TA - AC.2003.0200 - 2003-12-16 - ACKERMANN Urs c/ Essertines-sur-Rolle/SAT/Troupe romande d'artistes lyriques

Par ailleurs, la demande d'autorisation que vous a adressée le requérant pour l'organisation, en juin 2003, d'un concours de sauts complet sur sa propriété, doit être refusée, considérant que cette manifestation utilise des infrastructures qui n'ont pas été autorisées et qui de fait ne sont pas au bénéfice d'un permis d'utiliser.

Nous vous remercions de bien vouloir notifier ce qui précède au propriétaire concerné, en lui indiquant les voies de recours légales au Tribunal administratif (art. 31 LJPA). (...)"

En date du 24 février 2003, la Municipalité d'Essertines s/Rolle a adressé à Urs Ackermann une copie de la correspondance précitée du SAT à elle-même, en lui indiquant simplement ce qui suit:

"Vous constaterez qu'un délai fixé au 7 mars 2003 vous est imparti pour enlever l'installation électrique installée pour éclairer l'aire de travail équestre.

Il vous est également demandé de fournir un dossier complémentaire en vue de définir le statut de votre exploitation. Il s'agit de déterminer si l'activité équestre et le revenu accessoire qu'elle produit est indispensable à la survie de votre entreprise agricole. Vous voudrez bien vous référer au contenu de ladite lettre et respecter le délai fixé au 31 mai 2003 pour nous faire parvenir les pièces complémentaires demandées.

Par ailleurs, nous vous informons que la Municipalité étudie l'opportunité de créer une zone spéciale aux Dudes. Bien entendu, nous vous tiendrons au courant de l'avancement de nos travaux. (...)"

Enfin, par courrier du 15 mars 2003, le SAT a confirmé à la municipalité et à Urs Ackermann que le concours complet de sauts ne pouvait avoir lieu en 2003 sur la propriété de ce dernier, pour la raison suivante:

"En effet, cette manifestation utilise des infrastructures qui ont été réalisées sans autorisation et de ce fait ne sont pas au bénéfice d'un permis d'utiliser. Par ailleurs, ces installations ne peuvent en l'état pas être admises et sont par conséquent sous la menace d'un ordre de remise en état."

D. En date du 28 mai 2003, Urs Ackermann, après avoir connaissance de la correspondance du SAT du 14 février 2003 et s'y référant, a requis de la municipalité une prolongation du délai imparti pour la production des pièces complémentaires relatives à son activité équestre. Ce délai a été prolongé au 31 juillet 2003.

E. Par courrier du 28 août 2003, le SAT, constatant après nouvelle intervention de Pierre-André Camélique, que les aménagements extérieurs étaient toujours utilisés par Urs Ackermann en dépit de sa précédente correspondance, a prié la municipalité de signifier à ce dernier l'arrêt, avec effet immédiat, de l'utilisation des installations équestres non autorisables et non autorisées (à savoir, piste de galop avec aires de saut et d'obstacles, aire de travail en limon, paddock en gravier, aire de longe, soit les chiffres 1 à 4 de l'inventaire annexé à la correspondance du 14 février 2003). Cette injonction a été notifiée à Urs Ackermann le 2 septembre 2002 par la municipalité.

En temps utile, Urs Ackermann, par la plume de la Société rurale d'assurance protection juridique FRV, a déféré cette décision au Tribunal administratif, en concluant à son annulation et à ce qu'il soit autorisé à utiliser les installations équestres sises sur sa parcelle, "tant que la question de leur conformité aux dispositions d'aménagement du territoire et de police des constructions ne sera pas réglée, le cas échéant, par une procédure de planification".

Faisant droit à la requête d'Urs Ackermann, le magistrat instructeur a provisoirement assorti le recours de l'effet suspensif. Le TRAL, par la plume de Pierre-André Camélique, puis par celle de l'avocat Olivier Burnet, et le SAT, par celle de l'avocat Edmond de Braun, s'y sont cependant opposés et ont requis la levée de cet effet suspensif. La municipalité, par la plume de l'avocat Olivier Freymond, s'en est, pour sa part, remise à justice sur ce point. Invité à se déterminer, Urs Ackermann a, quant à lui, conclu à la confirmation de l'effet suspensif accordé à titre provisoire.

