TA - AC.2003.0006 - 2004-12-07 - WWF Vaud et Suisse/Conservation de la nature, Municipalité de Gryon, Service de la mobilité, Service des routes

1.

a) Selon l’art. 12 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN, RS 451), les communes et les organisations d’importance nationale à but non lucratif qui existent depuis dix ans au moins et se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables ont qualité pour recourir contre les décisions du canton pouvant faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Ces organisations sont désignées par le Conseil fédéral (art. 12 al. 2 LPN). L’annexe à l’ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO, RS 814.076) mentionne au chiffre 3 le WWF Suisse, comme organisation habilitée à intervenir dans le domaine de la protection de la nature et du paysage.

b) Il convient d’examiner si l’on est en l’espèce en présence d’une décision pouvant faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Selon l’art. 97 de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ, RS 173.110), il doit s’agir d’une décision au sens de l’art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA, RS 172.021). Pour déterminer si une décision prise par une autorité cantonale est fondée sur le droit fédéral, ll’autorité cantonale applique tant les dispositions de droit cantonal que celles du droit fédéral, il faut regarder si le droit cantonal constitue une simple réglementation d’exécution du droit fédéral ou s’il conserve une portée autonome (voir notamment ATF 109 Ib 142 consid. c p. 144 ; ATF 112 Ib 238 c. 2a p. 237). En l’espèce, il s’agit d’examiner si la disposition cantonale exécute une tâche fédérale au sens des art. 24sexies al. 2 aCst. (actuel art. 78 al. 2 Cst.) et 2 LPN (ATF 120 Ib 27 consid. 2c p. 30). La jurisprudence a par exemple jugé que l’adoption d’un plan d’affectation (ATF 112 Ib 70 consid. 4b p. 75) ou d’un plan routier (ATF 120 Ib 27 consid. 2 pp. 30 ss.) ne constituaient pas l’accomplissement d’une tâche fédérale. Ont en revanche été admises considérées comme des décisions relevant du droit public fédéral, comme telles les procédures menant à l’octroi d’uneles autorisations prévues par les art. 24 et 25 de ancienne loi fédérale sur la pêche (RO 1975 p. 2345) relatives à la construction de nouvelles installations et aux interventions techniques sur les cours d’eau (ATF 117 Ib 185 consid. 2), ainsi que les autorisations de supprimer la végétation des rives de l’art. 22 al. 2 LPN (ATF 118 Ib 1 consid. 1b p. 6). Le Tribunal fédéral a jugé que la protection des biotopes d’importance régionale et locale était une tâche de la Confédération, car le mandat impératif de protéger ces biotopes se dégageait avec suffisamment de netteté de l’art. 18b LPN (ATF 116 Ib 203 consid. 3a p. 208). Ce mandat impératif est encore précisé par l’art. 14 de l’ordonnance sur la protection de la nature et du paysage du 16 janvier 1991 (OPN, RS 451.1).

L’art. 4a de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS) prévoit que les biotopes au sens des art. 18 ss. LPN sont protégés (al. 1), et que toute construction ou installation portant atteinte à un biotope doit faire l’objet d’une autorisation spéciale du Département de la sécurité et de l’environnement (al. 2). L’art. 21 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune) prévoit que le Conseil d'Etat prend toutes mesures pour maintenir les biotopes propres aux diverses espèces indigènes, notamment par la conservation d'un nombre suffisant de haies vives, boqueteaux, buissons, rideaux de verdure, clairières, zones marécageuses et roselières. Toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation de la Conservation de la faune ou de la commune au bénéfice d'une délégation, qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre (art. 22 LFaune). Ces autorisations prévues par les art. 4a LPNMS et 22 LFaune fondent des dispositions cantonales qui assurent la mise en œuvre da la protection des biotopes d’importance régionale au sens de l’art. 18b LPN. Elles constituent ainsi des dispositions d’exécution des art. 18 ss. LPN et 14 OPN. c) En l’espèce, les associations recourantes font valoir que les travaux en cause touchent un biotope d’importance régionale. Il s’agit donc d’examiner si les travaux incriminés concernent une tâche fédérale au sens des art. 24sexies al. 2 aCst. (actuel art. 78 al. 2 Cst.) et 2 LPN (ATF 120 Ib 27 consid. 2c p. 30). Le Centre de conservation de la faune et de la nature précise à cet égard que les travaux nécessitaient une autorisation en raison des atteintes portées à un biotope existant. L’art. 4a de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS) prévoit que les biotopes au sens des art. 18 ss. LPN sont protégés (al. 1), et que toute construction ou installation portant atteinte à un biotope doit faire l’objet d’une autorisation spéciale du Département de la sécurité et de l’environnement (al. 2). L’art.

