TA - AC.2003.0168 - 2004-10-08 - BOREL Jean-Pierre et consorts/Municipalité de Pully, ORANGE COMMUNICATIONS SA, Service de l'environnement et de l'énergie

1.

Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l'art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.

Les recourants font valoir des griefs de forme. Ils reprochent à l'autorité intimée d'avoir transmis le dossier d'enquête à la CAMAC sans les oppositions formulée. La synthèse CAMAC du 12 novembre 2002 aurait ainsi été établie et l'autorisation spéciale du SEVEN délivrée sur la base d'un dossier incomplet. De plus, le document intitulé "fiche de données spécifiques au site" soumis à l'enquête publique ne répondrait pas aux exigences de la "recommandation d'exécution de l'ORNI" publiées par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après : OFEFP) en 2002. Le point de vue des recourants n'aurait ainsi pas été suffisamment pris en compte et il en résulterait une violation du droit d'être entendu.

a) Le délai d'enquête expiré, les oppositions ou les observations auxquelles celle-ci a donné lieu sont immédiatement communiquées aux départements intéressés (art. 113 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions, ci-après: LATC).

S'agissant des documents soumis à l'enquête publique, il faut relever que dans un communiqué de presse du 28 juin 2002, l'OFEFP a indiqué ce qui suit :

"Sont appliqués immédiatement les principes régissant les nouvelles recommandations d'exécution, en particulier la définition de l'installation et la méthode de mesure recommandée.

- A partir du 1er octobre au plus tard, les nouvelles demandes de permis de construire pour installations de téléphonie mobile ne seront plus acceptées qu'avec la nouvelle fiche de données spécifique au site.

- Il n'est pas nécessaire de remplir une nouvelle fiche de données spécifique au site pour les installations de téléphonie mobile dont l'autorisation a déjà été accordée ou dont la procédure d'autorisation est pendante."

b) Il est exact que la première synthèse CAMAC du 12 novembre 2002 a été rendue avant l'envoi des oppositions. Cependant il y a lieu de préciser que cette synthèse a été annulée par une seconde, datée du 10 décembre 2002, après que les autorités cantonales ont pu se déterminer sur lesdites oppositions. Les services cantonaux intéressés se sont donc prononcés en connaissance de cause, conformément à l'art. 113 al. 2 LATC. Sous cet angle, la procédure ne comporte aucun vice formel.

S'agissant du problème lié à la fiche technique, il ressort du communiqué de presse du 28 juin 2002 de l'OFEFP que l'usage de la nouvelle fiche de données n'est devenu obligatoire que dès le 1er octobre 2003. Dans le cas d'espèce, les premiers calculs ont été établis le 17 septembre 2003, c'est-à-dire avant la date butoir. Ces calculs, joints au dossier de la demande de permis, ont été soumis à l'enquête publique. La procédure ne comporte aucun vice de forme en relation avec l'usage des fiches de données techniques.

Le SEVEN, après avoir reçu les oppositions, a demandé à l'opérateur d'établir des calculs selon le nouveau formulaire, ce qui a été fait le 28 novembre 2002. Il n'est pas indispensable, en l'occurrence, de déterminer si cette nouvelle démarche était obligatoire et la question peut demeurer ouverte. Il ressort des éléments versés au dossier que les seconds calculs indiquent des valeurs très légèrement inférieures à celles des premiers calculs. Dès lors que personne n'a formé opposition sur la base de la première fiche, à fortiori, il faut admettre que personne ne s'oppose à la seconde. En conséquence, les autorités consultées ont examiné complètement les moyens des recourants; il en découle que leur droit d'être entendu n'a pas été violé. L'argument soulevé par les recourants est mal fondé.

3.

Sur le fond, les recourants font valoir des arguments liés aux effets négatifs que pourrait avoir l'installation litigieuse sur la santé des personnes. Ils se réfèrent au développement récent de la recherche en matière d'effet de rayonnement non-ionisant à haute fréquence; ces rayonnements auraient d'autres effets que le réchauffement des tissus. Le principe de la prévention commanderait, en cas d'incertitude quant aux effets d'une technique ou d'un produit, de faire preuve d'une très grande prudence et d'interdire le projet litigieux.

a) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, ci-après: LPE) et de ses dispositions d'application. Cette loi a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs d'immission (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l'Ordonnance fédérale du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ci-après : ORNI). Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.

b) S'agissant des rayons non ionisants, l'OFEFP et le Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI (ci après: le rapport explicatif), le concept suivant a été finalement mis en place pour respecter les exigences de la LPE :

- des valeurs limites d'immission ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi à l'état de l'expérience (voir à cet égard rapport explicatif, p. 6 et 7);

- une limitation préventive des émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immission évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (voir à cet égard rapport explicatif p. 7 et 8).

c) Dans un arrêt de principe du 30 août 2000 (ATF 126 II 399 – JT 2001 I 704; v. également arrêt TA AC 2003/0078 du 26 mai 2004), le Tribunal fédéral a jugé qu'avec l'instauration des valeurs limites de l'installation, l'ORNI tenait compte du principe de prévention (art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE) et concrétisait les mesures de prévention nécessaires. En se référant aux explications figurant dans le rapport explicatif relatif à l'ORNI, le Tribunal fédéral a considéré que le Conseil fédéral, en édictant l'ORNI, avait suffisamment pris en considération les effets non thermiques du rayonnement non ionisant puisqu'il avait fixé des valeurs limites d'émission préventives destinées à maintenir les effets nuisibles au plus bas niveau possible, compte tenu des connaissances scientifiques actuelles (cons. 3 let. b). Il a ainsi jugé que la limitation préventive des émissions, au sens de l'art. 4 et de l'annexe 1 ch. 7 de l'ORNI, s'avérait conforme au droit fédéral et que le Conseil fédéral n'avait pas outrepassé le pouvoir d'appréciation que lui confère la LPE en édictant ces valeurs limites. Le Tribunal fédéral a précisé que, lorsqu'on disposerait de nouvelles connaissances fiables et adéquates permettant de quantifier les effets non thermiques du rayonnement non ionisant, les valeurs limites d'immission et de l'installation devraient être revues et adaptées en conséquence (cons. 4 let. c).

La question de la conformité de l'ORNI à la LPE au regard du principe de prévention a été réexaminée ultérieurement par le Tribunal fédéral, notamment dans un arrêt du 24 octobre 2003 (arrêt 1A.251/2002 publié in DEP 2003 p. 823 et suivantes). A cette occasion, le Tribunal fédéral a précisé sa jurisprudence en indiquant qu'il appartenait essentiellement à l'OFEFP et à l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) de suivre l'évolution des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile, y compris les expériences faites à l'étranger, le Conseil fédéral disposant d'un large pouvoir d'appréciation pour modifier les valeurs limites de l'ORNI sur cette base. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il ne peut pour sa part intervenir que si les autorités compétentes négligeaient cette obligation ou abusaient de leur pouvoir d'appréciation, ce qui n'était pas le cas au moment où l'arrêt a été rendu (fin octobre 2003).

Le tribunal de céans est compétent pour, cas échéant, constater que les valeurs limites de l'installation de l'ORNI ne sont plus conformes au principe de prévention résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE et que cette ordonnance n'est par conséquent plus conforme à la loi sur laquelle elle se fonde (AC 2003/0078, du 26 mai 2004, consid. f, p. 9). Ceci impliquerait de constater que les offices fédéraux compétents ne respectent manifestement pas leurs obligations pour ce qui est du suivi des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile. Comme cette question a été réexaminée de manière exhaustive par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 24 octobre 2003, ceci impliquerait au surplus de constater que, depuis cette date, les connaissances ont évolué de manière telle que l'analyse du Tribunal fédéral et les conclusions qu'il en a tirées s'avéreraient déjà dépassée. Or, tel n'est manifestement pas le cas.

4.

a) Les valeurs limites d'immissions, déterminées par l'annexe 2 de l'ORNI doivent être respectées partout où des gens peuvent séjourner (art. 13 al. 1 ORNI). Le chiffre 21 al. 3 de l'annexe 2 de l'ORNI fixe la valeur limite d'immission à 1.

b) Selon les calculs opérés en l'espèce et vérifiés par les ingénieurs du SEVEN, la valeur maximale d'immission de la station litigieuse est de 0.66, soit à peine 66% (1 X 66/100 = 0.66) de la valeur limite d'immission. Les normes en vigueur sont donc largement respectées.

5.

a) Les valeurs limites de l'installation sont plus sévères que les valeurs limites d'immissions. Ces limitations dites préventives des émissions sont définies à l'annexe 1 de l'ORNI (art. 4 al. 1 ORNI) et ne doivent pas être dépassées dans les lieux à utilisation sensible (habitations, bureaux, écoles et autres) définis à l'art. 3 al. 3 ORNI (ch. 65 de l'annexe 1 de l'ORNI).

b) Les antennes en cause émettent dans une gamme de fréquence allant de 1'800 à 2'100 MHz. Conformément au chiffre 64 de l'annexe 1 de l'ORNI, la valeur limite de l'installation pour la valeur efficace de l'intensité du champ électrique est dès lors de 6.0 V/m.

Selon les calculs effectués en l'espèce et vérifiés par les ingénieurs du SEVEN, les valeurs déterminées pour les lieux à utilisation sensible des bâtiments les plus exposés arrivent à un maximum de 5.31 V/m (point no 1 = 2.65 V/m, point no 2 = 4.44 V/m, point no 3 = 5,31 V/m, point no 4 = 3,81 V/m, point no 5 = 4,27 V/m, point no 6 = 2,82 V/m et point no 7 = 4,85 V/m) et sont donc inférieures aux limites légales. Le projet respecte ainsi les normes les plus sévères; l'argument soulevé par les recourants doit être écarté.

6.

Les recourants reprochent à l'opérateur en cause de n'avoir pas fait la démonstration de la nécessité technique de l'implantation des antennes litigieuses pour le réseau qu'il entend exploiter. Les opposants invoquent une absence de coordination entre les différents opérateurs qui conduirait à une prolifération des antennes. Ils critiquent le système de coordination mis en place par l'Etat de Vaud et les trois opérateurs.

a) Le Tribunal fédéral a jugé qu'une installation de téléphonie mobile n'a pas a répondre à un besoin dès lors que les exigences du droit cantonal et fédéral (plus particulièrement la LPE et l'ORNI) sont respectées (ATF 128 II 378).

Cela étant, il sied de relever que le canton de Vaud a mis en place une forme de coordination des installations de téléphonie mobile puisque, aux termes d'une convention signée au mois d'août 1999 entre, d'une part, les différents opérateurs et, d'autre part, le département de la sécurité et de l'environnement et le département des infrastructures, tous les emplacements situé à 100 mètres ou moins l'un de l'autre doivent faire l'objet d'une coordination (v. FAO Nos 75-76 des 17 et 21 septembre 1999 p. 2703). Cette convention est critiquée par les recourants.

La coordination doit prendre en considération deux impératifs contradictoires: d'une part, éviter la prolifération des mâts et des installations et d'autre part, éviter la concentration du rayonnement. Il est possible d'empêcher la prolifération des mâts et des installations en regroupant les antennes, mais ce faisant, la concentration des immissions augmente. Les nouvelles recommandations concilient ces deux intérêts au travers de la notion de périmètre d'installation. En effet, selon le chiffe 62 de l'annexe 1 de l'ORNI, "par installation, on entend toutes les antennes émettrices de radiocommunication au sens du ch. 61 fixées sur un mât ou se trouvant à proximité les unes des autres, notamment sur le toit d'un même bâtiment." La notion "à proximité les unes des autres", qui n'est pas définie dans l'ORNI, est précisée dans le rapport explicatif de l'ORNI au moyen de la notion de "périmètre de l'installation". C'est une grandeur qui dépend de la puissance émettrice et des services de radiocommunication des antennes du mât ou du toit considéré. Selon l'OFEFP, "pour les puissance émettrices requises et autorisées à ce jour, on obtient un rayon allant de quelques mètres à environ 70 mètres. Si d'autres antennes émettrices pour la téléphonie mobile cellulaire ou les raccordements sans fil se trouvent dans ce périmètre, elles sont "à proximité" des antennes de l'installation et font également partie de celle-ci" (rapport explicatif, p. 13).

b) S'agissant de la convention litigieuse, son art. III al. 2 prévoit qu'en zone constructible, le rayon à l'intérieur duquel les effets doivent être cumulés est de 100 mètres, soit 30 mètres de plus que ce qui est prévu par les autorités fédérales. L'acte convenu entre l'Etat de Vaud et les trois opérateurs ne prête donc pas le flanc à la critique. Dans le cas d'espèce, il n'y a aucune installation d'antenne de téléphonie mobile dans un rayon de 100 mètres. En conséquence, il n'est pas possible de critiquer le projet au motif qu'il ne respecterait pas le principe de coordination.

7.

Les recourants font encore valoir des griefs à l'encontre du SEVEN et mettent en cause le bien-fondé de son préavis positif, inséré dans la synthèse CAMAC du 10 décembre 2002. La mise en œuvre d'un expert indépendant paraîtrait nécessaire, selon eux.

