de dispenser de l'enquête publique "les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter".

aa) Le but de la mise à l'enquête est de porter les projets de construction à la connaissance de tous les intéressés et de permettre ainsi à l'autorité d'examiner s'ils sont conformes aux dispositions légales et réglementaires, en tenant compte des éventuelles interventions (arrêts AC 92/277 du 29 juin 1993; 92/049 du 26 mars 1993; 91/198 du 7 septembre 1992; Commission cantonale de recours en matière de police des constructions - ci-après: CCRC -, prononcé no 6736 du 20 novembre 1990). Cette procédure est inhérente à la nature de l'autorisation de construire; tout projet doit en principe y être soumis, à quelques exceptions près (v. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 75 et 76; Moor, La participation des administrés dans les procédures d'aménagement du territoire, RDS 1976 I p. 149 et ss, not. 167). Ainsi, lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet ou lorsqu'il s'avère que les travaux ne sont, de toute façon et sans aucun doute possible, pas autorisables et que le projet heurte le droit positif, il se justifie, par économie de procédure, de refuser de soumettre la demande d'autorisation à l'enquête publique. Dans cet esprit, il n'est ainsi pas concevable d'annuler une décision de refus pour des motifs de pure forme, tout en sachant qu'au fond cette décision ne peut qu'être confirmée (v. en particulier CCRC, prononcé 6878 du 21 mai 1991; Bovay, op. cit., p. 79, lequel va même jusqu'à ajouter que le municipalité doit mettre à l'enquête si le constructeur insiste pour qu'elle ait lieu).

bb) Reprenant à son compte la jurisprudence de la CCRC (publiée in RDAF 1979, 231 et 1978, 332), le Tribunal administratif a également jugé qu'une mise à l'enquête ne s'impose pas nécessairement après coup, pour juger si des travaux réalisés sans enquête sont conformes aux dispositions légales et réglementaires, lorsque cette mesure paraît inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux; tel est en particulier le cas lorsque, comme en l'espèce, les travaux sont achevés depuis plusieurs mois et sont visibles pour les tiers (v. RDAF 1992 p. 488 ss). Toutefois, les conditions d'un refus ou d'une dispense demeurent restrictives, la mise à l'enquête étant la règle (v. notamment prononcé de la CCRC no 6534 du 26 avril 1990 in RDAF 1991, 91). Par conséquent, ce n'est que si la municipalité rend vraisemblable, comme elle le soutient dans sa réponse, que cette procédure serait dans le cas d'espèce inutile, ou s'il devait apparaître d'emblée que la construction litigieuse n'est pas autorisable, de sorte que d'exiger une mise à l'enquête serait dans les deux cas pur formalisme, que la décision de refus pourra être confirmée. Afin de pouvoir répondre à cette question, le tribunal se doit d'entrer en matière sur les griefs matériels formulés à l'encontre du projet incriminé.

2.

A l'audience, la municipalité a admis que le réduit litigieux devait être qualifié de dépendance, ce type de constructions pouvant être admis dans les espaces réglementaires sur la base d'un régime dérogatoire; estimant bénéficier dans ce cadre d'une liberté d'appréciation étendue, elle a retenu d'emblée deux motifs condamnant à ses yeux le projet. Elle s'en prend d'abord au caractère inesthétique de la construction litigieuse; elle soutient ensuite que cette construction entraînerait la suroccupation du fonds bâti. La municipalité a par ailleurs mis en exergue la proximité immédiate de la haie vive de compensation, que la société constructrice s'est engagée à accepter sur sa parcelle, entre le bac de rétention des citernes et le pavillon; pour elle, l'implantation du réduit litigieux porterait atteinte à cette plantation.

a) De nature dérogatoire, le régime des dépendances repose sur l'art. 6 al. 2 LATC (v. aussi art. 23 LAT). Dans le cas présent, il fait uniquement l'objet, faute de dispositions réglementaires communales, de la réglementation résultant de l'art. 39 RATC, à titre de droit cantonal supplétif (v. arrêt AC 91/198 du 7 septembre 1992). Cette disposition est l'une des quelques dispositions dérogatoires de la législation cantonale immédiatement applicables par les municipalités (cf. Didisheim, Modifications de limites et dérogations en droit vaudois: quelques réflexions à propos des articles 83 et 85 LATC, in RDAF 1991, 400 ss, not. 414). La jurisprudence en a déduit que les règles applicables aux dépendances doivent être interprétées de manière restrictive (voir par exemple RDAF 1980, 361).