21 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune) prévoit que le Conseil d'Etat prend toutes mesures pour maintenir les biotopes propres aux diverses espèces indigènes, notamment par la conservation d'un nombre suffisant de haies vives, boqueteaux, buissons, rideaux de verdure, clairières, zones marécageuses et roselières. Toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation de la Conservation de la faune ou de la commune au bénéfice d'une délégation, qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre (art. 22 LFaune). Ces autorisations prévues par les art. 4a LPNMS et 22 LFaune sont des dispositions cantonales qui assurent la mise en œuvre da la protection des biotopes d’importance régionale au sens de l’art. 18b LPN. Elles constituent ainsi des dispositions d’exécution des art. 18 ss. LPN et 14 OPN et relèvent donc du droit public fédéral.

d) Mais la jurisprudence fédérale a toutefoisencore précisé par la suite que le simple fait d’affirmer, de manière abstraite, que le projet litigieux concerne une tâche fédérale ne suffit pas. Encore faut-il que la partie qui prétend tirer sa qualité pour agir de l’art. 12 LPN allègue, avec une certaine vraisemblance, que le projet litigieux touche effectivement à l’application du droit matériel de la Confédération (ATF 123 II 5 consid. 2c p. 7). Il faut alors que l’argumentation de lades associations recourantes recourante tendant à démontrer l’existence d’un biotope digne de protection en vertu de l’art. 18b LPN soit jugée suffisamment sérieuse et crédible pour que l’existence d’une tâche fédérale au sens de l’art. 12 LPN soit admise. En l’espèce, les recourantes font valoir qu’il s’agit d’un biotope d’importance régionale. Le biotope est répertorié dans un travail de recensement de portée interne des milieux naturels du canton, qui a seulement une valeur indicative, mais dont on ne saurait s’écarter sans motifs pertinents. En outre, les explications du Conservateur de la nature confirment la présence du biotope qui n’est pas contestée par la commune intimée ; cette dernière indique en effet avoir effectué les aménagements litigieux dans le but d’améliorer la situation du biotope ; au surplus les représentants de la municipalité ont produit, à l’audience, un relevé du biotope qu’elle entend reporter dans son projet de nouveau plan d’affectation des pistes de ski. Les pièces du dossier permettent de considérer que l’existence d’un biotope au sens de l’art. 18b LPN est établie avec suffisamment de vraisemblance pour admettre que les travaux en cause touchent une tâche fédérale qui ouvre la voie du recours de droit administratif au tribunal fédéral.

ed) Il faut donc admettre que les travaux en cause touchent le champs d’application du droit public fédéral et que le recourantes peuvent valablement se plaindre par la voie du recours de droit administratif que les travaux en cause aurait dû être soumis à une autorisation fondée sur le droit fédéral ; le droit de recours fondé sur l’art. 12 LPN peut être donc accordé à la recourante WWF suisse. Par ailleurs, l’art. 90 LPNMS reconnaît aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, la qualité pour recourir contre les décisions prises en application de cette loi et sont susceptibles de recours. Le bas-marais traversé par le sentier des Raies est d’une part soumis à la protection générale de l’art. 4 LPNMS. D’autre part, la présente avec une vraisemblance suffisante les caractéristiques de la qualité ded’un biotope d’importance régionale au sens de l’art. 18b LPN. A ce titre, il est soumis à la protection générale de l’art. 4 LPNMS compte tenu de sa valeur biologique. D’autre part, les travaux touchant un tel biotope sont soumis à l’exigence biotope au sens de la LPN étant reconnue en l’espèce, les travaux litigieux entrent dans le champ d’application de l’autorisation spéciale prévue par l’art. 4a LPNMS. Enfin, le WWF Vaud est une association d’importance cantonale qui se voue à la protection de la nature au sens de l’art. 90 LPNMS (voir notamment TA GE 01/0117 du 9 janvier 2002). La qualité pour recourir peut donc être reconnue à l’association WWF Vaud sur la base de l’art. 90 LPNMS.