F. Constatant qu'Urs Ackermann n'avait pas réagi au contenu de la correspondance du SAT du 14 février 2003 à la municipalité et que le refus du SAT d'autoriser les installations litigieuses (chiffres 1 à 5 de l'inventaire) pourrait, dès lors, être entré en force de chose décidée, le juge instructeur a invité les parties à se déterminer sur ce point. L'application de l'art. 35a LJPA a expressément été réservée.

Considérant en droit:

1.

Avant d'entrer en matière sur les griefs d'ordre matériel que le recourant fait valoir à l'encontre de la décision attaquée, le tribunal doit résoudre à titre préjudiciel une question procédurale.

a) La décision attaquée signifie au recourant, à la demande du SAT, l'ordre d'arrêter l'exploitation de certaines des installations équestres aménagées sur sa parcelle (désignées sous chiffres nos 1 à 4 de l'inventaire du 14 février 2003). En tant qu'il est dirigé contre cette décision, il ne fait aucun doute que le recours est recevable en la forme, pour avoir été interjeté en temps utile. Au fond, le tribunal ne voit cependant aucun motif sérieux, quelles que soient les explications du recourant, de remettre en cause l'arrêt immédiat d'utiliser des installations non conformes à la zone agricole et non autorisées par l'autorité compétente. En effet, contrairement à ce que donnent à penser les conclusions du recourant, la question de la conformité desdites installations aux dispositions en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions a bien été réglée puisque la parcelle est, à teneur du plan d'affectation communal, colloquée en zone agricole.

b) Il se trouve en effet qu'en date du 14 février 2003, le SAT a expressément communiqué à la municipalité son refus de délivrer l'autorisation spéciale de réaliser ces installations, en invitant celle-ci à notifier sa décision au recourant. Dès lors, il n'est pas exclu que le refus d'autorisation soit entré en force, le recourant n'ayant pas réagi à la suite de la correspondance du SAT dont il a pris connaissance à tout le moins lors de l'envoi de la municipalité du 24 février 2003 (il s'y réfère du reste dans sa correspondance du 28 mai 2003 à la municipalité). Au cas où le tribunal parvenait à cette conclusion, le recourant ne pourrait prétendre continuer à utiliser des installations non autorisées et ce, de façon définitive. Cette constatation confirmée, le tribunal devrait se borner à examiner la seule mesure attaquée au regard du principe de proportionnalité (v. considérant 4 ci-après).

2.

A vrai dire, cette question se confond avec celle de la notification des décisions de l'autorité cantonale compétente. On retire des explications du recourant que la décision par laquelle le SAT a, dans le cas d'espèce, refusé de délivrer l'autorisation spéciale d'aménager les installations incriminées n'a pas été valablement notifiée par la municipalité, la correspondance du 14 février 2003 n'étant, en elle-même, pas une décision formelle. Dès lors, pour le recourant, ce refus d'autorisation n'est en aucun cas entré en force.

a) En règle générale, une décision est définitive lorsqu'elle ne peut plus faire l'objet d'un recours, le délai imparti à cet effet s'étant écoulé sans avoir été utilisé (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., Berne 2002, nos 2.1.2.2 et 2.2.1.2). Dès lors, elle acquiert, pour ses destinataires, force formelle et matérielle de chose décidée et ne peut plus être mise en cause par eux que par une voie juridictionnelle extraordinaire (v. André Grisel, traité de droit administratif, tome II, Neuchâtel 1984, pp. 891-892; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 285).

aa) Selon les principes généraux du droit procédural, d'une part, la décision est toutefois réputée inefficace tant qu'elle n'a pas été communiquée à son destinataire, d'autre part, le dies a quo du délai de recours est le jour où celui-ci l'a reçue. En règle générale, la notification d'une décision suppose que cette dernière a été communiquée effectivement à son destinataire, autrement dit que l'acte en question est entré dans sa sphère de puissance et qu'il était dès lors en son pouvoir d'en prendre connaissance (peu importe en revanche qu'il l'ait fait; on parle ici de principe de la réception). Cette exigence est d'ailleurs rattachée dans de nombreux précédents au droit d'être entendu, le justiciable pouvant être privé de ses moyens de recours par l'omission d'une notification effective (sur tous ces points, voir notamment Moor, op. cit., n° 2.2.8.3; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, No 1.2 ad. art. 32 OJ; voir également Yves Donzallaz, La notification en droit interne suisse, Berne 2002, nos 438 ss).

