TA - AC.2003.0246 - 2004-04-23 - MAYOR Cédric c/Jouxtens-Mézery

1.

La décision municipale refusant l'utilisation de la tuile gris anthracite, lors de la présentation d'un échantillon par le constructeur, entraîne une restriction au droit de propriété, garanti par l'art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.).

a) Les restrictions à la propriété sont compatibles avec la Constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst; voir. aussi ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p. 221/222; pour la jurisprudence relative à l'art. 22ter aCst., voir. ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120 Ia 126 consid. 5a p. 142; 270 consid. 3 p. 273; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353 et les arrêts cités).

b) En ce qui concerne la condition de la base légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, op. cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la délégation législative ne fait que préciser la répartition des compétences entre canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371). Mais dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut encore que le principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à un droit fondamental doit être réglée pour l'essentiel de manière claire et non équivoque dans une loi au sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et les arrêts cités). Une atteinte est particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia 363 consid. 2a p. 365 et les arrêts cités).

aa) La loi sur l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC) précisait à son art. 47 al. 1 let. i, que les plans et les règlements d'affectation communaux pouvaient fixer les prescriptions relatives aux conditions de construction tels que coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, distance aux limites ou entre bâtiments, implantation, contiguïté, dimension, forme et structure des bâtiments et des toitures, choix des matériaux et des couleurs extérieures, traitement architectural, destination et accès des niveaux ou de locaux à usage commun ainsi que les isolations phoniques. Cette disposition a toutefois été modifiée le 4 février 1998. Le nouvel art. 47 al. 2 ch. 1 LATC ne comporte plus les indications relatives au choix des matériaux et des couleurs extérieures. Cette nouvelle disposition se limite à préciser que les plans d'affectation communaux peuvent contenir les dispositions relatives

"aux conditions de construction, tels qu'implantation, distances entre bâtiments ou aux limites, cote d'altitude, ordre des constructions, limite des constructions, le long, en retrait ou en dehors des voies publiques existantes ou à créer, destination et accès des niveaux ou de locaux à usage commun, isolation phonique."

On en saurait toutefois déduire de cette modification une volonté claire du législateur visant à priver les communes de la possibilité de fixer dans leur réglementation des dispositions relatives aux matériaux et aux couleurs extérieures des bâtiments. L'exposé des motifs du Conseil d'Etat se limite à préciser sur point que le ch. 1 du nouvel art. 47 al. 2 LATC ne fait que regrouper certaines dispositions existantes (BGC Janvier 1998 p. 7217). Les règles communales sur les dimensions, formes et structures des bâtiments et des toitures ainsi que celles concernant le choix des matériaux et des couleurs extérieures et le traitement architectural font en effet partie des conditions de construction dont la liste à l'art. 47 al. 2 ch. 1 LATC ne présente pas un caractère exhaustif. Ces règles ne privent d'ailleurs pas le propriétaire d'une faculté essentielle du droit de propriété et les restrictions qu'elles imposent ne sauraient être qualifiées de graves. La délégation législative aux communes apparaît ainsi suffisante dès lors que le principe de la restriction (conditions de construction) résulte clairement de la délégation législative; de plus cette délégation législative s'adresse au législateur communal dont la décision sur la réglementation en matière de plan d'affectation, soumise au référendum facultatif (art. 107 de la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989) et elle présente les caractéristiques d'une base légale formelle de niveau communal (ATF précités 122 I 305 consid. 5a p. 312; 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267). Ainsi, il faut admettre que le nouvel art. 47 al. 2 ch. 1 LATC constitue une base légale suffisante permettant aux communes de prescrire dans leurs plans et règlements d'affectation les dispositions sur le choix des matériaux et des couleurs extérieures des bâtiments.

bb) Le règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions de la commune de Jouxtens-Mézery, a été approuvé par le Conseil d'Etat le 20 décembre 1995 (ci après le règlement ou RAC). Pour la zone de villa I, l'art. 24 RAC. prévoit qu'une autre couverture que la tuile ne peut être autorisée que si elle est en harmonie avec celle des constructions avoisinantes. En ce qui concerne le critère de choix des couleurs et revêtements, l'art. 53 RAC comporte les précisions suivantes:

"Les couleurs des peintures, enduis et revêtements extérieurs, toitures, murs et clôtures compris, doivent être préalablement approuvées par la municipalité; elle peut en fixer le caractère et veille à ce que leur nature ne nuise pas au bon aspect des lieux. Il en va de même du choix de matériaux non traditionnels de revêtements tels que les métaux ou les matières plastiques."