2.

a) Le recours est interjeté contre le refus de statuer de la commune de Gryon. Selon l’art. 30 al. 1 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA), lorsqu’une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. Le refus de statuer peut faire l’objet d’un recours en tout temps (art. 31 al. 1 in fine LJPA).

b) Le WWF a demandé à la municipalité à deux reprises que les travaux en cause soient soumis à une procédure de régularisation par le biais d’une enquête publique. Il apparaît douteux que la réponse à la première lettre, n’indiquant notamment pas de voie de recours, puisse être considérée comme une décision. La seconde requête, datée du 12 novembre 2002, est restée sans réponse. Ce silence peut être assimilé à un refus de statuer. Le recours formé le 14 janvier 2003 est donc recevable sur ce point.

c) Bien que le recours soit dirigé contre le refus de statuer de la commune, le tribunal ne saurait se borner à renvoyer l’affaire à dite autorité pour l’adoption d’une décision au sens formel. En effet, la municipalité a confirmé sa position dans ses déterminations du 4 février 2003 : elle estime que les travaux litigieux ne sont pas subordonnés aux règles relatives à l’autorisation de construire. Il y a lieu, par économie de procédure, de prendre acte de cette opinion et d’examiner directement si une mise à l’enquête publique s’impose ou non.

3.

a) Les organisations recourantes dénoncent la violation des règles de procédure applicables à l’aménagement d’un sentier pédestre. Selon elle, de tels travaux sont soumis à la procédure prévue par l’art. 13 de la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou).

a) La loi sur les routes fait partie du droit cantonal de l’aménagement du territoire. Elle régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal (art. 1 al. 1 LRou). Sont également soumis à ladite loi les servitudes de passage public et les sentiers publics (al. 2). Le chemin litigieux ne répond pas à cette définition. Quand bien même le bien-fonds sur lequel il est situé appartient à la commune intimée, il ne fait pas partie du domaine public communal ni n’est constitué en servitude personnelle de passage public en faveur de la commune. Il s’agit d’un chemin situé en zone de pâturage, accessible à tous en vertu de l’art. 699 CC. Dans ses déterminations, le Service des routes a du reste adopté cette interprétation et précisé que ce chemin des Raies ne figure pas au plan de classification des routes communales de Gryon. Les travaux sont donc soumis à la procédure d’autorisation de construire régie par les art. 103 et ss. de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC).

b) La construction d’une route en zone agricole, si elle n’est pas prévue par un plan d’affectation spécial, doit faire l’objet d’une autorisation de construire au sens des art. 22 et ss. de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT, RS 700). Si la route est conforme à l’affectation de la zone, c’est-à-dire si elle sert à des buts d’exploitation agricole, elle sera autorisée selon l’art. 22 LAT. En revanche, si la route ne sert pas à des buts agricoles, elle devra faire l’objet d’une dérogation au sens de l’art. 24 LAT et, le cas échéant, d’une autorisation cantonale au sens des art. 4a LPNMS et 22 LFaune. Il convient donc d’appliquer les procédures prévues par les législations fédérale et cantonale sur l’aménagement du territoire pour autoriser la construction d’un chemin en zone agricole (TA AC 96/0013 du 28 avril 1998 ; TA AC 95/0282 du 11 novembre 1998).

c) La municipalité a considéré que, s’agissant de travaux de minime importance réalisés à ses frais et améliorant la situation du biotope, une procédure d’autorisation de construire n’était pas nécessaire.

aa) Selon l’art. 111 LATC, la municipalité peut dispenser de l’enquête publique les projets de minime importance. L’enquête publique a un double but. D’une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme. L’intervention au stade de l’enquête publique est même une condition impérative pour que les organisations habilitées à agir au sens de l’art. 12 LPN puissent faire valoir leurs griefs dans un recours (art. 12a al. 2 LPN). D’autre part, elle est doit permettre à l’autorité d’examiner si le projet est conforme aux dispositions applicables en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales (TA AC 02/0174 du 9 décembre 2002 ; TA AC 98/0107 du 31 août 1999 ; TA AC 96/0013 du 28 avril 1998 ; TA AC 95/0282 du 11 novembre 1998 ; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 75).

