TA - AC.1999.0023 - 2000-06-13 - ANSERMET Serge et crts c/Sce logement/Vevey

1.

Les décisions attaquées ont été communiquées aux recourants respectivement les 22 janvier et 29 juillet 1999. Déposés dans les vingt jours suivant cette communication, les recours sont intervenus en temps utile (art. 31 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]). Ils sont au surplus recevables en la forme.

2.

Selon l'art. 17 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 48 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA) et de l'art. 103 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (v. arrêt AC 98/0088 du 19 août 1999 et les arrêts cités).

L'art. 37 al. 1 LJPA, de même que l'art. 103 lit. 1 OJ, n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple intérêt de fait suffit. Mais il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 39 spéc. 43). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b).

Personne ne conteste que les recourants - voisins immédiats du pâté de maisons dont la démolition et le remplacement par des bâtiments plus volumineux modifieraient sensiblement l'aspect, parmi d'autres caractéristiques, du quartier - justifient d'un intérêt digne de protection à recourir contre les permis de construire municipaux. En revanche le Service du logement, la municipalité et la constructrice mettent en doute leur qualité pour recourir contre l'autorisation de démolition délivrée en application de la LDTR. Le Service du logement rappelle que dans un arrêt du 31 juillet 1992 (AC 91/009) le Tribunal administratif avait confirmé la jurisprudence antérieure de la Commission cantonale de recours en matière de démolition, de transformation et de rénovation de maisons d'habitation, suivant laquelle la qualité pour recourir contre une décision prise en application de la LDTR n'était reconnue qu'au propriétaire de l'immeuble visé par cette décision, à l'exclusion notamment d'une gérance ou d'un locataire et, a fortiori, de tiers. Cette jurisprudence reposait sur l'idée que la LDTR avait été édictée exclusivement dans l'intérêt public, de sorte que les locataires ou d'autres tiers ne pouvaient invoquer d'intérêt juridiquement protégé à en faire contrôler l'application. Elle n'a toutefois plus cours depuis la révision de l'art. 37 LJPA par la loi du 20 février 1996 (en vigueur depuis le 1er mai 1996), qui a élargi le cercle des personnes habilitées à recourir, jusque-là limité à celles qui justifiaient d'un intérêt "protégé par la loi applicable". On a vu qu'un simple intérêt de fait peut suffire désormais à fonder la qualité pour agir. Peu importe dès lors que le législateur, lors de l'adoption de la LDTR, avait expressément écarté l'introduction dans cette loi d'un droit de recours des locataires ou de la commune et adopté un article 11 qui restreignait la voie du recours aux décisions refusant l'autorisation sollicitée ou imposant des conditions à son octroi; cette disposition ayant été abrogée lors de l'entrée en vigueur de la LJPA, la recevabilité des recours contre les décisions prises en application de la LDTR est désormais soumise sans réserve à la clause générale de l'art. 37 LJPA.

Ainsi, lorsqu'une autorisation spéciale fondée sur la LDTR est liée à un permis de construire ou de démolir, quiconque a un intérêt digne de protection à ce que ce permis soit annulé ou modifié aura également qualité pour recourir contre l'autorisation spéciale. En invoquant une violation de la LDTR, les recourants n'agissent pas dans l'intérêt public, comme l'affirme la constructrice, mais bien dans leur propre intérêt à ce que les bâtiments existant soient maintenus. Quel que soit cet intérêt - pourvu qu'il soit digne de protection au sens de la jurisprudence précitée - il n'est pas nécessaire qu'il coïncide avec celui protégé par la règle de droit invoquée (ATF 121 II 171 consid. 2b; 176 consid. 2a; 120 Ib 379 consid. 4b; 119 Ib 179 consid. 1c).

3.

La loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR) soumet ces opérations à autorisation (art. 1er al. 1), à moins qu'il ne s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1er al. 2). Cette autorisation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3). Elle est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1). L'octroi de l'autorisation peut être soumis à certaines conditions, notamment à un contrôle des loyers afin d'éviter les augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la loi (art. 4 al. 2 et 3). Par rapport au dispositif législatif précédemment en vigueur, il s'agit de faire face à une pénurie de logements non plus quantitative, mais "catégorielle", qui ne touche que certains types d'appartements et qui n'affecte que certaines couches de la population, notamment celles à revenus bas (v. BGC, février 1985, p. 1423; rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC février 1987, p. 5). Le règlement d'application du 6 mai 1988 précise ainsi que la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton (art. 3 al. 1), mais que seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques, à un besoin de la population, peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (art. 4). Cette réglementation répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles) et elle est compatible avec la garantie de la propriété, ainsi que le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion d'en juger à propos du décret du 5 décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation et d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, auquel la LDTR a succédé (v. ATF 89 I 178; 101 Ia 502; v. aussi, pour une réglementation analogue, ATF 113 Ia 132 c. 7 et 119 Ia 355 c. 3b).

Les parties ne contestent pas que les appartements concernés appartiennent à une catégorie touchée par la pénurie au sens de l'art. 4 du règlement d'application de la LDTR, hormis la municipalité, qui doute que des logements occupés à bien plaire, voire squattés, répondent au besoin prépondérant de la population. Comme le relève le Service du logement, la LDTR s'applique de manière générale aux maisons d'habitation, par quoi il faut entendre "tout bâtiment comportant des locaux qui, par leur aménagement et leur distribution, sont affectés à l'habitation", exception faite des "maisons individuelles comprenant jusqu'à deux appartements, dont l'un au moins est occupé par le propriétaire" et des "appartements en copropriété ou en propriété par étages, occupés par leur propriétaire" (v. art. 1er al. 3 LDTR). Que ces locaux soient ou non occupés au moment de la demande et, s'ils le sont, par qui et à quelles conditions, est sans importance.

Pour déterminer si, de par son prix, un appartement répond à un besoin de la population, on ne saurait s'en tenir au montant du loyer payé par le dernier locataire. Ce loyer peut en effet, selon les circonstances, se situer à un niveau supérieur ou inférieur à celui (non abusif) pour lequel l'appartement pourrait être remis sur le marché de la location (arrêts FO 94/0036 du 13 novembre 1996; 94/0250 du 26 juin 1997). En l'occurrence le Service du logement a procédé lui-même à une expertise des bâtiments voués à la démolition, suivant la méthode d'évaluation rapide des coûts de remise en état de l'habitation (méthode dite MER [art. 10 al. 2 du règlement du 6 mai 1988 appliquant la LDTR, dans sa teneur antérieure à la modification du 16 décembre 1998]). Dans ce cadre, il a estimé l'état locatif actuel des immeubles à 481'379 fr. (v. rapport du 3 novembre 1998), soit un prix de 119 m² par an pour les 40'000 m2 en cause. Ce montant permet d'attribuer aux différents appartements des loyers théoriques de 595 fr. pour les deux pièces (60 m² en moyenne), 793 fr. pour les trois pièces (80 m² en moyenne) et 991 fr. pour les quatre pièces (100 m² en moyenne). Il s'agit donc d'appartements à loyer très modéré, répondant au besoin d'une tranche relativement importante de la population (plus de 50% des contribuables veveysans [personnes physiques] ont un revenu imposable inférieur à 30'000 fr.). Il n'est par ailleurs pas douteux qu'il existe une pénurie pour ce type d'appartement, bien qu'on ne dispose pas d'une statistique précise sur leur taux de vacance en fonction du nombre de pièces et des catégories de loyer. A cet égard, le fait qu'il n'existe pas de logements vacants ou durablement vacants dans le parc locatif veveysan au bénéfice de l'aide des pouvoirs publics (v. lettre du Service du logement du 9 novembre 1999) constitue un indice éloquent. On observe par ailleurs que le taux de logements à louer vacants, toutes catégories de loyer confondues, s'élevait à Vevey à 1,78 % pour les deux pièces, 0,87 % pour les trois pièces, 2,16 % pour les quatre pièces et 0,23 % pour les cinq pièces; or il est généralement admis qu'il y a pénurie d'appartements lorsque le taux de logements vacants dans une catégorie donnée est inférieur à 1,5 % du parc immobilier de la même catégorie (FF 1971 I 1688; ATF 119 Ia 357).