La réglementation communale n'interdit donc pas expressément la couleur gris anthracite et fixe comme seul critère pour le choix des couleurs le "bon aspect des lieux". Une telle règle a une portée comparable à la clause générale d'esthétique de l'art. 86 al. 1 LATC, disposition qui attribue à la municipalité la tâche de veiller à ce que les constructions ainsi que les aménagements qui leur sont liés présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1).

cc) La jurisprudence de l'ancienne Commission de recours en matière de construction a posé des principes d'interprétation des règles communales sur les couleurs extérieures : lorsqu'une disposition communale exige que les teintes des bâtiments nouveaux ou transformés s'harmonisent avec celles des constructions existantes, cette règle ne doit pas être interprétée de façon à limiter à l'excès la liberté laissée au propriétaire ou au constructeur dans le choix d'une couleur de façade. En présence d'une telle disposition, la liberté des constructeurs, même limitée, reste importante. Ceux-ci sont libres de proposer des teintes que l'on suppose répondre à leurs goûts, l'autorité devant éliminer parmi celles-ci, les couleurs qui lui semblent devoir être écartées (RDAF 1985, p. 329; RDAF 1977, p. 333; RDAF 1973 p. 354-355). Aussi, la règle communale qui permet à la municipalité d'interdire les peintures de nature à nuire au bon aspect d'un lieu n'habilite pas l'autorité municipale à imposer une tonalité précise, car la finalité d'une telle norme consiste uniquement à prévenir toute dysharmonie et contraste choquant (RDAF 1973, p. 354; RDAF 1976, p. 53). Ainsi, le fait qu'une couleur soit insolite ne suffit pas à la bannir si elle n'est ni criarde, ni outrageusement agressive. Elle peut en revanche être prohibée si elle ne s'harmonise pas avec celle des constructions environnantes, sur le fond desquelles elle trancherait nettement (RDAF 1976, p. 53; RDAF 1973, p. 354,). En résumé, il n'appartient pas à la municipalité d'imposer ses propres conceptions et références, même si elle bénéficie d'un large pourvoir d'appréciation dans ce domaine; son intervention se limite à proscrire les teintes outrancières ou sans référence aucune avec l'aspect des constructions avoisinantes (RDAF 1985, p. 329; RDAF 1977 p. 333). Ainsi, le tribunal arrive à la conclusion que l'art. 53 du règlement communal constitue une base légale suffisante pour permettre à la municipalité d'interdire une couleur qui trancherait nettement avec celle des constructions environnantes.

c) Une restriction à la garantie de la propriété, pour être compatible avec la garantie constitutionnelle, doit encore être justifiée par un intérêt public prépondérant. La notion d'intérêt public est particulièrement large en matière de garantie de la propriété; elle n'est limitée que dans la mesure où le but visé est de nature purement fiscale ou contraire à d'autres normes constitutionnelles (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98). Les dispositions cantonales et communales relatives à l'esthétique des constructions répondent en principe à un intérêt public important, concrétisé par l'art. 3 al. 2 let. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) tendant à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage. Un intérêt public est d'ailleurs reconnu par la jurisprudence non seulement pour la protection d'un paysage d'une qualité exceptionnelle mais également pour des aspects du paysage auxquels on pouvait n'attribuer qu'une importance relative et qui peuvent néanmoins justifier aujourd'hui, ou même imposer, une intervention de l'autorité destinée à préserver ces sites construits et paysages. Un tel intérêt répond aux tendances actuelles en matière de protection des paysages et des monuments, conçue non seulement comme protection d'objets isolés de grande valeur mais aussi comme protection d'ensemble (ATF 101 Ia 213 consid. 6a p. 221). Le tribunal doit donc admettre qu'il existe un intérêt public permettant à la municipalité d'exercer un contrôle sur le choix des couleurs des revêtements extérieurs des bâtiments et installations, dans la mesure où ce contrôle s'exerce dans les limites fixées par les buts d'intégration à l'environnement recherchés par la disposition réglementaire.

aa) Il convient encre de déterminer si, en l'espèce, l'interdiction de la couleur gris anthracite pour les matériaux de toiture répond à un intérêt public prépondérant. Le tribunal relève sur ce point que le gris anthracite n'est pas une couleur insolite pour les matériaux de toiture. Une telle couleur trouve une référence historique dans l'utilisation de l'ardoise pour les toitures des anciennes constructions. Il est vrai que certains types d'ardoise peuvent présenter une teinte grise plus claire que l'anthracite, voire même bleutée; mais il s'agit de matériaux qui donnent un aspect plutôt gris foncé à la toiture sans que l'on puisse considérer, de manière générale, que l'utilisation de telles teintes est de nature à nuire au voisinage. Aussi; l'inspection locale n'a pas permis de constater l'existence d'un contraste choquant entre la villa du recourant et les constructions voisines. Sans doute, la couleur gris anthracite présente une surface foncée qui se démarque nettement de la toiture de la construction voisine (parcelle 722), d'un rouge assez soutenu; mais la toiture de la villa sise en contrebas présente une teinte comparable à celle de la villa du recourant, s'agissant vraisemblablement d'une tuile de couleur brune ayant foncé avec les effets du temps et de la pollution. Mais le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en premier lieu aux autorités locales, qui disposent d'un large pouvoir d'appréciation, auquel le tribunal ne saurait se substituer (ATF 115 Ia 362 consid. 3b p. 367). Il n'est toutefois pas nécessaire de trancher définitivement la question de savoir si la municipalité est restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation en interdisant la couleur gris anthracite dans le cas particulier, puisqu'un autre intérêt (sécurité du droit) s'oppose au maintien de la décision communale.