bb) En l’espèce, le nouveau tracé a impliqué des terrassements et, par la suite, des ensemencements d’espèces étrangères au milieu, à l’intérieur du périmètre du marais. Des troncs, pontons de bois et copeaux ont été installés. Cet aménagement nécessitera certainement, aux dires du Conservateur de la nature, des travaux d’entretien. La surface affectée s’étend sur environ 3 mètres de large (un mètre de part et d’autre du chemin, cumulés au mètre de largeur du chemin lui-même) et une distance de quelque 300 mètres (le reste du tronçon n’étant plus situé en zone humide). Ce sont ainsi près de 900 mètres carrés de terrain qui sont touchés par ces travaux. De plus, un tronçon de jonction entre le nouveau chemin et la route communale a été aménagé. Ces installations ne sont pas sans conséquences sur l’environnement, en particulier pour un bas-marais répertorié dans le travail de recensement des milieux naturels du canton. Le fait que, comme le soutient la municipalité, le déplacement du tracé constitue une amélioration pour le biotope ne justifie pas la dispense d’enquête publique (ATF non publié du 2 mai 2001,1A.257/2000, consid. 2b). Au surplus, cette amélioration n’est pas avérée.

cc) Pour l’application des règles relatives à la protection des biotopes, la jurisprudence du Tribunal fédéral a tout d’abord exigé leur désignation préalable par le canton, ainsi que la fixation des buts visés pour leur protection (ATF 116 Ib 203 consid. 5e p. 212 ; ATF 118 Ib 485 consid. 3a p. 488). Il s’agit ainsi essentiellement d’assurer la sécurité juridique quant au statut des parcelles en cause (ATF 116 Ib 203 consid. 5i p. 214). En l’espèce, le site ne figure pas dans un inventaire de protection des biotopes et aucune mesure de classement ne le délimite comme tel. Toutefois, la commune envisage de protéger le marais par une mesure de planification, ce qu’atteste le plan désignant la zone humide qu’elle a produit à l’audience. Cette mesure est réputée être un moyen de protection adéquat (P. Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Zurich 1999, art. 17 n°74 p. 23). Il n’y a, dans ce cas, pas d’insécurité juridique à l’application des règles de protection des biotopes dans une procédure d’autorisation de construire, même en l’absence de délimitation préalable du bas-marais. En outre, la récente jurisprudence fédérale considère désormais que la désignation formelle du biotope ne constitue pas une condition sine qua non à l’application des dispositions de la LPN relatives à sa protection (ATF du 26 avril 2002 1A.173/2001 consid. 4.3 résumé in DEP 2002 p. 468 ; ATF non publié du 9 juillet 2003 1A.29/2003 consid. 4.3.2 ; voir également K.L. Fahrländer n. 22 ad art. 18 in Keller/Zufferey/Fahrländer, Commentaire LPN, Zurich 1997, p. 355). La zone litigieuse est donc soumise aux règles relatives à la protection des biotopes. En conformité avec les art. 4a LPNMS et 22 LFaune, une autorisation spéciale du Centre de conservation est requise pour toute construction ou installation qui risque de porter atteinte au biotope.

cc) L’art. 7 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR, RS 704) prescrit que, si les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre figurant dans les plans doivent être supprimés en tout ou en partie, il faut pourvoir à un remplacement convenable par des chemins existant ou à créer, en tenant compte des conditions locales (al. 1). Le canton de Vaud n’a cependant pas encore adopté une législation d’exécution de cette loi fédérale (voir arrêt TA AC 2001/220 du 17 juin 2004) et il n’existe donc pas de procédure d’autorisation au sens de cette disposition. Le principe du remplacement convenable doit tout de même être respecté, et l’enquête publique est précisément destinée à permettre aux autorités qui devraient assurer la mise en ouvre de cette législation d’intervenir dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire pour s’assurer du respect du principe de l’art. 7 LCPR. Ainsi, les travaux en cause, par leur importance et les diverses autorisations spéciales cantonales qu’ils impliquent, doivent être soumis à une procédure d’enquête publique.

4.

a) Pour que l’autorisation de construire soit délivrée, il faut notamment que l’installation soit conforme à la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT). Si tel n’est pas le cas, il convient d’examiner les critères relatifs aux exceptions prévues hors de la zone à bâtir par l’art. 24 LAT. Le sentier litigieux est destiné à la randonnée pédestre et est signalé comme tel dans le plan cantonal des chemins de randonnée pédestre. Les parties semblent s’accorder sur ce point. Cet aménagement ne sert en rien les intérêts agricoles, sylvicoles ou pastoraux, et n’est dès lors pas conforme à l’affectation de la zone alpestre. Il est donc soumis à autorisation spéciale en vertu de l’art. 24 LAT.