A noter encore que la Commune de Vevey n'a jamais émis le souhait d'être soustraite à l'application de la LDTR, comme le permettrait l'art. 3 du règlement d'application; elle a au contraire manifesté sa volonté d'y rester soumise, lors d'une consultation effectuée en 1994 par le Service du logement.

4.

La constructrice prétend cependant que la rénovation des bâtiments litigieux n'est pas envisageable. Elle se réfère à ce propos à un rapport établi le 21 novembre 1990 par le bureau technique Edmond Sumi, ingénieur civil EPFL, qui conclut qu'il "n'existe pas un niveau de rénovation possible, intelligent, pouvant assurer une amélioration de l'habitat compatible avec l'ampleur des investissements nécessaires compte tenu en outre des défauts fondamentaux originels." Ce rapport ne repose toutefois sur aucune donnée chiffrée et procède essentiellement par affirmation. Il est contredit par l'expertise MER du 3 novembre 1998, selon laquelle la structure porteuse des bâtiments, leur enveloppe extérieure et les circulations communes sont dans un état relativement bon, sous réserve du bâtiment no 5 de la rue de la Madeleine, de sorte que la démolition ne peut en tout cas pas être justifiée pour des motifs de sécurité ou de salubrité. De manière plus générale, l'expertise conclut à la possibilité d'une rénovation "moyenne à lourde", dont le coût permettrait de conserver les appartements existant dans des catégories de loyers restant accessibles à la majeure partie de la population (en moyenne 940 fr. pour des deux pièces de 60 m², 1'253 fr. pour des trois pièces de 80 m² et 1'567 fr. pour des quatre pièces de 100 m²). Le rapport d'étude du 12 décembre 1999 produit par les recourants (réalisé par les architectes Boris Abbet, Laurent Badoux et Mirko Weber pour le Comité de sauvegarde du patrimoine architectural Quai Maria-Belgia - rue de la Madeleine) parvient à des conclusions semblables (avec toutefois un coût total des travaux de rénovation sensiblement supérieur). On ne peut donc pas non plus justifier la démolition, en l'état actuel du dossier tout au moins, au motif que les coûts de rénovation seraient si élevés qu'il serait impossible de les rentabiliser en maintenant des loyers modérés, accessibles à la majeure partie de la population. On observera de surcroît que les coûts de rénovation élevés ne constituent pas nécessairement un motif d'octroi de l'autorisation lorsque le mauvais état de l'immeuble est dû à un défaut d'entretien intentionnel ou résultant d'une négligence grave (v. art. 7 LDTR).

5.

En préavisant favorablement à la demande d'autorisation de démolir, la Municipalité de Vevey a fait valoir son intention de "régénérer le quartier Maria-Belgia/rue de la Madeleine en favorisant l'arrivée à Vevey de nouveaux contribuables", objectif auquel correspondrait le projet de la Caisse de pensions de centrales suisses d'électricité. Elle a précisé ultérieurement que la politique menée à Vevey en matière de logement avait permis de mettre sur le marché divers appartements subventionnés, qu'il convenait désormais pour la commune de rééquilibrer sa balance fiscale en attirant des contribuables plus aisés, auxquels le projet de la Caisse de pensions était très bien adapté, qu'il manquait sur le territoire communal certains logements résidentiels recherchés par la catégorie de population qu'on souhaitait attirer et que le territoire de la commune étant presqu'entièrement construit, pratiquement tout projet d'envergure nécessitait la démolition ou la transformation d'un immeuble existant. Elle relevait par ailleurs que le problème du chômage était particulièrement aigu à Vevey, que les investisseurs y étaient rares et qu'il convenait donc de soutenir, pour des raisons économiques, un investissement de 23 millions. Elle soulignait enfin que le projet de la Caisse de pensions était conforme au plan directeur communal. Le Service du logement a vu dans ces arguments des motifs d'intérêt général permettant l'octroi de l'autorisation de démolir.

a) L'autorisation de démolir, de transformer, de rénover ou de changer d'affectation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR). L'autorisation est toutefois accordée, notamment, lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs d'intérêt général (v. art. 4 al. 1 LDTR).

