TA - AC.2001.0202 - 2007-06-15 - Compagnie industrielle et commerciale du Gaz SA et consorts/Département des institutions et des relations extérieures, Service des eaux, sols et assainissement, Commune d'Aigle

1.

Selon l'art. 38 de la loi 18 décembre 1989 sur la procédure et la juridiction administratives (LJPA), l'instruction du recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés. Cette disposition est applicable par analogie à la procédure de recours devant les départements de l'administration (art. 2 al. 2 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures [RSV 172.53.1]; art. 27 al. 3 LJPA). Selon l’art. 1er du règlement du 24 juin 1998 sur les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif [RE-TA, RSV 173.36.1.1] l'émolument couvre les opérations accomplies par le tribunal, alors que les frais (ou débours) consistent dans les montants versés par celui-ci à des tiers pour l'accomplissement de certaines opérations, tels qu'honoraires d'experts, indemnités de témoins et autres dépenses causées par l'administration des preuves (v. art. 8 RE-TA). En l'occurrence l'étude hydrogéologique et le plan parcellaire proposant une nouvelle délimitation des zones de protection des sources ne constituent pas une expertise ordonnée par le DIRE dans le cadre de l'instruction des recours. Ces travaux ont été commandés et payés par les recourants. Il ne s'agit pas de frais d'instruction au sens des dispositions précitées.

2.

L'art. 55 LJPA (également applicable par analogie à la procédure de recours devant les départements) dispose que les frais et dépens sont en principe supportés par la partie qui succombe (al. 1). Lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens, ou laisser tout ou partie des frais à la charge de l'Etat (al. 2).

a) La notion de frais diffère ici légèrement de celle utilisée à l'art. 38 LJPA; elle comprend non seulement les frais proprement dits (ou débours), mais aussi l'émolument (cf. arrêt AC.2002.0132 du 26 juin 2003, consid. 6, p. 16); elle est donc identique à la notion de frais en procédure civile (v. art. 2 al. 1 du tarif des frais judiciaires en matière civile, du 4 décembre 1984, RSV 270.11.05). Comme on vient de le voir, les honoraires du bureau MARIC ne constituent pas des débours, ils ne peuvent par conséquent pas être mis à la charge de l'une ou l'autre des parties à titre de frais. Reste à examiner s'ils peuvent l'être à titre de dépens.

b) L'art. 55 LJPA ne définit pas précisément la notion de dépens. De manière générale, les dépens sont l'indemnité allouée à une partie en raison des frais qu'une procédure lui a occasionnés (Grisel, Traité de droit administratif, p. 847; dans le même sens : Martin Bernet, Die Partei­entschädigung in der schweizerischen Verwaltungs­rechtspflege, Zurich, 1986, ch. 3, p. 2). En procédure administrative, l'obligation de payer des dépens ne résulte ni d'un principe général du droit, ni directement de la Constitution; elle n'existe que dans la mesure où le législateur la prévoit spécialement (ATF 104 Ia 13). C'est donc dans les dispositions de procédure applicables devant l'autorité saisie qu'il convient de rechercher l'étendue des dépens et les règles présidant à leur allocation. Le Tribunal administratif a par conséquent jugé qu'à défaut d'une définition propre au droit administratif vaudois, le terme de dépens devait être précisé par voie d'interprétation. A cet égard il a relevé qu'il n'était "pas évident que l'art. 91 du code de procédure civile du 14 décembre 1966 [CPC. RSV 270.11]), soit transposable sans autre en procédure administrative, dans la mesure où les dépens ne comprennent généralement pas les frais et les émoluments de l'office payés par la partie (art. 91 a CPC)". Il a par ailleurs laissé ouverte la question de savoir s'il était exclu par principe de tenir compte d'expertises privées pour la détermination des dépens, tout en relevant que la transposition en droit vaudois de la solution donnée en droit fédéral par l'ATF 112 Ib 356 n'était pas évidente (arrêt RE.1993.0038 du 21 janvier 1994). Dans un arrêt postérieur (RE.1993.0055 du 26 octobre 1994), le Tribunal administratif s'est encore exprimé en ces termes :

"Rien dans les travaux préparatoires de la LJPA n'indique que le législateur cantonal ait voulu donner à la notion de dépens une portée plus étendue qu'en procédure civile. Les particularités de la procédure administrative excluent certes que ceux-ci comprennent "les frais et les émoluments de l'office payés par la partie" (art. 91 lit. a CPC puisque les frais (et émoluments) sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 LJPA) et non pas dus par chaque partie pour les opérations qu'elle requiert ou qui sont ordonnées pour l'examen de sa cause (art. 4 al. 1er du tarif du 4 décembre 1984 des frais judiciaires en matière civile). Mais pour le reste, on peut parfaitement se référer à la définition fournie par l'art. 91 CPC: les dépens comprennent les frais de vacation des parties (let. b), ainsi que les honoraires et les déboursés de mandataire et d'avocat (let. c). Cette solution s'impose d'autant plus qu'une extension de la notion de dépens en procédure administrative, qui aggraverait l'obligation de la collectivité publique ou de la partie qui succombe d'indemniser la partie victorieuse sans que celle-ci n'ait à démontrer une faute à la charge de son adversaire ou même l'illicéité de l'atteinte (v. sur ce point ATF 112 Ib 356), exigerait une base légale expresse".