aa) La question se pose en premier lieu de savoir si l'autorisation d'édifier une dépendance dans les espaces réglementaires est ou non fondée sur une "Kannvorschrift", autrement dit repose sur une décision laissée à la libre appréciation de la municipalité. La jurisprudence de la CCRC était basée, de manière implicite d'ailleurs, sur une réponse positive, lorsqu'elle limitait à l'arbitraire son pouvoir d'examen, en cas de refus de l'autorisation sollicitée pour une dépendance (RDAF 1986, 330 notamment); en réalité, elle voulait sans doute dire par là qu'elle pouvait sanctionner un abus ou un excès dans l'exercice par la municipalité de son pouvoir d'appréciation. Cette solution apparaît à l'évidence comme correcte lorsque la règle communale applicable aux dépendances, dûment interprétée, doit être qualifiée de "Kannvorschrift". Cependant, l'art. 39 RATC peut être interprété de telle façon que la dépendance qui répond aux conditions légales et réglementaires, respectant ainsi les limites imposées, doit être autorisée par la municipalité. De manière générale, la notion même de dérogation n'implique pas nécessairement l'existence d'un pouvoir d'appréciation (mais c'est le cas dans le cadre de l'art. 85 LATC dans sa nouvelle teneur, lequel n'est toutefois pas applicable ici), ni celle d'une norme à caractère de "Kannvorschrift". Tel est le cas en particulier lorsque le législateur, procédant lui-même à la pesée des intérêts en présence, décrit très exactement les conditions auxquelles des exceptions à la règle générale peuvent être admises (v. Moor, Droit administratif, vol. I, Berne 1995, no 4.1.3.3, p. 323; références citées; v. aussi Augustin Macheret, La dérogation en droit public de la construction, règle ou exception ? in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 557 ss, spéc. 559, qui cite un arrêt paru à la SJ 1975, 152).

bb) L'art. 39 RATC définit tant la notion que le statut des dépendances, en autorisant, en empiétement sur les distances réglementaires, des ouvrages de dimension et volume réduits (al. 2), n'entraînant aucun préjudice au voisinage (al. 4) et en réservant les règles spéciales sur la prévention des incendies (al. 5). En prescrivant que les dépendances ne peuvent "servir en aucun cas à l'habitation ou à l'activité professionnelle", l'art. 39 al. 2 RATC n'entend cependant pas exclure toute activité dans ces ouvrages; la notion même de dépendance implique un lien avec le bâtiment principal et par voie de conséquence avec l'usage qui en est fait. Les règles qui viennent d'être rappelées utilisent des concepts juridiques indéterminés (dimension et volume réduits; absence de préjudice au voisinage) qui confèrent aux municipalités une latitude de jugement étendue, que le tribunal se doit d'ailleurs de respecter.

L'autorité intimée, en invoquant la jurisprudence de la CCRC en matière de dépendances, se prévaut d'une liberté d'appréciation qui lui permettrait de refuser son autorisation quand bien même les dispositions de l'art. 39 RATC seraient toutes respectées. Le tribunal ne peut toutefois la suivre sur ce terrain. A ses yeux en effet, l'auteur de cette réglementation a adopté des règles générales et abstraites, définissant les catégories d'objets susceptibles d'être autorisés dans les espaces réglementaires, cela de manière suffisamment souple pour répondre aux besoins de la pratique. Ni le texte de l'art. 39 RATC, ni le but poursuivi par cette règle ne permettent d'admettre qu'il offre encore, comme une sorte de soupape, la liberté à la municipalité de refuser d'autoriser une dépendance conforme en tous points aux exigences qu'il pose; on ne voit d'ailleurs guère quel intérêt public ou privé, distinct de ceux déjà pris en compte par cette disposition, mériterait en outre d'être sauvegardé malgré l'absence de toute mention.

cc) Dès lors, c'est à tort que la municipalité a cru pouvoir condamner le réduit litigieux pour le motif que celui-ci entraînerait une suroccupation du sol; cela ne constitue en effet nullement une entorse à la règle de l'art. 39 RATC.

De surcroît, à supposer même que l'on admette que la municipalité dispose d'une liberté d'appréciation dans l'application de cette disposition, force serait de relever que le motif précité n'apparaît pas des plus convaincants. La parcelle où prend place le réduit ne semble nullement plus densément occupée que les autres biens-fonds du secteur; le fait que le bâtiment accueillant le local des scouts ne respecte pas les distances aux limites rend peut-être critiquable l'autorisation délivrée pour sa réalisation, mais il ne saurait priver la constructrice de la faculté de créer tout édifice supplémentaire, ne fût-ce qu'une modeste dépendance.

dd) Il va en revanche de soi que le réduit projeté pourrait être refusé si l'on devait constater qu'il viole une autre disposition légale ou réglementaire, comme l'art. 86 LATC notamment, invoqué par la municipalité.

b) En second lieu, la municipalité objecte à la demande la proximité, à l'ouest du réduit, de l'aire arborisée de compensation projetée; elle soutient que l'implantation de ce réduit, dans une bande de deux mètres de largeur en bordure de la future plantation, est prohibée par les exigences du SEPE et l'engagement pris par la recourante d'accepter cette haie sur sa parcelle. En audience, son conseil a relevé que cette plantation de compensation pourrait être soumise au régime forestier.

