AC.2002.0201

TA - AC.2002.0201 - 2006-12-29 - STUDER/Municipalité de Grandson, Service des forêts, de la faune et de la nature

Rubrum

N° affaire: AC.2002.0201

Autorité / Date décision: TA, 29.12.2006

Juge: AZ

Greffier: YJ

Parties: STUDER/Municipalité de Grandson, Service des forêts, de la faune et de la nature

Descripteurs: ORDRE DE DÉMOLITION · RÉTABLISSEMENT DE L'ÉTAT ANTÉRIEUR · PROPORTIONNALITÉ · PRESCRIPTION · PÉREMPTION · ZONE ALLUVIALE · ZONE FORESTIÈRE · CONFORMITÉ À LA ZONE · PROTECTION DE LA SITUATION ACQUISE · Cst-VD-7-2 · Cst-36-3 · Cst-5-2 · LFo-50-2

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 29 décembre 2006

Composition

M. Alain Zumsteg, président; M. Guy Berthoud et M. Renato Morandi , assesseurs ; M. Yann Jaillet, greffier.

Recourant

Max STUDER, à Valeyres-sous-Montagny, représenté par Me Philippe CONOD, avocat à Lausanne

Autorité intimée

Service des forêts, de la faune et de la nature, à Lausanne

Autorité concernée

Municipalité de Grandson

Objet

Remise en état

Recours Max STUDER contre décision du SFFN du 30 septembre 2002 (mise en conformité d'une construction et reboisement sur la parcelle no 1'242 de Grandson)

Résumé

Baraque de chantier censée servir de remise à outils et tolérée à ce titre depuis 1967 dans une aire forestière actuellement à l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale. Remplacement en 1985-1986 par une autre baraque transformée en cabanon de loisir. En 2002, ordre de revenir à l'usage initial et de reboiser certaines surfaces. La longue tolérance du Service des forêts exclut, en vertu du principe de la bonne foi, d'exiger aujourd'hui la démolition. En revanche il ne ressort pas du dossier que l'utilisation du cabanon comme lieu de séjour ou d'agrément ait jamais été tolérée. Le Service des forêts reste donc en droit d'exiger la suppression de toute modification et tout aménagement tendant à favoriser un tel usage. Les mesures ordonnées ne sont pas disproportionnées par rapport à l'intérêt public à ne pas tolérer des défrichements de fait, à protéger la flore et la faune indigènes typiques des zones alluviales et à respecter la distinction fondamentale entre la zone à bâtir et les autres zones.

Faits

A.

M. Max Studer est propriétaire depuis le 30 mars 2001 de la parcelle no 1'242 du cadastre de Grandson, qu'il a reçue en donation de son père, lequel l'avait achetée le 31 mai 1972. Ce bien-fonds, large d'environ 35 mètres et long d'environ 120, s'étire du nord au sud entre un chemin forestier (au nord) et la rive du lac de Neuchâtel. La majeure partie de sa surface (environ 4'200 m² au total, compte tenu de l'état du rivage en mars 1997) est en nature de forêt, comme la parcelle voisine à l'ouest. Sa partie sud, sur laquelle se trouve un cabanon d'une surface de quelques 17 m², a toutefois été partiellement déboisée sur une profondeur d'une vingtaine de mètres à partir du rivage. Les lieux se trouvent entièrement dans l'aire forestière du plan des zones de la Commune de Grandson, approuvé par le Conseil d'Etat le 18 avril 1984. Ils sont également inscrits à l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale (v. ordonnance du 28 octobre 1992 sur la protection zones alluviales d'importance nationale - RS 451.31, objet no 200, "Les Grèves de Grandson-Bonvillars-Onnens"), ainsi qu'à l'inventaire des monuments naturels et des sites du canton de Vaud (objet no 127, "Rive gauche du lac de Neuchâtel"). La parcelle voisine à l'est se trouve en revanche dans une zone de camping.

B.

