TA - AC.2004.0149 - 2005-07-21 - SI HOTEL JULES CESAR SA/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, Service de l'aménagement du territoire

A.

a) Le 3 juillet 1980, le Conseil communal d’Yverdon-les-Bains a adopté le plan d’extension partiel « Derrière la Maladaire » (ci-après : le plan ou le PEP), prévoyant notamment une zone hôtelière sur l'ancienne parcelle 1'611, propriété de la Commune d’Yverdon-les-Bains (ci-après : la commune). Cette parcelle a été ensuite divisée pour constituer les parcelles 3'696 et 3'697.

b) Par promesse de vente du 8 juillet 1981, la commune s’est engagée à céder une partie de la parcelle 1'611 à la société Promoger SA, dont Kurt Mühlheim était l’administrateur avec signature individuelle. Le prix a été fixé à 51 fr./m2 et la promesse de vente était valable trois ans. Kurt Mühlheim s’est engagé à entreprendre la construction d’un hôtel de 150 à 300 lits dans un délai de trois ans dès la vente définitive. A la demande de ce dernier, la promesse de vente a été prorogée au 31 décembre 1985, puis au 28 février 1986 et enfin au 31 mars 1986.

c) Le plan a été approuvé par le Conseil d’Etat le 21 avril 1982 ; la parcelle 1'611 a été affectée en zone hôtelière destinée aux équipements de tourisme et de thermalisme, à l’exclusion d’un établissement médico-social.

d) L’acte de vente définitif a été signé le 7 mars 1986 entre la commune et la société SI Hôtel Jules César SA (ci-après : la société), à laquelle Kurt Mühlheim avait cédé la promesse de vente du 8 juillet 1981. Ce dernier exerçait au sein de cette société la fonction de secrétaire. Le transfert immobilier a été inscrit au registre foncier. Le prix de vente restait fixé à 51 fr./m2 et une clause relative au droit de réméré (déjà prévu dans la promesse de vente) était libellée en ces termes :

« 10. Droit de réméré

La société acquéreur SI Hôtel Jules César s’engage à construire sur la parcelle susdésignée un hôtel de cent cinquante à trois cents lits, avec parking à l’intérieur et places de parc ; elle pourra édifier également une piscine couverte, un dancing, fitness et sauna.

Elle a l’intention de vendre tout ou partie des chambres à des personnes ou sociétés de nationalité étrangère.

Le représentant de la société acquéreur déclare connaître le règlement de la Commune d’Yverdon-les-Bains concernant le chapitre deux, relatif à la zone hôtelière, du plan d’extension partiel « Derrière la Maladaire ».

La construction prévue devra commencer dans un délai de trois ans, dès aujourd’hui.

Si la construction n’a pas commencé dans ce délai de trois ans, la Commune d’Yverdon-les-Bains aura le droit de racheter la parcelle d’immeuble vendue. En conséquence, SI Hôtel Jules César concède à la Commune d’Yverdon-les-Bains, conformément à l’article 959 du Code civil suisse, un droit de réméré sur la parcelle d’immeuble susdésignée.

Ce droit de réméré sera inscrit au registre foncier pour une période de dix ans.

Les clauses en sont arrêtées comme il suit :

La Commune d’Yverdon-les-Bains aura le droit, à partir d’un délai de trois ans dès aujourd’hui, d’exiger le rachat par elle-même de tout ou partie de la parcelle vendue en payant au propriétaire inscrit au registre foncier à ce moment-là, le prix de 51.- le mètre carré, diminué de 4% l’an, pour autant que la construction d’un hôtel n’ait pas été entreprise.

Les frais occasionnés par ce transfert (droit de mutation, d’actes, et caetera) seront à la charge exclusive du propriétaire inscrit.

Si, pour cause de force majeure (interdiction de construire décrétée par les autorités, suppression totale des crédits, et caetera), SI Hôtel Jules César ne peut construire dans le délai fixé, la Commune d’Yverdon-les-Bains s’engage à proroger le délai mentionné ci-dessus jusqu’au jour où les conditions redeviendront normales ».