bb) Les exigences tenant au contenu et aux modalités de la notification d'une décision sont sanctionnées par l'annulabilité, voire, dans des cas exceptionnels par la nullité de la décision. Certains des vices dont est entachée la notification peuvent cependant être réparés; ainsi, un recours tardif sera considéré comme recevable si, notamment, la décision n'a pas été notifiée au recourant, si elle n'était pas munie de l'indication de la voie et du délai de recours ou si cette indication était erronée (cf. Moor, ibid.). Cela ne signifie pas pour autant que l'intéressé puisse attendre indéfiniment; dès lors qu'il en a reçu notification, il doit agir selon les règles de la bonne foi et recourir dans un délai raisonnable, dont il faut apprécier la longueur en fonction des circonstances (v. Moor, n° 5.7.2). Or, d'après les règles de la bonne foi, on peut attendre du destinataire d'une décision, reconnaissable comme telle, mais sans indication de voie ni de délai de recours, qu'il entreprenne dans un délai raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment qu'il se renseigne auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué et, une fois renseigné, qu'il agisse en temps utile (v. ATF 119 IV 330, cons. 1c; 112 Ib 417, cons. 2d; 111 Ia 280 cons. 2b; 102 Ib 91, cons. 3; Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 232; Bovay, op. cit., p. 372). A deux reprises du reste, dans des arrêts GE 2001/0038 du 11 juillet 2001 (confirmé par ATF 2P. 244/2001 du 8 janvier 2002) et GE 1993/0051 du 12 mars 1997 (in RDAF 1997 I 253), le Tribunal administratif a ainsi jugé irrecevable le recours interjeté cinq mois après la notification d'une décision notifiée de façon irrégulière, soit dépourvue de l'indication des voies et délai de recours.

b) Quelques rappels de textes légaux en droit vaudois des constructions s'imposent. On sait qu'il appartient à la municipalité, en règle générale, de délivrer ou de refuser le permis de construire; cette règle générale de compétence ressort à tout le moins de l'art. 104 al. 1 LATC. Le refus du permis est communiqué au requérant sous pli recommandé (art. 115 al. 1 LATC), la décision précisant en outre la voie, le mode et le délai de recours (ibid., al. 2). En vertu de l'art. 120 lit. a LATC, les constructions ou installations sises hors zone à bâtir font cependant l'objet d'une autorisation spéciale que seul le Département des infrastructures (ci-après: DINF), par le SAT, est compétent pour octroyer ou refuser, vu l'art. 121 lit. a LATC. Cette dernière autorité ne notifie cependant pas elle-même ses décisions; il appartient à la municipalité, à teneur de l'art. 123 al. 3 LATC, de communiquer elle-même les décisions cantonales, conformément aux articles 114 à 116 LATC, avec mention aux destinataires des délais et voies de recours. Il en résulte que la décision de l'autorité cantonale compétente d'octroyer ou de refuser l'autorisation spéciale fait l'objet d'une notification unique avec la décision sur le permis de construire requis (cf. arrêt AC 00/7529/7533 du 7 avril 1992, publié in RDAF 1992 p. 377, cons. 4).

aa) Les autorisations spéciales cantonales présentent cependant un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction (v. dans ce sens, CCRC, prononcé V. et cs c/ Yverdon, du 1er novembre 1973, in RDAF 1975, 283). Dès lors, le Tribunal administratif, confirmant cette jurisprudence, a jugé que, compte tenu du principe de coordination et de sa concrétisation à l'art. 123 al. 3 LATC, le délai de recours pour contester une autorisation spéciale cantonale ne court, pour les opposants à tout le moins, qu'à compter de la notification de la décision municipale sur la demande de permis de construire (arrêt AC 1996/0225 du 7 novembre 1997, in RDAF 1998 I 197). Il en va d'ailleurs de la communication de la décision municipale comme de la notification des autorisations cantonales prévue par l'art. 123 al. 3 LATC; comme l'a déjà jugé le Tribunal administratif, il ne suffit pas que la municipalité communique aux opposants un bref passage de la décision pour que l'on puisse considérer que cette dernière a fait l'objet d'une notification régulière propre à garantir les droits des intéressés (v. arrêts AC 2002/0242 du 11 mai 2003; AC 1993/0034 du 29 décembre 1993).

bb) Il est vrai que la jurisprudence de la commission de recours et du Tribunal administratif s'est, jusqu'à présent, penchée sur le cas de la notification de l'autorisation spéciale aux opposants au projet du constructeur; elle n'a pas eu en revanche à résoudre la question du vice dans la notification au constructeur. Cette question, qui ne présente d'intérêt concret que dans le cadre d'un refus d'autorisation par l'autorité cantonale compétente, doit cependant être résolue à la lumière des principes généraux susrappelés.

3.

a) Dans le cas d'espèce, le recourant a entrepris de régulariser l'ensemble des aménagements équestres réalisés sans autorisation sur sa parcelle. En date du 14 février 2003, le SAT, dont il n'est guère contestable qu'il a agi en qualité d'autorité cantonale compétente, a notamment fait savoir à la municipalité que certains des aménagements réalisés par le recourant (soit ceux portant les nos 1 à 5 selon l'inventaire annexé) n'étaient pas conformes à la zone et qu'il refusait de délivrer au recourant l'autorisation spéciale de les aménager.

Or, cette correspondance du SAT n'est pas une simple prise de position contrairement à ce que soutient le recourant; elle devait être comprise de bonne foi par son destinataire comme un acte étatique individuel, sujet à recours, ayant pour objet de régler de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (sur la notion de décision, voir ATF 121 II 473 cons. 2a et les références citées). Au surplus, elle ne souffre d'aucune ambiguïté, dès lors qu'une distinction non équivoque est faite entre, d'une part, les aménagements dont le statut a été réservé jusqu'à production par le recourant d'un dossier concernant son exploitation (cf. A, B et a, b, c, selon inventaire), et qui feront l'objet d'une décision ultérieure, d'autre part, ceux dont le SAT a estimé qu'ils étaient, d'emblée, non autorisables (nos 1 à 5 selon inventaire) et pour lesquels il a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise. Le recourant n'ignorait donc plus, en prenant connaissance de cette correspondance, que l'autorité cantonale compétente refusait de régulariser certaines de ses installations. Il ne peut donc pas prétendre, comme il le soutient pourtant dans son pourvoi, que le dossier ayant trait à la conformité de ces ouvrages est toujours en circulation auprès des diverses instances cantonales concernées.

On ne saurait dire que la notification du refus du SAT est intervenue de manière viciée. Certes, la municipalité, non seulement, n'a pas repris dans sa propre décision du 24 février 2003 le contenu intégral de la décision du SAT, mais, par surcroît, en a mal résumé le contenu. Toutefois, elle en a joint à juste titre une copie, ainsi que l'inventaire annexé à celle-ci. Sous l'angle de la bonne foi, le recourant ne peut donc pas soutenir qu'il ignorait que l'autorité compétente avait refusé d'autoriser les installations équestres litigieuses.

b) Sans doute, il appartient à l'autorité de démontrer qu'une décision notifiée sous pli simple est parvenue dans la sphère de son destinataire. Il est toutefois établi en l'occurrence que le recourant a pris connaissance de la décision de la municipalité lorsque celle-ci lui a été notifiée le 24 février 2003 et, partant, du contenu de la décision négative du SAT; du reste, ce dernier a rappelé, dans sa correspondance du 15 mars 2003, que le concours de sauts ne pouvait avoir lieu en raison du statut illicite des aménagements équestres réalisés sur la parcelle. Le recourant lui-même, qui s'est référé expressis verbis à cette correspondance dans sa requête du 28 mai 2003 tendant à l'octroi d'une prolongation de délai pour produire son dossier, n'a jamais soutenu le contraire.