Au printemps 1967 le propriétaire d'alors, M. Henri Walther, avait - sans autorisation - coupé de nombreux arbres dans la partie sud de la parcelle 1'242 et installé à une vingtaine de mètres du rivage une maisonnette de chantier en bois de 6 m sur 3 m 50 et d'une hauteur de 2 m 50. Prétextant que ce cabanon devait servir d'abri et de "réduit d'outillage" pour des travaux qu'il devait effectuer sur son terrain, M. Walther avait sollicité le 23 juin 1967, et obtenu de la Municipalité de Grandson le 5 juillet suivant, une autorisation "à bien plaire", à condition que cet ouvrage soit utilisé uniquement aux fins indiquées, pour la durée des travaux, et non comme maisonnette de week-end. Cette décision n'avait pas été communiquée à l'inspecteur des forêts qui, de son côté et sans en avertir la municipalité, avait mis en garde M. Walther le 26 juin 1967 sur le caractère illicite des abattages et de la construction et l'avait simultané dénoncé au préfet du district de Grandson, lequel lui avait infligé 14 juillet 1967 une amende de 20 fr. (sic) pour avoir "coupé de nombreux arbres sur [sa] propriété, à Corcelettes, sans autorisation".

Par lettre du 26 juillet 1967 à M. Walther, l'inspecteur des forêts du 7ème arrondissement résumait la situation en ces termes :

"1. Tout abatage de bois, quel qu'il soit, que vous désirerez entreprendre désormais, doit faire l'objet d'un martelage préalable par le Service forestier, qui délivre ensuite un permis de coupe précisant les conditions auxquelles celui-ci est octroyé.

2. Votre parcelle est une forêt, et en vertu de la législation fédérale, sa nature ne peut être changée que par une autorisation du Conseil d'Etat, ou même du Conseil fédéral suivant la surface, et sur préavis du Service forestier.

3. La construction ou la réfection d'une jetée et toute mesure de protection de la rive doit être autorisée par le Service cantonal des eaux. Lorsque vous l'aurez obtenue, je serai d'accord de marquer les arbres qui se trouvent sur la digue à réparer.

4. En ce qui concerne la maisonnette, je maintiens ce que j'ai écrit dans ma lettre du 26 juin 1967. Comme vous avez l'intention d'effectuer des travaux de protection des rives et, qu'une remise à outils pourrait être provisoirement utile, je surseoirai pour le moment à une dénonciation à la Préfecture, mais à condition, que je vous prie instamment de respecter, de ne pas aménager cette maisonnette en un week-end."

C.

Le 19 octobre 1970, le chef du Service des forêts, chasse et pêche a rappelé à M. Walther que la parcelle no 1'242 était inconstructible et que la cabane à outils serait tolérée "à condition qu'elle ne serve en aucun cas de prétexte à un grignotement de l'aire forestière de la parcelle, qu'elle subsiste dans l'état actuel, et qu'elle ne passe pas en d'autres mains". A cette occasion, une réquisition pour l'inscription d'une "mention de précarité" au registre foncier devait être signée par le propriétaire. Cette mention n'a jamais été inscrite.

Le 13 juillet 1971, le garde forestier du 7ème arrondissement a constaté que M. Walther avait effectué à plusieurs reprises des coupes sans autorisation. En raison de ces faits, il a été condamné par le Préfet du district de Grandson à une amende de 500 francs.

D.

En 1985 ou 86, M. Max Studer (père) – qui avait entre-temps acquis la parcelle no 1'242 – a remplacé le cabanon initial, qui s'était dégradé, par une baraque de chantier d'environ 4 m sur 3 m 20, coiffée d'un toit à un pan et flanquée en façade nord d'un appentis de 2 m sur 2. Le 20 août 1986, l'inspecteur des forêts l'a dénoncé, estimant qu'après de nombreuses années d'abandon le sud de la parcelle 1'242 "se voyait peu à peu transformé en parc boisé, par élimination de la végétation forestière et installation d'un gazon" et que l'ancienne cabane à outils avait été "récemment transformée en "petit week-end" sans aucune autorisation". Une inspection locale eut lieu le 29 septembre 1986, en présence du préfet, de l'inspecteur des forêts et de M. Studer. Un mois plus tard, l'inspecteur des forêts proposa au préfet un arrangement consistant à reconnaître le caractère temporaire de la construction par l'octroi d'une "autorisation d'implantation" renouvelable de dix ans en dix ans; M. Studer devait préalablement fournir un plan de situation mentionnant la construction temporaire et la limite de la végétation forestière sous forme de haie ou de clôture située à 4 m des façades nord et est du cabanon, ainsi qu'un plan des façades; la construction devait être inscrite au registre foncier "avec mention de précarité ad hoc"; enfin la zone indûment défrichée devait être replantée de saules.