Un droit de préemption a également été concédé dans l’acte de vente à la commune, en cas de vente de tout ou partie de la parcelle en question avant d’avoir érigé la construction prévue.

B.

La commune a engagé ensuite des études pour modifier le plan « Derrière la Maladaire » ; les modifications ont été mises à l’enquête publique du 9 juin au 9 juillet 1992 et le plan modifié (ou PPA) a été adopté par le Conseil communal les 4 février 1993 et 7 novembre 1996. Les modifications ont été approuvées par le Département des travaux publics, de l’aménagement et des transports (actuellement le Département des institutions et des relations extérieures ; ci-après : le département), le 10 mars 1997. Ces modifications ont porté sur les points suivants : « suppression de l’exigence de places revêtues en matériaux perméables à l’eau ; suppression de l’emplacement de parking prévu sur le côté ville de l’allée conduisant au pavillon de la source ; suppression de l’accès secondaire et d’entretien de la forêt ; suppression de la mention de la zone de protection de la source de la Prairie » (cf. préavis n° 17 du 22 juillet 1996 de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains [ci-après : la municipalité]). L’art. 4 du règlement du plan modifié a maintenu la destination de la zone hôtelière dans laquelle est situé le terrain concerné, et il est libellé en ces termes :

« Art. 4 Cette zone est destinée aux équipements de tourisme et de thermalisme, ainsi qu’à leurs services complémentaires, à l’exclusion d’un établissement médico-social. Les surfaces affectées à l’activité hôtelière constituent pour chaque bâtiment au minimum les deux tiers de la surface totale. Cette proportion est applicable à chaque étape de construction.

Des installations de loisirs, tels que petits équipements sportifs, liées aux activités précitées, sont autorisées ».

L’art. 4 du règlement du plan de 1982 avait la teneur suivante :

« Art. 4 Cette zone est réservée au tourisme, à l’hôtellerie et aux constructions nécessaires à l’activité qu’ils entraînent. L’aménagement de locaux nécessaires à des activités commerciales se rattachant au but fixé est admis ».

C.

a) Le plan directeur de la commune a été approuvé le 28 mai 1997 par le Conseil d’Etat. Il avait été approuvé par la municipalité les 26 mai et 18 juillet 1994, soumis à la consultation publique du 25 avril au 22 mai 1995, et adopté par le Conseil communal le 12 décembre 1996. Il a confirmé la destination hôtelière de la zone en question. La planche 1.2 du plan directeur intitulée « Les destinations du sol » attribue la zone aux « territoires destinés aux équipements de l’hébergement ». Il est précisé que :

« Ces territoires sont destinés à recevoir les différentes structures d’accueil requises par les ambitions de la ville dans les domaines du tourisme, du thermalisme, des affaires et des nouvelles économies ».

Enfin, la planche 1.1 de ce même plan intitulée « Les grandes fonctions de la ville » attribue la fonction de « tourisme » à la portion du territoire communal dans laquelle sont situées les parcelles 3'696 et 3'697. Enfin, le plan directeur communal prévoit un potentiel de création de logements permettant d'accueillir 11'470 habitants dans l'ensemble des secteurs examinés. La population communale s'élevait à 22'973 habitants en 1994 et à 23'389 en 2002.

b) Le nouveau plan général d'affectation élaboré sur la base du plan directeur communal a été mis à l’enquête publique du 20 octobre au 18 novembre 1998, puis du 5 décembre 2000 au 8 janvier 2001. Ce plan a été adopté par le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains les 2 mars 2000 et 5 avril 2001 puis il a été approuvé provisoirement par le Département des infrastructures le 17 juin 2003. De nombreux plans spéciaux (plans de quartier, plans d’extensions partiels, plans partiels d’affectation) ont été abrogés et remplacés, tandis que d’autres, notamment le plan « Derrière la Maladaire », ont été maintenus. L'ensemble des plans spéciaux ont fait l'objet d'un réexamen dans le cadre de la procédure d'élaboration du nouveau plan général d'affectation.

D.