Le recourant constate cependant que la notification par la municipalité du refus du SAT était entachée d'un vice de forme, dès lors qu'aucune mention n'a été faite du délai de recours. On doit sans doute partager l'avis du recourant sur ce point; cela ne signifie pas pour autant que le refus d'autorisation n'est pas entré en force, à tout le moins en ce qui le concerne. En effet, le recourant a attendu le 19 septembre 2003 pour réagir à la décision du SAT du 14 février 2003, ce alors que l'arrêt d'exploiter les installations litigieuses non autorisées venait de lui être notifié par la municipalité, le 2 septembre 2003; et encore, pris à la lettre, son recours paraît uniquement dirigé contre l'arrêt immédiat d'exploiter ces installations. Quoi qu'il en soit, de l'avis du tribunal, un délai de plus de six mois pour attaquer le refus d'autorisation n'est à cet égard pas raisonnable, ce d'autant plus que le SAT a fait état, dans sa décision du 14 février 2003, de la voie de recours au Tribunal administratif. Certes, le recourant n'était pas encore assisté à cette époque; on pouvait toutefois attendre de sa part qu'il se renseigne sur la seule question du délai de recours et sauvegarde ses droits dans un délai plus rapproché.

c) Dans ces conditions, force est de constater que la non-conformité à la zone agricole des installations équestres litigieuses (désignées sous chiffres 1 à 5 de l'inventaire annexé) et le refus par l'autorité compétente d'en autoriser la réalisation sont aujourd'hui définitifs et ont force obligatoire. Le recourant ne peut donc plus les remettre en cause à l'occasion d'un recours dirigé contre l'arrêt immédiat d'exploiter certaines de ces installations (soit celles désignées sous chiffres 1 à 4 dans la correspondance du SAT du 28 août 2003).

4.

Ainsi, il ressort de cette constatation que la décision entreprise, communiquée par la municipalité au recourant le 2 septembre 2003, ne souffre d'aucune critique. On relève sur ce point que l'autorité aurait pu exiger du recourant la remise en état des lieux, conformément à l'art. 105 LATC, et, partant, l'enlèvement des installations litigieuses non conformes à la zone (v. arrêt AC 2001/0010 du 8 mai 2001). Elle s'en est toutefois abstenue, par respect du principe de proportionnalité, dans la mesure où la municipalité a entrepris de modifier de la planification dans la portion concernée du territoire communal. Quoiqu'il en eût la compétence, vu l'art. 130 al. 3 LATC (cf. sur ce point, arrêt AC 2001/0166 du 10 juin 2002, cons. 7, confirmé par ATF 1A.152/2002 du 10 juillet 2003), le Tribunal administratif n'ordonnera pas lui-même, au vu ce qui précède, la remise en état des lieux. En revanche, il n'est en tout cas pas disproportionné d'exiger du recourant qu'il cesse immédiatement l'exploitation d'installations non conforme à la zone et non autorisées.

5.

a) Au vu du sort réservé au recours, la requête de l'association TRAL, par Pierre-André Camélique et consorts, tendant à la levée de l'effet suspensif accordé provisoirement, devient sans objet.

b) Les considérants qui précèdent conduisent en effet le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Un émolument d'arrêt sera mis à la charge d'Urs Ackermann, qui succombe.

c) Au surplus, même s'il est vrai qu'aucune des parties à la présente procédure n'a formellement conclu à l'allocation de dépens, le tribunal, d'office en quelque sorte, doit trancher cette question dans la mesure où toutes sont assistées d'un mandataire professionnellement qualifié. Sans doute, le SAT et l'association TRAL, qui ont conclu au rejet du recours, sont en définitive les seules parties à obtenir gain de cause. Toutefois, de jurisprudence constante, l'Etat, bien qu'assisté d'un avocat, ne saurait prétendre à l'allocation de dépens (v. arrêt AC 2001/0189 du 10 janvier 2002, réf. citées). Quant à l'association TRAL, l'activité limitée de l'avocat Olivier Burnet, mandaté alors que sa cliente s'était déjà exprimée dans la procédure, ne justifie pas davantage que des dépens lui soient octroyés.