Le 10 décembre 1986, le Préfet du district de Grandson a condamné M. Studer à une amende de 400 fr., plus les frais, pour avoir "défriché une parcelle et transformé une cabane à outils en petit week-end sans autorisation", contrevenant ainsi à la loi forestière cantonale du 5 juillet 1979. Ce prononcé exigeait en outre que le contrevenant sollicite une "autorisation d'implantation provisoire" selon la proposition de l'inspecteur des forêts.

M. Studer ayant fait opposition, le Tribunal de police du district de Grandson l'a libéré de toute infraction par jugement du 18 janvier 1988, considérant que la construction existait avant d'être transformée, qu'elle était tolérée et que sa réfection, même complète, ne pouvait être assimilée à une construction nouvelle prohibée. Il a également mis l'intéressé au bénéfice du doute en ce qui concernait le défrichement, l'instruction n'ayant pas permis d'établir qu'il en était l'auteur.

E.

Dans une lettre du 8 mars 2001, l'inspecteur des forêts a informé le Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après: le SFFN) que, lors d'une inspection locale en présence du propriétaire et de son fils (également prénommé Max), il avait constaté que la végétation forestière avait été récemment éliminée sur une centaine de mètres carrés, qu'un sentier d'accès gravelé avait été aménagé, que diverses petites constructions avaient été installées dans l'aire forestière et qu'un nouveau mur de protection du rivage avait été récemment construit, le tout sans autorisation.

Le SFFN a procédé le 10 juillet 2002 à une inspection locale en présence de M. Studer, d'un membre de la Municipalité de Grandson et d'un représentant du Service des eaux, sols et assainissements. Il a fait les constations suivantes:

"Les dimensions extérieures de la construction sont conformes à celles de 1967. Toutefois, l'usage de la cabane n'est pas celui d'un réduit à outils au vu des aménagements intérieurs tels que la présence d'une table et de chaises, ainsi que d'un réfrigérateur. Ces aménagements remontent vraisemblablement à plus d'une dizaine d'années.

Le dégagement autour de la cabane est supérieur à 4 mètres, la pelouse ayant été tondue au-delà. De même, le chemin d'accès à la parcelle a été élargi. En outre une cheminée servant de barbecue et un compost (gazon) ont été installés dans l'aire forestière.

Les conduites d'alimentation en eau et en électricité de la construction ont été aménagées depuis le camping situé en bordure de parcelle et attestent que l'usage de la construction n'est plus celui d'une seule cabane à outils."

F.

Par décision du 30 septembre 2002, le SFFN a ordonné "le retour de la maisonnette de week-end en cabane à outils telle qu'elle avait été tolérée à l'époque, selon l'ordre du Chef de service du 19 octobre 1970", le démontage des installations d'adduction d'eau et d'électricité, l'évacuation du compost et du barbecue, ainsi que le reboisement de la surface forestière, y compris l'inscription au registre foncier d'une mention d'obligation de reboiser.

G.

Le 15 octobre 2002, M. Studer (fils) a recouru contre cette décision, concluant à sa réforme en ce sens que seule l'évacuation du compost et du barbecue est ordonnée, subsidiairement que la surface forestière à reboiser est limitée à une distance de 4 m autour de la cabane. Il fait valoir en substance que la décision litigieuse est contraire au principe de la proportionnalité, dans la mesure où la majorité des aménagements effectués ne sont pas contraires à l'usage d'une cabane à outils. Il ajoute que la décision est lacunaire en ce qui concerne la surface à reboiser.

La Municipalité de Grandson a fait part de ses déterminations le 15 novembre 2002.

L'autorité intimée a déposé sa réponse le 19 novembre 2002, concluant au rejet du recours.

H.

Le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties le 6 octobre 2005. Il a constaté que le cabanon ne comporte qu'une seule pièce, dans laquelle se trouve un évier, un frigo, de petits meubles, une cuisinière, des chaises et une table, qu'il est alimenté en électricité et en eau courante et qu'il dispose d'un écoulement d'eau par infiltration dans le sol. Il a également relevé qu'à l'arrière du cabanon est accolé un réduit contenant notamment des chaises pliantes, du verre vide, un vélo, un barbecue et des bouteilles de vin. Le SFFN a précisé que le reboisement était exigé jusqu'à 4 m du cabanon, sauf du côté de la rive du lac, et qu'il exigeait le retour à l'usage original de cette construction, soit l'entreposage d'outils destinés à l'entretien de la forêt.

Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.

Selon les art. 3 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo - RS 921.0) et 7 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo - RSV 921.01), "L'aire forestière de la Suisse ne doit pas être diminuée". Il en allait de même selon la législation précédemment en vigueur (loi fédérale du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts [LFor]; art. 5 al. 1 de la loi forestière vaudoise du 12 mai 1959; art. 7 al. 1 de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979). Tout changement durable ou temporaire de l'affectation du sol forestier est considéré comme un défrichement et doit être soumis à l'autorisation préalable des autorités compétentes (art. 4 et 5 LFo). L'affectation du sol forestier à des constructions et installations forestières, de même qu'à des petites constructions et installations non forestières n'est pas considérée comme défrichement (art. 4 let. a de l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts [OFo - RS 921.01]). Les constructions et installations forestières ne peuvent toutefois être autorisées que pour autant qu'elles soient nécessaires à une exploitation de la forêt conforme aux principes de la législation forestière et au but poursuivi, que leur emplacement soit imposé par leur destination, qu'elles ne soient pas surdimensionnées et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à leur réalisation (ATF 123 II 499 consid. 2 p. 502/503; 118 Ib 335 consid. 2 b p. 340). Les petites constructions et installations non forestières ne peuvent pour leur part être édifiées que moyennant une dérogation à l'interdiction de construire hors des zones à bâtir (v. art. 14 al. 2 OFo), laquelle implique aussi que leur implantation soit imposée par leur destination et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT] - RS 700). Il en allait sensiblement de même sous l'empire de la législation en vigueur au moment où a été reconstruit le cabanon litigieux (v. art. 28 de l'ordonnance du 1er octobre 1965 d'exécution de la LFor; ATF 101 Ib 482). Situé qui plus est dans le périmètre d'un plan d'extension cantonal, puis d'un plan d'affectation communal où les constructions sont interdites (art. 64 al. 3 du règlement communal sur le plan d'extension), cette construction est illicite.

3.

Le recourant ne conteste pas "que le cabanon à outils ne doit pas servir de résidence secondaire et de week-end ". Il suggère cependant que son cas serait identique "toutes proportions gardées" à celui d'une cabane forestière dont le Tribunal fédéral a jugé l'agrandissement conforme à l'affectation de la zone (ATF 118 Ib 335 = JdT 1994 I 436 ss).

En réalité les deux situations ne sont en rien comparables. La nécessité de réaliser un projet en forêt ainsi que la détermination de son emplacement et de ses dimensions s'apprécient en fonction du type d'exploitation forestière planifiée et pratiquée jusqu'ici, comme de l'importance du rendement de la forêt concernée. La quantité de bois à abattre constitue à cet égard un élément clé. Selon la pratique des autorités fédérales, un ouvrage forestier ne peut être rentable que si l'exploitation concerne une surface de forêt d'au moins 600 à 700 hectares, respectivement une production annuelle de bois d'au moins 4'800 à 5'000 m³ (ATF 123 II 499 consid. 3a/dd p. 504/505). Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce, notamment au regard de la surface de la parcelle litigieuse. Même comme abri et remise à outils, le cabanon installé en 1967, puis remplacé en 1985 ou 1986, n'a aucune justification du point de vue de l'exploitation de la forêt. C'est à juste titre que l'inspecteur des forêts en avait initialement exigé l'enlèvement, et à tort qu'il a ensuite été toléré (à l'instar de nombreuses autres constructions illicites sur les rives du lac de Neuchâtel).

4.

En présence d'une situation contraire au droit, les autorités cantonales compétentes prennent immédiatement les mesures nécessaires à la restauration de l'état légal. Elles sont habilitées à percevoir des cautions et à ordonner l'exécution d'office (art. 50 al. 2 LFo). Le SFFN est en conséquence fondé à exiger d'une part le respect des conditions qu'il avait posée au maintien du cabanon litigieux, d'autre part la suppression des aménagements et installations non autorisés et non conformes à la réglementation qui sont intervenus depuis lors.

5.