Le 6 septembre 2000, la commune a déposé auprès de la Cour civile du Tribunal cantonal une demande contre la société SI Hôtel Jules César SA; elle a conclu à ce qu’elle soit fondée à exercer le droit de réméré. Il ressort de cette demande que le droit de réméré a été prolongé en mars 2001 jusqu’au 12 mars 2006.

E.

a) Après avoir rencontré de nombreuses difficultés dans les recherches de financement en vue de la construction d’un hôtel sur les parcelles concernées, la société a adressé à la municipalité une requête tendant à la modification de l’art. 4 du règlement du PPA ; la teneur de cette disposition devait être la suivante :

« Article 4 : Cette zone est destinée aux équipements de tourisme et de thermalisme, ainsi qu’à leurs services complémentaires et en outre :

a) à un ou plusieurs établissements médico-sociaux ;

b) à l’habitat collectif.

Des installations de loisirs tels que petits établissements sportifs sont autorisées ».

Pour appuyer sa requête, la société a développé l’argumentation suivante :

« La carence de logements à Yverdon-les-Bains est trop connue pour qu’on y insiste. Le terrain en conséquence propriété de SI Hôtel Jules César SA pourrait être utilisé à des fins d’habitat dans des délais très brefs. L’implantation de locatifs d’un volume semblable à celui des établissements primitivement prévus serait parfaitement compatible avec tout l’environnement bâti ou non. L’on songe d’ailleurs aux bâtiments tout récemment édifiés en face pratiquement du Grand Hôtel des Bains, derrière le garage AGIP ».

b) Le 29 juin 2004, la municipalité a refusé de réviser le plan modifié; la dernière modification de 1996 avait confirmé l’affectation à la zone hôtelière du terrain concerné. En outre, un changement d’affectation impliquerait la révision du plan directeur communal alors que la localisation des parcelles était idéale pour la construction d’un hôtel ; un changement d’affectation ne serait dès lors pas indiqué. Dans un courrier adressé à la société le 31 juillet 2003, la municipalité avait déjà relevé les éléments suivants:

« 3. la municipalité entend conserver la parcelle précitée comme réserve pour une future extension hôtelière, à long terme, le site étant celui du territoire yverdonnois qui est le plus approprié à cette destination.

4. le fait que Promoger et M. Mühlheim d’abord, puis Jules César SA ensuite, ne soient pas parvenus à trouver un financement pour un établissement hôtelier montre simplement qu’un investissement hôtelier à court ou moyen termes n’est pas possible et qu’il faut donc réserver la parcelle pour une telle utilisation à long terme.

5. il est ainsi catégoriquement exclu d’envisager une modification de l’affectation de la parcelle, par exemple pour du logement ou autre.

6. il faut rappeler que le prix de vente convenu de Fr. 51.-/m2 était largement inférieur aux prix pratiqués à l’époque sur la place d’Yverdon-les-Bains dans les zones d’habitation et que cette réduction était consentie par la commune au titre d’aide indirecte au développement touristique et hôtelier de la ville. Une telle aide aurait été évidemment exclue si la parcelle avait eu une autre destination ».

c) Enfin, la municipalité a reproduit un tableau relatif aux statistiques des nuitées annuelles suisses, dans le canton de Vaud et à Yverdon-les-Bains, pour la période 1980-2003 ; l’autorité municipale relève que la fréquentation hôtelière à Yverdon-les-Bains a plus que doublé en moins de 25 ans.

F.

a) La société a recouru au Tribunal administratif contre la décision municipale le 16 juillet 2004 en concluant à ce que la municipalité soumette à enquête publique, puis à délibération du Conseil communal, la modification requise de l’art. 4 du règlement du PPA (cf. ci-dessus E.a) et en ajoutant à la lettre b):

« b) à l’habitat collectif ou individuel ».

Divers documents ont été produits, dont un courrier de la Fiduciaire suisse des hôteliers SA du 26 août 2002, qui traite des difficultés à réaliser une exploitation hôtelière sur le terrain concerné :

[…]

« L’attribution du Casino (comme les initiants du projet le souhaitaient) aurait certainement rendu viable une exploitation hôtelière sur ce site. D’importantes démarches dans ce sens avaient d’ailleurs été prises dans les années 1993 à 1995.