Les mesures que prend une collectivité publique pour conserver ou acquérir les ressources nécessaires à l'accomplissement de ses tâches répondent en principe à l'intérêt général (cf. Grisel, Traité de droit administratif, p. 341-342; Pierre Moor, Droit administratif, I, ch. 5.1.4, p. 409-410), bien qu'un intérêt purement fiscal ne suffise normalement pas à justifier une restriction des libertés publiques (v. ATF 106 Ia 96-97) ou une atteinte à un autre intérêt public (v. ATF 103 Ib 50). Dans ce sens, le souci manifesté par la Municipalité de Vevey d'améliorer les rentrées fiscales, en favorisant la construction d'habitations susceptibles d'attirer des contribuables aisés, peut être qualifié d'intérêt général; cela ne signifie toutefois pas encore que cet objectif doive l'emporter sur l'intérêt, protégé par la LDTR, à prévenir la disparition d'appartements à loyer modéré, ni, surtout, que les démolitions envisagées apparaissent indispensables à sa réalisation. Pour maintenir ou rétablir l'équilibre des finances communales, attirer de bons contribuables n'est jamais qu'un moyen parmi d'autres, dont la réalisation n'exige pas nécessairement que des habitations populaires fassent place à des immeubles de grand standing. La Municipalité de Vevey a fait valoir auprès du Service du logement que le produit de l'impôt sur le revenu des personnes physiques diminuait régulièrement, la "perte" enregistrée entre 1993 et 1997 s'élevant à quelque 1,1 million de francs (sur un total de 24 millions en 1993). Cette évolution paraît toutefois plus liée à la récession économique qu'à une modification sensible dans la répartition du nombre de contribuables par classe de revenu (le nombre de personnes physiques imposées sur un revenu supérieur à 70'000 fr. s'est au contraire accru entre 1993 et 1999 de 1564 à 1747). On notera également que dans la classification des communes selon leur capacité financière, la Commune de Vevey a passé de la classe 6 pour 1998-1999 à la classe 5 pour 2000-2001, ce qui correspond à une amélioration de sa situation. Dans ces conditions, on peut difficilement soutenir que la situation des finances communales rende indispensable la démolition de bâtiments d'habitations à loyer modéré, pour faire place à des constructions susceptibles d'attirer des contribuables aisés.

Certes l'art. 4 LDTR ne doit pas nécessairement être appliqué au pied de la lettre lorsqu'il exige que la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent "indispensables". Que le refus de l'autorisation soit la règle lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR), et son octroi l'exception, n'imposent pas une interprétation restrictive de ce terme. Les dispositions exceptionnelles ne doivent être interprétées ni restrictivement, ni extensivement, mais selon leur sens et leur but dans le cadre de la réglementation générale (ATF 114 V 302 c. 3e; 118 Ia 179 c. 2d). Une dérogation importante peut se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire (ATF 120 II 114 consid. 3d Ia; 118 Ia 178/179 consid. 2d; 114 V 302/303 consid. 3e; 108 Ia 79 consid. 4a et les références citées). Mais dans tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier.

b) On a vu que le but de la LDTR, comme du décret du 5 décembre 1962 auquel elle a succédé, était de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus défavorisées (v. BGC, automne 1985, v. 1423 à 1427). Le moyen d'y parvenir est l'interdiction de principe de démolir, de transformer ou de changer d'affectation (art. 3 LDTR). Les travaux préparatoires fournissent peu d'indications sur les motifs d'intérêt général dont on envisageait qu'ils puissent justifier une exception. L'exposé des motifs accompagnant le projet de décret du 5 décembre 1962 mentionne l'hypothèse de l'immeuble détruit pour céder la place à une construction permettant de loger un plus grand nombre de personnes, si le caractère social de l'opération est déterminant (BGC automne 1962, p. 718); il indique également qu'une exception ne devrait pas être consentie "en faveur d'opérations ayant un caractère spéculatif ou effectuées pour échapper au contrôle ou à la surveillance des prix" (ibid.). Bien que des propositions formelles d'amendement dans ce sens aient été rejetées, la nécessité du caractère social d'une construction nouvelle pour justifier une démolition a été confirmée lors des débats parlementaires (BGC automne 1962, p. 738 à 741). La pratique a confirmé que, très souvent, l'autorisation de démolir ou de transformer était accordée lorsque le projet permettait de maintenir ou d'augmenter le nombre de logements loués à des prix raisonnables dans une catégorie où sévit la pénurie (v. BGC aut. 1973 p. 228/229). On voit ainsi que dans la seule hypothèse de dérogation qui ait été expressément envisagée, l'intérêt général justifiant la démolition coïncide exactement avec celui poursuivi par la loi.

c) Il n'est cependant pas exclu qu'un intérêt général de nature différente justifie la démolition, la transformation ou le changement d'affectation d'appartements à loyer modéré. Tel pourra être le cas, par exemple, lorsqu'un bâtiment ou un ouvrage d'intérêt public (école, hôpital, route, etc.) doit être implanté à la place d'un immeuble soumis à la LDTR. Il conviendra dans ce cas de procéder à une pesée attentive des intérêts en présence, en s'assurant que l'ouvrage projeté ne peut être édifié sans supprimer des logements appartenant à une catégorie où sévit la pénurie. Mais en l'espèce, personne ne songe à soutenir que les constructions projetées par la Caisse de pensions de centrales suisses d'électricité sont d'intérêt public du seul fait qu'elles pourraient attirer dans la commune de bons contribuables. A supposer que l'encouragement à la construction d'appartements de haut standing puisse être considéré, pour des raisons fiscales, comme d'intérêt général, un tel motif ne saurait être opposé à l'intérêt expressément protégé par la LDTR sans une contradiction évidente : la loi ne peut pas consacrer comme un motif d'intérêt général la lutte contre la disparition d'appartements bon marché au profit de constructions nouvelles dont les loyers ne sont plus adaptés aux moyens de la majeure partie de la population et, simultanément, reconnaître un intérêt général à faire l'inverse, soit à promouvoir la construction d'habitations de haut standing en remplacement d'appartements à loyer modéré. S'il est parfaitement légitime pour une commune de chercher à favoriser, par des mesures d'aménagement du territoire notamment, l'installation sur son sol de personnes et d'entreprises dont la capacité contributive permette d'assurer l'équilibre des finances publiques, cette politique ne saurait s'accomplir au détriment des plus défavorisés, à la manière d'une assurance qui prendrait des mesures pour éliminer de sa clientèle les "mauvais risques" au profit des bons. La pénurie d'appartements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population se fait tout particulièrement sentir dans les agglomérations, qui connaissent toutes, peu ou prou, le même phénomène d'exode des contribuables aisés vers les communes périphériques offrant une meilleure qualité d'habitat. La situation de Vevey ne présente à ce égard pas de caractère exceptionnel.

Si l'on devait suivre son argumentation chaque fois qu'il est prévu de démolir ou de transformer un immeuble ancien, bien situé, pour aménager des appartements de grand standing, l'exception deviendrait la règle et la protection voulue par la législateur serait sérieusement compromise. Le fait que, dans le cas particulier, le plan directeur communal fait du quai Maria-Belgia un "secteur résidentiel à mixité de fonctions compatibles avec l'habitat" n'y change rien : même un plan de quartier ne permet pas de s'affranchir des impératifs de la LDTR et ne peut notamment prévoir la démolition de maisons d'habitations que si les conditions légales sont réunies, en précisant, le cas échéant, les principes et les modalités du contrôle des loyers (v. arrêt AC 91/027 du 15 août 1992, consid. 2b).

d) En résumé, le Service du logement a clairement abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que l'intérêt fiscal de la commune constituait en l'occurrence un motif d'intérêt général rendant indispensable la démolition des bâtiments litigieux. Sa décision sera en conséquence annulée.

6.

A défaut de l'autorisation spéciale de démolir exigée par la LDTR, les permis de construire délivrés le 22 janvier et le 26 juillet 1999 doivent être annulés, sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur les griefs formulés à leur encontre du point de vue de la législation sur la construction et l'aménagement du territoire (v. art. 120 lit. d LATC; art. 75 al. 1 RATC).

7.

Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). L'émolument de justice sera en conséquence mis à la charge de la constructrice, de même que les dépens auxquels les recourants ont droit.