Au début de l'audience, la représentante de la conservation de la nature a précisé que l'implantation, côté soleil levant de la haie vive projetée, du réduit ne portait pas atteinte à cette dernière. En fin d'audience, après que l'assesseur spécialisé du tribunal ait reporté sur plan l'implantation du réduit litigieux, elle a toutefois indiqué au tribunal que la conservation de la nature maintenait les exigences de compensation exprimées à l'époque dans le courrier du 7 juin 1994 à la municipalité; elle a rappelé à cet effet qu'aucune construction ne pouvait prendre place dans une bande de deux mètres de largeur en bordure de la future plantation, qui échappe, selon elle, au régime forestier.

Le conseil de la recourante a contesté le fait que cette haie de compensation soit soumise au régime forestier; il a en outre fait remarquer au tribunal que l'exigence initiale de la conservation de la nature de maintenir vierge de tout dépôt et construction une bande de deux mètres de largeur depuis la lisière de la haie, n'avait finalement pas été reprise dans le préavis liant de ce service à l'adoption du plan de quartier sur la parcelle no 678.

aa) Dans le cadre de la procédure de plan de quartier, la municipalité elle-même a demandé et obtenu l'autorisation d'abattre, moyennant compensation, la haie existante située sur les parcelles 585 et 678; cette décision, fondée notamment sur l'art. 14 al. 5 OPN, écartait l'application du régime forestier. Entrée en force, elle lie la municipalité, qui ne saurait la remettre en cause aujourd'hui.

bb) Quant à l'emplacement de la haie, il faut relever que la société recourante ne peut pas revenir sur son accord de principe d'accepter la plantation sur sa parcelle d'une haie vive de compensation, conformément à l'art. 14 al. 5 OPN; cet accord fait partie du préavis liant des services cantonaux à l'adoption du plan de quartier sur la parcelle no 678. En pareil cas, l'autorité doit pouvoir exiger du propriétaire qu'il tienne son engagement et permette l'exécution des travaux compensatoires de plantation (v. dans un cas similaire, arrêt AF 95/015 du 8 décembre 1995). La recourante se garde bien du reste de revenir sur son engagement.

Par ailleurs, on relèvera que la condition qu'une bande de terre de deux mètres de largeur, depuis la lisière, demeure vierge de tout dépôt, dont est assortie l'autorisation d'abattage est, de l'avis de l'autre assesseur spécialisé, une règle générale nécessaire pour permettre à un biotope de remplir ses fonctions. Or, sur le croquis réalisé en cours d'audience, on constate tout de même que le réduit incriminé est implanté à moins d'un demi-mètre environ, en son angle sud-ouest, de la lisière de cette aire, telle qu'elle figure sur le plan de quartier. Autrement dit, à supposer que les moyens de la recourante soient recevables à cet égard, le tribunal ne pourrait que confirmer le bien-fondé de l'exigence précitée en l'espèce et sa violation, en l'état.

cc) On ne saurait pour autant conclure de ce qui précède que l'implantation de ce réduit soit condamnée, de telle sorte que l'on puisse valablement se dispenser de mettre sa réalisation à l'enquête. Tout d'abord, la municipalité persiste à se fonder sur l'adoption d'un plan de quartier sur lequel figure certes les deux haies vives de compensation; elle a toutefois perdu de vue que ce plan ne concerne que la parcelle no 678 dont elle est propriétaire, à l'exclusion de toute autre parcelle, donc la plantation destinée à y prendre place. Force est en revanche d'admettre qu'en ce qui concerne la parcelle de la recourante, le tracé de cette plantation est purement indicatif, l'art. 16 du règlement du plan de quartier ne lui étant pas applicable; au demeurant il ne serait sans doute pas exclu de donner à cette disposition, comme au plan et à sa légende, une portée non impérative quant à l'implantation exacte des haies qu'il figure, pour autant que la solution retenue soit de même valeur biologique.