Depuis lors, toutes les variantes hôtelières possibles ont été étudiées et analysées, sans succès. De plus, l’activité hôtelière et le taux d’occupation de l’hôtellerie yverdonnoise ne permettent pas l’arrivée d’une nouvelle entité sur le marché. L’ouverture de nouvelles capacités hôtelières importantes, en face des trois hôtels existants dans le périmètre (La Prairie, Le Grand Hôtel des Bains et le Motel) pourrait être dommageable à ces derniers. En effet, nous savons par expérience que le dernier opérateur hôtelier, rentrant sur un marché donné, capte une grande partie de part de marché des établissements existants.

Aucune chaîne hôtelière n’est prête à s’engager financièrement dans un projet hôtelier à Yverdon-les-Bains, quand bien même la gestion pourrait les intéresser.

[…]

Il apparaît dès lors que, sans changement d’affectation du terrain, aucun apport économique substantiel ne pourra se développer sur cette parcelle. L’intérêt économique de la région et des entreprises environnantes nécessite une remise en question du règlement arrêté il y a déjà de nombreuses années. Les conditions du marché hôtelier ont complètement changé et ce terrain, s’il avait été classé dans une zone à développement hôtelier et touristique, ne revêt plus aujourd’hui le même intérêt ».

[…]

La société a également produit la copie d’un courrier adressé à la commune le 4 mai 2004 par le Crédit Suisse, créancier hypothécaire de la société intéressée, lequel relevait que :

[…]

« Il est évident que l’affectation hôtelière des terrains ne permet pas, même à long terme, une construction du fait d’une rentabilité prévisible insuffisante pour un investisseur potentiel et de la surcapacité hôtelière dans la commune d’Yverdon-les-Bains ».

[…]

b) La municipalité a déposé sa réponse au recours le 21 septembre 2004 en concluant à son rejet ; la révision du plan en 1996 aurait confirmé l’affectation à la zone hôtelière des parcelles en cause. Ainsi, aucune nouvelle révision du plan modifié n'était envisagée pour l’instant. Enfin, la municipalité relève que le territoire communal comporte différentes zones, dans lesquelles la construction d’habitations serait possible ; les zones affectées à l’habitation seraient suffisantes.

c) Le 2 novembre 2004, la société a déposé un mémoire complémentaire. Trois courriers des 23 août et 4 octobre 2004 ont été produits ; ils émanent respectivement d’Accor Hôtellerie Suisse, de l’Entreprise générale Rampini SA, et enfin de la Société Fiduciaire Horesman SA. Ces plis soulignent le manque d’investisseurs intéressés par la réalisation d’une exploitation hôtelière et l’avenir sans grand espoir d’une telle construction à Yverdon-les-Bains. La municipalité a formulé ses observations le 10 janvier 2005 ; une liste des permis de construire délivrés en 2003-2004 pour des bâtiments d’habitation collective a été produite. S’agissant de la procédure civile en cours, le Tribunal cantonal a refusé le 12 juillet 2004 de la suspendre jusqu’à droit connu sur la procédure administrative.

d) Le 31 mai 2005, la société a produit un courrier d’Eric Oppliger du 25 mai 2005, ancien président de la Société vaudoise des cafetiers, restaurateurs et hôteliers, ainsi qu’une statistique comparative des nuitées 2003/2004 des divers hôtels d’Yverdon-les-Bains. Eric Oppliger a relevé qu’il lui semblait peu judicieux d’envisager la construction d’un hôtel pour les raisons suivantes, « l’offre actuelle de la ville étant largement suffisante et les prévisions de développement touristique de la région ne le justifient pas non plus. Ce site conviendrait parfaitement pour l’implantation d’immeubles résidentiels ».

G.