c) En procédure civile, le mandataire ou l'avocat dont les honoraires sont compris dans les dépens (art. 91 let. c CPC) est celui qui représente ou assiste la partie dans la procédure. Il apparaît ainsi exclu d'inclure dans les dépens les honoraires d'un expert mis en oeuvre par l'une des parties (indépendamment du fait que contrat d'expertise n'est généralement pas considéré comme un mandat [v. Peter Gauch, Le contrat d'entreprise, Zurich, 1999, n. 331 à 333, p. 105]). On observe d'ailleurs qu'en cas d'expertise hors procès admise comme preuve à futur, les dépens (qui comprennent les frais et émoluments avancés par les parties) sont arrêtés, mais pas alloués par le juge de paix; ils constituent un élément du dommage qui peut faire l'objet d'un procès séparé (art. 255a CPC; BGC printemps 1979, p. 971). A fortiori peut-on exclure, en procédure civile vaudoise, que les frais d'une expertise privée puissent être alloués à titre de dépens.

L'art. 91 CPC est à cet égard plus restrictif que l'art. 64 de la LF du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), qui permet à l'autorité de recours d'allouer à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité "pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés", ou l'art. 159 de la LF du 16 décembre 1983 d'organisation judiciaire (OJ), aujourd'hui abrogée, qui incluait dans les dépens "tous les frais indispensables à la défense de la cause", disposition qui recouvrait les frais d'expertise (ATF 112 Ib 353, consid. 4, p. 357), ou encore l'art. 68 de la LF du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), suivant lequel les dépens comprennent "tous les frais nécessaires causés par le litige", soit les frais d'avocat et "les autres frais indispensables occasionnés par le litige" (art. 1er du règlement du 31 mars 2006 sur les dépens alloués à la partie adverse et sur l'indemnité pour la représentation d'office dans les causes portées devant le Tribunal fédéral; RS 173.110.210.3).

Savoir si, dans l'application de l'art. 55 LJPA, il convient de s'en tenir à une interprétation restrictive de la notion de dépens, par analogie avec les règles de la procédure civile cantonale, ou s'il se justifie de comprendre cette notion à la lumière des règles de procédure fédérale, pose une question de principe qui devrait faire l'objet d'une discussion entre tous les juges et juges suppléants du Tribunal administratif, selon la procédure prévue à l'art. 21 du règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997 (ROTA; RSV 173.36.1). Cette question souffre toutefois d'être laissée une fois encore en suspens; les prétentions des recourants s'avèrent en effet mal fondées pour d'autres motifs, ainsi qu'on va le voir.

3.

a) On relèvera tout d'abord que si les frais de l'étude MARIC devaient être mis à la charge de la partie qui succombe, cette partie ne pourrait être que la Commune d'Aigle, opposée au recours. En effet, selon la jurisprudence du Tribunal administratif, lorsque la procédure met en présence, comme en l'espèce, une ou plusieurs parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie de supporter les frais et dépens lorsqu'elle est déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée (v. RDAF 1994 p. 324 et, plus récemment, arrêts AC.2006.0098 du 29 décembre 2006; AC.2006.0083 du 27 décembre 2006; FO.2005.0019 du 20 novembre 2006; AC.2005.0235 du 20 novembre 2006; AC.2005.0264 du 6 juin 2006; AC.2004.0268 du 19 mai 2006). Il n'est fait exception à cette règle que lorsque les frais de procédure ont été entraînés exclusivement par une erreur administrative grossière, suivant le principe selon lequel les frais inutiles doivent être supportés indépendamment de l'issue du litige par la partie qui les a occasionnés (arrêt AC.2005.0264 du 6 juin 2006; RDAF 1994 p. 324). Selon un arrêt du 21 décembre 2006 (AC.2006.0048), qui se réfère à un arrêt isolé du 26 juin 2003 (AC.2002.0132), cette jurisprudence aurait été "nuancée" en ce sens que l'administré qui obtient de bonne foi une autorisation parce que l'autorité s'est trompée dans l'application du droit ne doit pas "se le voir reprocher ensuite en procédure". Ces deux arrêts ont été rendus sans observer la procédure de coordination applicable aux changements de jurisprudence (art. 21 ROTA). Quoi qu'il en soit, on ne voit pas en l'occurrence quels motifs d'équité pourraient justifier de mettre les frais de l'étude MARIC à la charge de l'Etat de Vaud plutôt qu'à celle de la Commune d'Aigle.