b) L’art. 24 LAT prévoit qu’une autorisation peut être délivrée si l’implantation de la construction ou installation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination (al. 1) et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (al. 2). La première de ces deux conditions ne soulève aucun doute : l’aménagement d’un sentier de randonnée pédestre de montagne hors zone à bâtir est imposé par sa destination. Doit être examinée plus longuement la seconde condition. S’opposent à l’aménagement de ce chemin les intérêts de la protection de la nature. Dans cette pesée des intérêts, ce sont principalement les buts et les principes fondamentaux de la LAT (art. 1 et 3) qui doivent servir de critères (Office fédéral de l’aménagement du territoire, Etude relative à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Berne, 1981, p. 291). Ils prescrivent entre autres de soutenir par des mesures d’aménagement les efforts entrepris notamment aux fins de préserver les bases naturelles de la vie et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et de conserver les sites naturels (art. 3 al. 2 let. d LAT). Dans la mesure où le droit positif règle de façon plus concrète certains aspects de la pesée générale des intérêts, c’est d’après ces dispositions spéciales qu’il faut d’abord examiner les projets de constructions en procédure d’autorisation de bâtir. Tel est le cas en l’espèce des dispositions de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (ATF 114 Ib 268 consid. 3b p. 272).

c) Toutefois, pour l’application des règles relatives à la protection des biotopes, la jurisprudence du Tribunal fédéral a tout d’abord exigé leur désignation préalable par le canton, ainsi que la fixation des buts visés pour leur protection (ATF 116 Ib 203 consid. 5e p. 212 ; ATF 118 Ib 485 consid. 3a p. 488). Il s’agit ainsi essentiellement d’assurer la sécurité juridique quant au statut des parcelles en cause (ATF 116 Ib 203 consid. 5i p. 214).

En l’espèce, le site ne figure pas dans un inventaire officiel de protection des biotopes et aucune mesure de classement ne le délimite comme tel. Toutefois, la commune envisage de protéger le marais par une mesure de planification, ce qu’atteste le plan désignant la zone humide qu’elle a produit à l’audience. Cette mesure est réputée être un moyen de protection adéquat (P. Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Zurich 1999, art. 17 n°74 p. 23). Il n’y a, dans ce cas, pas d’insécurité juridique à l’application des règles de protection des biotopes dans une procédure d’autorisation de construire, même en l’absence de délimitation préalable du bas-marais. En outre, la récente jurisprudence fédérale considère désormais que la désignation formelle du biotope ne constitue pas une condition sine qua non à l’application des dispositions de la LPN relatives à sa protection (ATF du 26 avril 2002 1A.173/2001 consid. 4.3 résumé in DEP 2002 p. 468 ; ATF non publié du 9 juillet 2003 1A.29/2003 consid. 4.3.2 ; voir également K.L. Fahrländer n. 22 ad art. 18 in Keller/Zufferey/Fahrländer, Commentaire LPN, Zurich 1997, p. 355).

Devront donc être examinées l’application de l’art. 18 al. 1bis et 1ter LPN, en vertu duquel ce n’est que s’il se révèle impossible – après prise en compte de tous les intérêts – d’éviter de telles atteintes que se pose la question des mesures à prendre pour assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou le remplacement du biotope (ATF 114 Ib 268 consid. 4 p. 273). S’agissant de cette pesée des intérêts, le Tribunal a constaté sur place que l’ancien tracé était toujours apparent malgré la remise en état effectuée par la commune. Il devra en outre être tenu compte de l’importance régionale du bas-marais, ainsi que de son éventuel classement. Enfin, la décision de l’autorité compétente en matière de construction hors zone à bâtir devra être coordonnée à celle de l’autorité cantonale compétente en matière de protection de la nature, comme le requiert l’art. 113 LATC (TA AC 93/195 du 29 juillet 1994 publié in RDAF 1995 p. 167 ; TA AC 7416/7444 du 11 décembre 1991).

5.

Il résulte des considérants qui précèdent, que le recours doit être admis et le dossier renvoyé à la Municipalité de Gryon, afin qu’elle établisse un dossier de demande de permis de construire et procède à une mise à l’enquête publique au sens des art. 109 ss. LATC. Il lui incombe également de demander au service cantonal compétent, le Centre de conservation, l’autorisation spéciale requise conformément à l’art. 113 LATC. Les circonstances commandent enfin de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat (art. 55 al. 3 LJPA).