Le recourant met en cause la proportionnalité des mesures ordonnées. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités). Ces conditions ne sont pas remplies en l'espèce.

a) La longue tolérance du SFFN (près de 20 ans pour le premier cabanon et plus de 15 jusqu'à la décision litigieuse pour le second) exclut, en vertu du principe de la bonne foi, d'en exiger aujourd'hui la démolition (cf. ATF 107 Ia 121 cons. 1c p. 124; 105 Ib 265 consid. 6c p. 271). En revanche il ne ressort pas du dossier - et le recourant ne prétend pas - que le SFFN ait jamais toléré l'utilisation du cabanon comme lieu de séjour ou d'agrément. Il reste donc en droit d'exiger la suppression de toute modification et tout aménagement tendant à favoriser un tel usage et les atteintes au milieu naturel qui en résultent immanquablement.

b) A cet égard l'inspection locale a permis de constater que le cabanon litigieux n'avait plus rien d'une cabane à outils. En effet seul subsiste à l'arrière un réduit abritant quelques outils de jardinage, chaises pliantes, verre vide, vélo, barbecue et bouteilles de vin. A l'intérieur, la cuisinière, l'évier, le frigo, la table, les chaises et les meubles de rangement font de la pièce unique une véritable cuisine. Les amenées d'eau claire et d'électricité depuis le camping voisin, de même que la présence d'une tranchée filtrante, confirment son caractère sinon habitable, sinon pour y passer la nuit, tout au moins pour y passer des moments de loisir durant la journée. On voit mal en effet l'utilité de tels ameublements, appareils ménagers et installations dans un lieu voué uniquement à l'entreposage. En outre, au vu des aménagements extérieurs, soit l'engazonnement de la surface non boisée autour de la cabane, ainsi que l'installation d'un compost et d'un barbecue (dont le recourant admet d'ailleurs qu'il peut donner l'apparence d'un chalet de week-end), force est de reconnaître que le cabanon litigieux a été transformé en lieu de villégiature.

d) L'autorité intimée n'exige pas le démontage intégral du cabanon, mais son retour à l'usage auquel il était censé servir. L'ensemble des mesures ordonnées, qui doivent empêcher que la construction soit utilisée comme résidence de week-end ou de vacances, avec les risques d'atteinte à la forêt que cela comporte, sont peu coûteuses. Elles ne sont manifestement pas disproportionnées par rapport à l'intérêt public important à ne pas tolérer des défrichements de fait, pour des raisons tirées notamment de l'égalité de traitement entre les différents propriétaires de forêts privées. S'y ajoute en l'occurrence que les lieux figurent à l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale, où il importe notamment d'assurer la conservation et le développement de la flore et de la faune indigènes typiques des zones alluviales et des éléments écologiques indispensables à leur existence (art. 4 al. 1 let. a et art. 5 al. 1 de l'ordonnance sur les zones alluviales - RS 451.31). D'autre part, l'utilisation actuelle du cabanon contrevient à la distinction fondamentale entre la zone à bâtir et les autres zones, qui constitue un des principes essentiels de l'aménagement du territoire (dans ce sens, Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss, spéc. 203; v. aussi Pierre Moor, Commentaire de la LAT, n. 73 ad. art. 14).

6.

C'est enfin à tort que le recourant reproche à la décision attaquée de ne pas être suffisamment précise quant à la surface à reboiser. Il résulte en effet clairement du dossier, dont une photocopie était jointe à la décision attaquée, que le SFFN tolère le maintien d'un espace défriché sur une distance de 4 m à l'est, au nord et à l'ouest du cabanon. Le représentant du SFFN a en outre précisé, pour dissiper toute équivoque, qu'aucun reboisement n'était exigé au sud, entre le cabanon et le rivage.

7.

La décision du SFFN du 30 septembre 2002 impartissait au recourant un délai de trois mois pour la mise en conformité de cabanon, ainsi qu'un délai de sept mois pour effectuer les plantations requises. Compte tenu de l'écoulement du temps, de nouveaux délais, d'une durée équivalente, seront fixés.

8.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument sera mis à la charge du recourant débouté.

Dispositif

Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:

I. Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 30 septembre 2002 est confirmée.

III.

Un délai de trois mois dès la communication du présent arrêt est fixé à Max Studer pour remettre la construction en état conformément à cette décision.

IV.

Un délai de sept mois dès la communication du présent arrêt est fixé à Max Studer pour reconstituer la végétation selon les conditions définies par l'Inspecteur de forêts du 7ème arrondissement.

V.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Max Studer.

VI.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 décembre 2006

Le président: Le greffier: