TA - AC.1998.0120 - 2000-03-14 - SANSONNENS Ronald c/SAT/Grandcour

1.

La parcelle du recourant est entièrement située dans la zone agricole du plan général d'affectation de la Commune de Grandcour, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 mars 1996. Selon l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), cette zone comprend les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture. Des constructions et des installations peuvent y être autorisées à condition qu'elles soient conformes à l'affectation du sol (art. 22 al. 2 lit. a LAT). Tel sera le cas lorsqu'au regard de leur emplacement et de leur disposition elles sont en relation fonctionnelle directe avec l'exploitation agricole ou horticole et apparaissent indispensables à une utilisation du terrain dépendante du sol. Pour les exploitations agricoles, la notion de conformité à la zone au sens de l'art. 16 al. 1 LAT correspond pour l'essentiel avec celle de l'implantation imposée par la destination de l'ouvrage selon l'art. 24 al. 1 LAT. Ne sont ainsi conformes que les bâtiments qui, dans leur ordonnancement effectif, sont objectivement nécessaires à une exploitation appropriée du sol à l'endroit prévu et ne sont pas surdimensionnés. En outre, aucun intérêt prépondérant ne doit s'opposer à leur édification (ATF 125 II 280 consid. 3a; 122 II 162 consid. 3a et les arrêts cités). Cela signifie en particulier que pour une utilisation conforme des bâtiments dans la zone agricole, le sol doit être indispensable en tant que facteur de production; lorsque des produits agricoles sont obtenus indépendamment du sol, il n'y a en revanche pas d'usage agricole au sens de l'art. 16 LAT (ATF 125 II 281; 120 Ib 268 consid. 2a; 117 Ib 279 consid. 3a et les références).

L'activité commerciale et artisanale à laquelle le recourant et son fils Fabrice consacrent l'essentiel de leur temps de travail, ne présente manifestement pas un caractère agricole au sens de la jurisprudence susmentionnée. Totalement indépendante du sol en tant que facteur de production, elle pourrait parfaitement trouver place dans une zone à bâtir adéquate (zone industrielle, zone artisanale ou autre zone dite "d'activités"). Entièrement voués à cette activité non conforme à l'affectation de la zone, le hangar no 554, ainsi que la halle en polyester implantée à proximité, ne sauraient donc être autorisés sur la base de l'art. 22 al. 2 LAT. Reste donc à examiner si les conditions d'une dérogation sont réunies.

2.

Aux termes de l'art. 24 LAT, des autorisations peuvent être délivrées, en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si : (a) l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination; (b) aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 124 II 255; 118 Ib 19; 117 Ib 383 et les références). En outre le droit cantonal peut autoriser, hors des zones à bâtir, la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction, pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art. 24 al. 2 LAT).

Le législateur vaudois a fait usage de cette faculté en permettant au Département des travaux publics (aujourd'hui Département des infrastructures) d'autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction, à des conditions matériellement identiques à celles énoncées à l'art. 24 al. 2 LAT (v. art. 81 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions LATC). Une transformation partielle au sens de cette disposition peut consister aussi bien en un agrandissement ou en une transformation intérieure qu'en un changement d'affectation, pour autant que la modification apportée à l'ouvrage soit mineure, en comparaison avec l'état de celui-ci avant les travaux, et qu'elle respecte son identité; elle ne doit pas entraîner d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 123 II 261 consid. 4; 118 Ib 499 consid. 3a et les références).

a) Pour décider si les transformations apportées au hangar no 554 sont partielles au sens de l'art. 24 al. 2 LAT et peuvent en conséquence être autorisées à des conditions moins strictes qu'une construction nouvelle, il convient de se reporter non pas à la situation de fait qui précède immédiatement la transformation, mais à la situation telle qu'elle a été autorisée pour la dernière fois. En effet le constructeur ne saurait tirer avantage des transformations ou des changements d'affectation qu'il a déjà apportés sans autorisation. Par ailleurs la faculté d'agrandir ou de transformer un bâtiment non conforme à la destination de la zone agricole n'est plus offerte dès l'instant où les transformations déjà autorisées antérieurement représentent le maximum de ce qui est admissible en application de l'art. 24 al. 2 LAT (v. ATF 113 Ib 222 consid. 4d; 112 Ib 277 consid. 5).

En l'occurrence l'autorisation de construire le hangar no 554 a été délivrée en 1984 sans examen sérieux de la situation. Partant de l'idée que l'ouvrage était "apparemment nécessité par les besoins de l'exploitation agricole", le Service de l'aménagement du territoire a laissé le soin à la municipalité de le détromper si tel n'était pas le cas. Pour sa part la municipalité paraît également avoir considéré que le hangar répondait aux besoins de l'exploitation agricole (ainsi que le permis de construire le mentionne expressément), quand bien même il est aujourd'hui établi que ce hangar était d'emblée destiné au commerce de fournitures horticoles et maraîchères développé par le recourant. Dans ces conditions, la demande d'autorisation aurait dû être examinée non pas sous l'angle de l'art. 22 LAT, mais sous celui de l'art. 24 al. 1 LAT. Il n'est pas exclu que les conditions requises par cette dernière disposition aient été remplies à l'époque, pour autant que l'activité commerciale n'eût pas déjà perdu son caractère accessoire par rapport à l'exploitation agricole et qu'elle fût nécessaire au maintien de cette dernière (v. ATF 117 Ib 281 consid. 4). Il reste que, par rapport à ce qui a été ou aurait pu être autorisé en 1984, l'utilisation d'un hangar de 450 m² pour les seuls besoins d'une entreprise commerciale devenue au fil du temps l'activité principale du recourant, constituait un changement d'affectation qui, même en l'absence de travaux, aurait dû faire l'objet d'une nouvelle autorisation (v. ATF 113 Ib 223 consid. 4d).

En renonçant à remettre en cause cette construction et son affectation actuelle (la décision attaquée n'exige que la suppression du second bureau, du local d'archives et du studio), le Service de l'aménagement du territoire a implicitement admis que le hangar soit dans sa totalité affecté à une activité non agricole ne présentant plus - et de loin - un caractère accessoire par rapport à l'exploitation du domaine du recourant. Ce faisant, il est déjà allé à la limite - voire au-delà - de ce qui peut être admis en application de l'art. 24 al. 2 LAT. Il était donc exclu d'autoriser les transformations supplémentaires que constitue la création d'un nouveau bureau, d'un local d'archives et d'un studio. Comme l'a relevé le Service de l'aménagement du territoire, ces travaux ne peuvent que contribuer à intensifier sur la parcelle du recourant le développement d'une activité qui n'a pas sa place en zone agricole, dans la mesure où elle va très au-delà d'une activité d'appoint nécessaire au maintien de l'exploitation agricole.

b) Il apparaît d'autre part évident que ces transformations ne satisfont pas à l'exigence de l'art. 24 al. 1 lit. a LAT. Pour que l'implantation d'une construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination, il faut que des raisons techniques, économiques ou tenant à la configuration du terrain justifient sa réalisation à l'emplacement prévu, ou encore que sa réalisation en zone à bâtir soit exclue pour des raisons précises. Ces conditions s'apprécient selon des critères objectifs, les conceptions subjectives et les souhaits de l'intéressé n'entrant pas plus en considération que les motifs de convenance personnelle ou de commodité (ATF 123 II 261 consid. 5a; 119 Ib 445 consid. 4a; 118 Ib 19 consid. 2b et les références). Or il n'existe en l'occurrence aucun besoin objectif pour l'entreprise du recourant d'aménager de nouveaux locaux hors de la zone à bâtir, que ce soit pour des activités de secrétariat ou pour le logement des employés. Le refus d'autoriser ces transformations est ainsi bien fondé.

c) Il en va de même du refus d'autoriser a posteriori la halle en polyester édifiée en 1996 à côté du hangar existant. Il s'agit-là d'une construction nouvelle, elle aussi exclusivement destinée au développement de l'activité commerciale et artisanale du recourant (préparation des couvertures plastiques et entreposage de matériel). Aucune raison objective n'exige sa présence en zone agricole.

3.

La décision du Service de l'aménagement du territoire, reprise par la municipalité, impose la suppression des travaux entrepris sans autorisation dans le hangar no 554, les lieux devant être rétablis "conformément au plan mis à l'enquête en 1984", ce qui implique aussi la démolition de la halle en polyester. Le recourant accepte de supprimer le studio, mais conteste l'obligation de supprimer le nouveau bureau et le local d'archives, ainsi que la halle en polyester, qu'il dit indispensables à la poursuite de l'exploitation de son commerce.

La municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b).

On a vu que cette dernière hypothèse était exclue. Par ailleurs le recourant ne peut en aucun cas se prévaloir de sa bonne foi. Comme il l'a lui-même exposé à la municipalité, s'il n'a pas signalé les transformations qu'il avait entreprises, c'est que le refus de l'autorisation de construire une villa lui avait laissé un goût amer (v. lettre du 4 novembre 1997, dossier du SAT, pièce 16). Il ne saurait exprimer plus clairement qu'il a sciemment renoncé à solliciter une autorisation dont il s'attendait au refus. Or celui qui place ainsi l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 218 consid. 4b).

L'atteinte portée à la réglementation n'est en outre pas mineure. La distinction fondamentale entre la zone à bâtir et les autres zones, constitue un des principes essentiels de l'aménagement du territoire (dans ce sens, Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995, p. 197 ss, spéc. 203; v. aussi Pierre Moor, Commentaire de la LAT, n. 73 ad art. 14). A l'occasion de la dernière révision de la LAT, le législateur a d'ailleurs réaffirmé que les zones agricoles "devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction" (nouvel art. 16 al. 1 LAT). Sans doute la création d'un nouveau bureau et d'un local d'archives, qui sont des transformations intérieures du hangar no 554, n'accroissent-elles pas la surface déjà bâtie en dérogation à l'affectation de la zone agricole; elle n'en contribue pas moins à faciliter le développement d'une activité commerciale qui n'a pas sa place dans cette zone. Quant à la halle en polyester, il s'agit d'un ouvrage volumineux et peu esthétique, qui conduit lui aussi à intensifier les activités non conformes à l'affectation de la zone et aggrave l'atteinte au paysage qui résulte déjà du hangar no 554.

D'autre part le rétablissement de l'état des lieux n'exige pas de travaux dispendieux. La suppression du bureau et du local d'archives implique de démolir quelques cloisons; quant à la halle en polyester, il s'agit d'un ouvrage démontable, dont les éléments pourront être récupérés et réutilisés en un autre lieu. Seule la démolition de la chape en ciment et le rétablissement d'une couverture végétale à l'emplacement de la halle sont de nature à entraîner des travaux plus coûteux, mais néanmoins justifiés vu la gravité de l'atteinte portée au principe de l'inconstructibilité de la zone agricole. Ainsi, compte tenu de l'ensemble des circonstances, la décision du Service de l'aménagement du territoire apparaît conforme au principe de la proportionnalité.

Cette décision impartissait au recourant un délai de deux mois au maximum pour rétablir l'état des lieux conformément au plan mis à l'enquête en 1984. Un délai d'une année dès la notification du dispositif de l'arrêt apparaît plus convenable; il devrait laisser au recourant suffisamment de temps pour trouver des lieux plus adéquats à la poursuite de son commerce.

4.

Le projet de transformation de la ferme (no ECA 208) consiste à réunir en un seul les deux appartements vétustes existants. Il prévoit en outre une extension dans l'ancienne écurie des surfaces vouées à l'habitation (création d'un couvert d'entrée, d'un local de chauffage et buanderie, ainsi que d'un réduit, totalisant une cinquantaine de mètres carrés).

Les bâtiments d'habitation sont conformes à la zone agricole que lorsqu'ils sont étroitement liés à l'exploitation d'un domaine agricole ou horticole et qu'ils apparaissent nécessaires à l'exploitation dépendante du sol. La notion de conformité à la zone agricole au sens de l'art. 16 al. 1 LAT se confond, pour l'essentiel, avec la notion d'implantation imposée par la destination de l'ouvrage ("Standortgebundenheit") au sens de l'art. 24 LAT. Un logement agricole ne peut être autorisé que lorsque le séjour prolongé à l'endroit concerné est nécessaire à une exploitation du sol conforme à la réglementation de la zone et que cet endroit est éloigné de la zone à bâtir la plus proche (ATF 121 II 310 consid. 3b et les arrêts cités). Le droit d'habiter hors des zones à bâtir est ainsi réservé à un cercle relativement étroit de personnes. N'en font partie que celles qui, en tant qu'exploitantes ou auxiliaires, sont directement occupées à la production agricole, ainsi que les membres de leur famille et la génération qui se retire après avoir consacré sa vie à l'agriculture. Dans chaque cas il y a lieu de juger selon des critères objectifs, sur la base d'une appréciation globale tenant plus à des facteurs qualitatifs que quantitatifs, s'il existe une nécessité pour l'entreprise de prendre domicile hors de la zone à bâtir et si, en conséquence, l'habitation peut être reconnue comme conforme à l'affectation de la zone agricole au sens de l'art. 16 LAT (ibid. et les références).

Depuis quelques années la ferme no 208 n'est déjà plus habitée par l'exploitant du domaine agricole, Ronald Sansonnens occupant un appartement à la route d'Estavayer. Il est au demeurant douteux que l'exploitation de ce domaine, voué aux grandes cultures (blé, orge, maïs et betteraves principalement) et où la garde du bétail a été abandonnée en 1980 (v. expertise Prométerre du 16 janvier 1997) exige une présence permanente dans les bâtiments d'exploitation. Quant au fils du recourant, qui habite déjà l'ancienne ferme et à qui serait destiné le nouvel appartement issu des transformations projetées, il ne saurait être considéré comme exploitant agricole : il n'est pas agriculteur et, s'il n'est pas exclu qu'il donne occasionnellement un coup de main à son père dans l'exploitation du domaine, il est établi qu'il consacre l'entier de son activité professionnelle au commerce de fournitures horticoles et maraîchères. C'est donc à tort que le Service de l'aménagement du territoire a cru pouvoir autoriser la transformation du bâtiment no 208 comme "conforme à la destination de la zone agricole et nécessaire au logement de l'exploitant agricole". Les transformations prévues sont exclusivement dictées par la volonté de Ronald Sansonnens de procurer à son fils aîné de meilleures conditions de logement, dans la perspective d'autres transformations ultérieures et d'un partage de la parcelle no 236 (v. lettre du notaire Terrier au Service des améliorations foncières du 12 juin 1998, pièce no 23 du dossier du SAT). Quoique parfaitement honorable et compréhensible, ces intentions sont irrelevantes du point de vue de l'aménagement du territoire.

La question de savoir si les transformations du bâtiment no 208 pouvaient être autorisées sur la base de l'art. 24 al. 2 LAT n'a pas été examinée par le Service de l'aménagement du territoire, et n'a pas à l'être présentement. En effet, le recours n'est pas dirigé contre l'autorisation du Service de l'aménagement du territoire, mais uniquement contre la condition qui lui est liée, à savoir l'inscription d'une charge foncière garantissant à long terme l'affectation agricole de la parcelle no 236 et des bâtiments qui s'y trouvent. Or, en l'absence de disposition spéciale applicable au cas d'espèce, la procédure devant le Tribunal administratif est régie par le principe de libre disposition (art. 53 LJPA a contrario; arrêt CR 99/0086 du 27 décembre 1999). L'objet du litige est ainsi circonscrit par les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité de recours. Le Tribunal administratif a d'ailleurs régulièrement jugé qu'en l'absence d'une disposition légale expresse, il n'était pas habilité à modifier la décision attaquée au détriment du recourant (v. notamment arrêts AC 98/0168 du 4 mars 1999; AC 96/0054 du 4 février 1997; PS 95/0243 du 7 décembre 1995 et la jurisprudence citée). On se bornera donc à examiner si la condition dont le Service de l'aménagement du territoire a assorti son autorisation était fondée.

5.

Aux termes de l'art. 81 al. 3 LATC, le Département des infrastructures peut subordonner l'autorisation de construire hors des zones à bâtir à l'inscription d'une charge foncière ou d'une mention au registre foncier pour assurer le maintien et la destination du bâtiment; la mention peut porter en particulier sur l'interdiction de morceler la parcelle concernée par l'autorisation. La valeur de la charge, fixée par le département, correspond à l'avantage économique retiré par le propriétaire (art. 86 al. 2 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC RATC). Les frais de constitution et d'inscription de la charge foncière sont supportés par le propriétaire (art. 86 al. 3 RATC). L'inscription d'une telle charge foncière a été conçue comme un éventuel complément à l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir. Il s'agit d'un moyen propre à assurer, dans certains cas, que perdurent les circonstances de fait et de droit ayant fondé l'octroi d'une autorisation (v. sur ce point Jean-Albert Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, CEDIDAC no 17, Lausanne 1990, p. 159-160). La charge foncière fait obstacle à certains procédés consistant notamment à utiliser son statut d'agriculteur pour obtenir l'autorisation de construire un bâtiment destiné, en réalité, à des non-agriculteurs (v. Valérie Scheuchzer, La construction agricole en zone agricole, thèse Lausanne 1992, p. 32).

Compte tenu des intentions manifestées par le recourant de séparer du domaine agricole les bâtiments affectés à son entreprise de fournitures horticoles et maraîchères, ainsi que le terrain attenant, le Service de l'aménagement du territoire avait de sérieuses raisons de craindre qu'il en aille de même pour le bâtiment de la ferme (no 208), au risque de voir se créer en zone agricole un îlot d'habitation sans rapport avec l'agriculture. La lettre du notaire Terrier au Service des améliorations foncières (v. dossier du SAT, pièce 23) confirme du reste explicitement cette intention. Ainsi, du moment que le Service de l'aménagement du territoire admettait - à tort - que les travaux prévus étaient nécessaires au logement de l'exploitant agricole, il était logique, et conforme aux dispositions légales susmentionnées, qu'il veuille avoir la garantie que cette situation perdurerait. Certes il apparaît aujourd'hui clairement que l'objet même de la charge foncière, qui est de garantir l'affectation agricole de la parcelle no 236 et des bâtiments qui s'y trouvent (sous réserve de l'exercice d'une activité commerciale accessoire dans le hangar no 554) n'est actuellement pas réalisé et ne le sera pas à l'avenir, dès lors que le logement prévu dans l'ancienne ferme n'est pas destiné à l'exploitant agricole. Ceci ne constitue toutefois pas une raison de renoncer à l'exigence de la charge foncière, ce qui aurait pour conséquence de laisser subsister sans réserve une autorisation délivrée sur la base d'une appréciation manifestement erronée des faits. Au contraire, le maintien de cette charge à titre de condition à l'autorisation spéciale constitue le seul moyen d'assurer le respect des art. 22 et 24 LAT : le Département des infrastructures, sachant désormais que la charge foncière ne sera pas exécutée, pourra refuser de souscrire à sa constitution, ce qui empêchera l'autorisation de déployer ses effets et fera obstacle à la délivrance du permis de construire tant que le bâtiment no 208 n'aura pas ou bien retrouvé une vocation agricole, ou bien bénéficié d'une autorisation fondée sur l'art. 24 LAT. Le présent arrêt ne constitue en effet pas un obstacle au réexamen du projet de transformation litigieux sous l'angle de l'actuel art. 24 LAT ou des futurs art. 24, 24c et 24d LAT issus de la modification du 20 mars 1998, lorsque celle-ci sera entrée en vigueur.

6.

Entièrement mal fondés, les recours doivent donc être rejetés. Conformément aux art. 38 al. 1 et 55 al. 1 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge du recourant.