bb) La décision municipale délivrant l'autorisation de construire couvrait tous les éléments de la demande de permis et notamment le choix des matériaux de couverture ainsi que la couleur indiquée pour les tuiles, à savoir le gris anthracite. La décision communale du 18 novembre 2003 refusant l'échantillon de couleur gris anthracite a donc la portée matérielle d'une révocation d'un des éléments couverts par la décision délivrant le permis de construire. Pour déterminer si une autorité est en droit de révoquer une décision entrée en force, l'autorité doit comparer d'une part l'intérêt public invoqué par l'autorité à l'intérêt de la sécurité des relations juridiques visant à protéger l'administré dans la confiance qu'il a placé dans le maintien de la décision en cause (André Grisel, traité de droit administratif, vol. 1 p. 431); ce qui revient à comparer en l'espèce l'intérêt de l'autorité communale visant à appliquer le moratoire décidé au sujet de la couleur anthracite à l'intér¿ de l'administré au maintient de la décision sur le permis de construire (sécurité du droit). Lorsque la loi ne règle pas la question de la révocation d'une décision, le principe de la sécurité du droit doit l'emporter lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, ou lorsque l'administré a déjà fait usage d'une autorisation qui lui a été délivrée ou encore lorsque la décision est intervenue aux termes d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important, ou encore en cas de survenance de faits nouveaux ou de nouvelles découvertes scientifiques comme en cas de changement de législation ou lorsqu'il existe des motifs de révision au sens des art. 136 et 137 OJ ou de l'art. 66 LPA. Dans certains cas, la révocation ne pourra intervenir contre une juste indemnité. Au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 119 Ia 305 consid. 4c p. 310; 115 Ib 152 consid. 3a p. 155; 109 Ib 246 consid. 4b p. 252; 107 Ib 35 consid. 4a p. 36 ss; 105 I 315 consid. 2a p. 316).

cc) En l'espèce, la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions ne réglemente pas la révocation des décisions sur permis de construire; il convient donc de se référer aux critères fixés par la jurisprudence fédérale précitée. A cet égard, la décision de la municipalité du 21 août 2003 délivrant le permis de construire au recourant couvre tous les éléments de la demande qui ont été mis à l'enquête publique, en particulier, l'indication du choix des matériaux et de la couleur de la toiture. Cette décision a été prise au terme d'une procédure qui a permis un examen de tous les intérêts en présence par une enquête publique de sorte que le recourant pouvait de bonne foi se fier à ce que la décision lui délivrant l'autorisation de construire s'étendait au choix de la couleur de la toiture gris anthracite. Il est vrai que la procédure prévue par l'art. 53 du règlement communal pour la présentation d'un échantillon de couleur à la municipalité permet à cette dernière de statuer sur les couleurs qui n'auraient pas été mentionnées dans la demande de permis de construire ou de se prononcer sur les nuances, l'intensité ou la tonalité définitive de la couleur de base mentionnée dans la demande (RDAF 1992 p. 221). Mais la décision communale du 18 novembre 2003 comporte un refus de principe de l'utilisation de la couleur gris anthracite, pourtant admise lors de la décision délivrant le permis de construire. La procédure de présentation de l'échantillon de couleur ne permet pas à l'autorité communale à révoquer les éléments couverts par la décision d'octroi du permis de construire sans que la commune fasse valoir des motifs impérieux ou des faits nouveaux importants justifiant la révocation. Or, la seule volonté de l'autorité communale visant à instaurer un moratoire sur la couleur gris anthracite ne suffit pas; le moratoire était déjà connu au moment où le permis de construire a été délivré et c'est à ce stade que la commune aurait dû intervenir pour s'opposer à l'utilisation de la couleur gris anthracite. Ainsi, l'intérêt de la sécurité des relations juridiques doit primer sur l'intérêt de la commune visant à rendre effectif le moratoire décidé sur l'utilisation de la couleur gris anthracite. L'intérêt de la sécurité et du droit doit donc l'emporter sur l'intérêt public invoqué par la collectivité pour interdire la couleur gris anthracite en toiture.

2.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Au vu de ce résultat, il convient de mettre les frais de justice, arrêtés à 1'500 fr., à la charge de la commune. Le recourant, qui obtient gain de cause à l'aide d'un homme de lois, a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés à 1'500 fr. (art. 55 al. 1 LJPA).