Le tribunal a tenu une audience à Yverdon-les-Bains le 10 juin 2005. Plusieurs témoins ont été entendus.

a) Christiane Betschen a travaillé dès 1985 et jusqu’en 1997 auprès du Service d’urbanisme d’Yverdon-les-Bains et elle avait ainsi participé aux travaux de la révision du plan. L’objectif principal de cette révision était de renforcer le caractère touristique de la zone en question. Les modifications apportées au PEP et le plan directeur communal n’ont pas remis en question le caractère hôtelier de la zone.

b) Peter Schafroth, du Crédit Suisse, a ensuite confirmé la teneur du courrier du 4 mai 2004, selon lequel une exploitation hôtelière ne serait pas rentable sur le terrain concerné. La dette contractée par la société intéressée envers le Crédit Suisse pour financer des études ou des projets de construction était supérieure à 4 millions de francs. Une éventuelle vente serait déficitaire, au regard du montant considérable de la dette.

c) Olivier Bettens, architecte, a obtenu plusieurs mandats de la société depuis 1985. Cinq variantes de projets de construction ont été envisagées; des contacts ont eu lieu avec Accor Hôtellerie Suisse notamment, mais aucune de ces démarches n’a abouti à un résultat. Quel que soit le type d’hôtel, le taux d’occupation serait inférieur à 40% ; il y aurait ainsi un problème de rentabilité. Les projets ont été étudiés dans un but de prospection, mais en raison du taux d’occupation prévisible, aucun investisseur n’était intéressé ; même les hôtels existant à Yverdon-les-Bains ne seraient pas rentables.

d) Fernand Donnet est consultant de la société depuis 1997. Il a analysé la possibilité de réaliser un complexe hôtelier. Le critère essentiel est le taux d’occupation moyen des chambres (et des lits). Il faudrait que ce taux s’élève à 60-65% pour ne pas faire péricliter les autres établissements hôteliers de la place. A Yverdon-les-Bains, ce taux est inférieur à 40% ; il n’a été supérieur qu’à une seule reprise depuis 45 ans, lors d’Expo 02 avec un taux de 55,9% ; le témoin produit au tribunal un tableau du 16 mai 2005 « Yverdon-les-Bains Evolution des taux d’occupation et des capacités de 1982 à 2004 ». Un taux d’occupation inférieur à 55% ne permettrait pas une exploitation viable. Si un nouvel hôtel avec cent chambres devait être construit, le taux d’occupation des autres hôtels diminuerait à 25-27%, de sorte que de nombreux petits établissements devraient cesser leur activité. La centaine de chambres projetées représenterait un tiers du marché hôtelier de la ville. Les promoteurs se soucient de cette diminution du taux d’occupation, car ils savent que le marché n’est pas extensible à souhait et que la structure locale et régionale va en souffrir. Il faudrait que le taux d’occupation à Yverdon-les Bains croisse ces prochaines années, mais il est depuis très longtemps stagnant. Le secteur en cause ne serait pas approprié à la construction d’une exploitation hôtelière, car il y aurait déjà trop d’établissements semblables à proximité. Un endroit stratégique et accessible par l’autoroute serait plus adéquat. Tous les projets envisagés composés de multiples variantes avaient échoué. S’agissant du tableau reproduit par la municipalité dans la décision attaquée, il confirmerait que le taux d’occupation était resté quasiment identique de 1980 à 2003, car l’augmentation du nombre des nuitées concernerait seulement la mise en exploitation de l'Hôtel des Bains.

e) Freddy Pfister, architecte, a préparé un projet sur la parcelle en cause qu’il a présenté à des investisseurs chinois, lesquels s’étaient intéressés à la réalisation d’un aménagement hôtelier en 2000/2001 , mais ils avaient en définitive renoncé ; Yverdon-les-Bains ne représentait pas un pôle d’attraction et la dimension du centre régional était trop petite.

f) A l’issue de l’audience, les parties ont informé le tribunal que le Conseil communal avait accepté lors de sa séance du 9 juin 2005 de racheter pour 1'200'000 fr. l’ensemble des créances du Crédit Suisse envers la société. Le tribunal s’est ensuite rendu sur place pour procéder à une inspection locale. Un dispositif a été notifié aux parties le 16 juin 2005.