En tant qu'autorité officielle, le SEVEN n'a d'intérêt ni envers les opérateurs, ni envers les propriétaires quels qu'ils soient. Il accomplit sa tâche comme le lui impose le règlement vaudois d'application de la LPE, en toute indépendance. Ses ingénieurs sont rompus aux calculs qui exigent l’application de l’ORNI. Enfin, le SEVEN délègue sous sa surveillance les contrôles effectués après la construction à une entreprise indépendante. A défaut d’éléments concrets, le Tribunal ne voit aucun motif de douter ni des calculs du SEVEN ni de son objectivité. L'argument soulevé par les recourants doit être rejeté.

8.

a) L'aménagement d'antennes de téléphonie mobile n'est pas soumis à une procédure fédérale spéciale d'approbation des plans et la concession d'exploitation d'un réseau de téléphonie mobile selon l'art. 22 de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications ne dispense pas son titulaire d'observer les prescriptions de droit cantonal et communal édictées en conformité avec les compétences en vigueur (v. DEP 2002, p. 82). Le constructeur d'une telle installation ne peut dès lors échapper au respect des règles de police des constructions cantonales et communales.

Les recourants font valoir que l'implantation du projet litigieux violerait l'art. 25 RCATC qui dispose que les superstructures sont limitées au minimum techniquement indispensables et regroupées dans des volumes compacts intégrés au caractère architectural du bâtiment. Selon les recourants, l'adjonction projetée sur le toit du bâtiment d'habitation érigé sur la parcelle no 2171 constituerait une superstructure au sens de l'art. 25 RCATC. Elle ne serait pas techniquement indispensable au bâtiment d'habitation qui la supporterait, mais serait étrangère à la destination et à l'exploitation de ce bâtiment et, partant, contraire à la réglementation communale.

b) L'art. 25 RCATC a fait l'objet d'une expertise privée, versée au dossier. Cet avis de droit émane de l'avocat Bellanger, professeur à l'université de Genève, et ses conclusions sont les suivantes:

"1. Le texte clair de l'art. 25 RCATC signifie que la construction d'installations en superstructure, soit sur la toiture d'un bâtiment, est admise pour autant que ces installations n'aient pas une dimension supérieure à celle nécessaire pour leur bon fonctionnement technique, qu'elles soient regroupées et que l'ensemble qu'elles forment s'intègre du point de vue esthétique avec le reste du bâtiment.

2.

Il ne ressort pas du texte de l'art. 25 RCATC que seules des installations techniquement indispensables au bâtiment en cause seraient autorisées. Cette disposition ne contient aucune restriction quant à la nature des installations pouvant être construites en superstructure. L'art. 25 RCATC vise toutes les superstructures, quel que soit leur lien avec l'exploitation du bâtiment en cause. La référence au "minimum techniquement indispensable" est destinée uniquement à restreindre la taille des superstructures, quelle que soit leur nature ou leur relation avec le bâtiment.

3.

L'analyse de l'art. 25 RCATC au regard des autres méthodes d'interprétation confirme que cette disposition ne prévoit pas une interdiction de toutes les antennes de téléphonie mobile sur les toits des bâtiments sis sur le territoire de la commune de Pully. Cette disposition impose uniquement des contraintes esthétiques pour les installations construites en superstructure, y compris les antennes de téléphonie mobile, de bâtiments.

4.

L'art. 25 RCATC pose trois conditions à la réalisation d'une installation de téléphonie mobile sur le toit d'un bâtiment: cette installation n'a pas une dimension supérieure à celle nécessaire pour son bon fonctionnement technique; cette installation est regroupée avec les autres installations situées en superstructure; ces différentes installations, une fois regroupées, s'intègrent du point de vue esthétique avec le reste du bâtiment.

5.

L'antenne projetée par Orange remplit, selon les informations en notre possession, les trois conditions d'application de l'art. 25 RCATC."

c) Le Tribunal fait siennes les conclusions de l’expert sur cette question et écarte l’argument soulevé par les recourants.

9.

La décision entreprise fait état de modifications apportées après l’enquête publique à l’aspect extérieur de l’installation, en ce sens que la fausse cheminée destinée à camoufler l’antenne serait moins grande que prévue. La question d’une éventuelle enquête complémentaire au sens de l’art. 72b du règlement vaudois du 19 septembre 1986 d’application de la LATC ne se pose toutefois pas puisque la cheminée qui sera réalisée sera plus petite que celle mise à l’enquête publique.

Par surabondance, la superstructure n’en sera que plus conforme à l’art. 25 RCATC qui prévoit que ce type d’installation doit avoir une taille aussi réduite que possible (v. consid. 8 ci-dessus).

10.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et les frais mis à la charge des recourants. La municipalité et Orange Communications SA ayant toutes deux consulté avocat, elles ont chacune droit à des dépens.