Par ailleurs, on relèvera que les possibilités de définir les contours d'une plantation de compensation sur la parcelle 585 ne sont pas épuisées; en utilisant par exemple la portion triangulaire de 60 mètres carrés environ au nord de la parcelle, en prolongement du tracé figurant sur le plan de quartier, on constate que, côté sud-est, la largeur de la haie serait réduite d'autant, de telle sorte que le réduit incriminé trouverait alors place en-dehors de la limite de protection de deux mètres, ce qui permettrait à la recourante de tenir compte des exigences légitimes de la conservation de la nature.

c) La municipalité expose enfin avoir refusé l'autorisation pour des raisons d'esthétique et invoque à cet effet les articles 11 et 68 du Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE). Elle rappelle que, soucieuse d'améliorer l'esthétique des lieux, la municipalité est intervenue pour qu'une aire de haies vives soit réalisée entre les citernes à mazout et le pavillon installé sur la parcelle 585. Selon elle, l'implantation de ce réduit préfabriqué constitué de planches de béton délabrées nuirait à cet objectif.

aa) Au préalable, la municipalité a également invoqué, sur ce chapitre, à l'encontre de la construction incriminée, l'art. 8 ch. 4 RPE, lequel prohibe, sauf pour des annexes de petite dimension, les toitures à un pan. Or, il faut constater, d'une part, qu'un réduit de moins de 15 mètres carrés fait partie des exceptions à la règle susvisée et, d'autre part, que nombreuses sont les petites constructions pourvues d'une toiture à un pan que la municipalité a, aux dires du conseiller communal Jeanine Thalmann, récemment autorisées dans la zone où la construction litigieuse prend place, ce que le tribunal a du reste pu constater de lui-même.

bb) Selon l'art. 86 LATC, la municipalité doit veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1); elle doit en outre refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturel (al. 2). Enfin, les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et leurs abords (al. 3).

La jurisprudence du Tribunal fédéral a précisé qu'une interdiction de construire fondée sur cette disposition ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6; v. arrêts TA AC 95/137 du 11 janvier 1996; 95/235 du 22 janvier 1996; 95/203 du 29 mai 1996). Face à un concept juridique indéterminé, comme en utilisent l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale se voit conférer toutefois une latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter (ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d; v. aussi, Moor, op. cit., vol. I, 2ème éd., Berne 1994, p. 379 et ss not. 382). Cela ne vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (cf. arrêts AC 95/202 du 23 février 1996 et 96/025 du 21 mai 1996).

cc) A teneur de l'art. 68 RPE:

"La Municipalité peut prendre toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal.

(...)

La Municipalité peut exiger la plantation d'arbres, de groupes d'arbres ou de haies pour masquer les installations existantes. Elle peut en fixer les essences.

(...)"

L'art. 11 RPE, applicable aux bâtiments projetés, comme en l'espèce, en zone des villages et hameaux A et B:

"Les transformations et constructions nouvelles s'harmoniseront aux constructions existantes, notamment dans la forme, l'orientation, les dimensions, les teintes et les caractéristiques architecturales essentielles de l'ensemble bâti."

dd) A l'issue de la vision locale, le tribunal est à même de considérer que le réduit incriminé, s'il n'offre pas un caractère particulièrement esthétique, ne heurte ni l'ensemble des constructions sises sur la parcelle, ni l'aspect environnemental plus proche d'une zone industrielle ou artisanale que d'une zone d'habitat. La société recourante a proposé, dans ses écritures, que ce réduit soit entouré de buissons ou qu'il soit couvert d'un revêtement boisé sur ses façades, ce qui rappellerait alors le pavillon principal et pourrait constituer une amélioration dans le sens souhaité par la municipalité; ces suggestions pourraient être reprises dans le cadre d'une enquête publique.

3.

Les considérations qui précèdent conduisent le tribunal à constater que c'est à tort que la municipalité a refusé la mise à l'enquête publique demandée; il n'apparaît en effet nullement exclu que, à l'issue de celle-ci, une solution puisse être trouvée par le biais d'un léger déplacement de la haie vive de compensation, d'une part, et de quelques améliorations esthétiques du réduit, d'autre part, de manière que ce dernier soit finalement susceptible d'être autorisé.

a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre le recours et annuler la décision attaquée. La recourante ayant simplement conclu à ce que la décision de refus de mise à l'enquête soit annulée, le tribunal doit, sauf à statuer ultra petita, s'en tenir là et invitera par conséquent la municipalité à y procéder après avoir donné à la recourante l'occasion de compléter son dossier.

b) Au vu des circonstances, il se justifie de réduire l'émolument judiciaire à 1'200 francs et d'en percevoir les deux tiers auprès de la recourante, en raison de l'attitude dont elle a fait preuve dans cette affaire en réalisant la construction litigieuse sans y avoir été préalablement autorisée (art. 55, spéc. al. 3, LJPA); le tiers restant sera mis, vu l'art. 55 al. 2 LJPA nouveau, à la charge de la commune. Pour les mêmes raisons également, il ne sera pas alloué de dépens.