b) Il résulte de la correspondance produite par ladite commune le 5 mars 2007 que la répartition des frais d'une "nouvelle expertise des sources à protéger", que la Compagnie industrielle et commerciale du gaz SA et consorts souhaitaient confier au bureau MARIC, a fait l'objet d'un accord entre les parties à la procédure devant le DIRE, en ce sens que les coûts de cette étude - dont le devis se montait "à un peu plus de 50'000 fr. tout compris" - devaient "en principe être supportés, d'une part, par les communes de Leysin et d'Aigle (à raison de 15'000 fr. chacune) et, d'autre part, pour le solde, par un groupe de propriétaires privés concernés" (lettre de la Société du gaz de la Plaine du Rhône SA à la Commune d'Aigle du 14 mai 1997). La Commune d'Aigle a fait part de son accord le 27 mai 1997 (lettre au bureau MARIC, avec copie à la Société du gaz de la Plaine du Rhône SA); elle s'est acquittée de sa participation en mars 1998, de même que la Commune de Leysin. A aucun moment la Compagnie industrielle et commerciale du gaz SA et consorts n'ont émis une quelconque réserve suggérant que cette répartition avait un caractère provisoire et serait revue en fonction de l'issue du litige. Ce n'est que dans une lettre du 8 novembre 1999 au DIRE qu'ils ont évoqué pour la première fois "la question du remboursement, respectivement de la répartition des coûts engagés par (...) eux-mêmes pour établir" le rapport MARIC, oubliant d'ailleurs de préciser à cette occasion que la Commune d'Aigle avait participé à ces coûts à raison de 15'000 francs. Les recourants sont liés par cet accord, qu'ils ont librement passé avec la Commune d'Aigle. Ils ne sauraient le remettre en cause en prétendant que cette dernière devrait finalement supporter la totalité des frais de l'étude MARIC à titre de dépens.

c) On observera de surcroît que, pour contester comme ils l'ont fait la pertinence des études hydrogéologique sur lesquelles reposait la délimitation des zones de protection litigieuses, les recourants n'avaient pas besoin de commanditer eux-mêmes une nouvelle étude hydrogéologique complète. Preuve en est que le recours a pu être motivé et déposé plus de cinq mois avant que soient connus les résultats de cette étude. L'essentiel de l'argumentation, en particulier les critiques de nature scientifique dirigées contre les précédentes études et leur interprétation, était ainsi connu. Pour étayer cette argumentation, les recourants pouvaient requérir une expertise dans le cadre de la procédure de recours. S'ils n'ont pas procédé de la sorte, c'est sans doute parce qu'ils étaient soucieux non seulement d'obtenir l'annulation du plan de protection approuvé par le SESA, mais aussi de voir le statut de leurs parcelles fixé le plus rapidement possible, ce qui supposait de hâter les travaux nécessaires à une nouvelle délimitation. Cette préoccupation apparaît tout particulièrement dans la décision des recourants de faire réaliser à leurs frais le plan parcellaire par le bureau MARIC.

d) Ce plan parcellaire, pour lequel un montant de 10'419 fr. 85 a été facturé aux recourants le 3 septembre 1999, n'a pour sa part fait l'objet d'aucun accord concernant sa prise en charge définitive. Au contraire, la Commune d'Aigle a fait clairement savoir qu'elle n'entendait pas y participer. L'établissement de ce plan ne constituait pas une mesure nécessaire à l'instruction du recours, dont on rappelle qu'il tendait à l'annulation de la décision du DTPAT approuvant le plan de délimitation des zones de protection des sources de Fontanney et des Fontaines-Claires et au renvoi du dossier pour un réexamen du plan et de son règlement d'application; une telle mesure ne s'imposait qu'une fois le recours admis, pour permettre la mise à l'enquête d'une nouvelle délimitation des zones de protection, puis une nouvelle décision du DTPAT. Ainsi, même en donnant à l'art. 55 LJPA une interprétation extensive correspondant aux art. 64 PA ou 68 LTF, les honoraires versés pour l'établissement de ce plan ne constituent pas des "frais indispensables occasionnés par le litige".

4.

Le fait que les recourants aient pris en charge la majeure partie du coût de l'étude MARIC et la totalité de l'établissement du plan délimitant les zones au niveau parcellaire a constitué sans aucun doute un avantage pour la Commune d'Aigle, à qui il incombait, en tant que détentrice des captages, de faire les relevés nécessaires pour délimiter les zones de protection (art. 20 al. 2 let. a de la LF du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, LEaux; RS 814.20). Savoir si les prestations dont elle a ainsi bénéficié pouvaient l'obliger à indemniser les recourants conformément aux règles concernant l'enrichissement illégitime (art. 62 CO) ou la gestion d'affaire imparfaite (art. 423 CO) n'entraient pas dans le cadre des compétences du DIRE qui, à juste titre, s'en est tenu à l'application des règles de procédure sur le sort des frais et dépens.

5.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument sera mis à la charge des recourants déboutés, lesquels seront en outre chargés des dépens auxquels peut prétendre la Commune d'Aigle, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.